中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源，本文主要内容关键词为：碎片论文,中国论文,社保论文,冲动论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1003－3637（2009）03－0050－09
一、中国社保制度“碎片化”起源与现状
（一）中国社保制度碎片化起源与现状
众所周知，20世纪90年代初，中国社保制度的建立和改革肇始于国有企业改革，其重要初衷之一是为国企冗员分流制定配套措施，以替代传统计划经济时代实行的“国家保险／企业保险”，对国有企业大包大揽的旧制度进行彻底改革，于是，社保制度的设计特点带有明显的国企改革配套特征。随着改革的深入和参保覆盖范围的扩大，国有经济职工早已应保尽保，实现了当年改革的初衷，但当统账结合制度从国企走向非公经济成分、走向其他群体、走向农村即向社会推广时却发现，这个制度难以完全适应这些不同的群体，难以发挥其构建和谐社会的制度保障作用，在发生金融危机时也难以承担起保增长、促消费、拉内需的制度重任。这是因为，制度缺陷很快显现出来：在1997年确立个人账户系统的5年之后即从2002年开始，广东省就逐渐出现农民工“退保”现象，并有增无减，一年比一年严重，截至2007年底已办理退保手续1000万人，在2002—2006年，与同期广东省基本养老保险总参保人数相比，在不考虑频繁退保、参保的情况下，农民工退保率分别为7.17％、8.38％、9.15％、10.79％和11.18％，退保人次呈逐年上升趋势[1]。
为满足各地参保群体的意愿和要求，适应社会发展的需要，解决社保制度存在的“便携性”缺陷，许多地方政府开始纷纷采取变通措施，例如降低费率、单独建立小制度的办法，以最大限度地覆盖城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体。于是，中国社保制度就逐渐呈现出一个碎片化发展趋势，尤其是，除机关事业单位、城镇企业和农村等几个大碎片之外，各种小碎片制度犹如雨后春笋，遍地开花，形成了城市与农村分割、私人部门与公共部门分立的多种退休制度并存状况。
（二）案例分析
从大制度上划分，中国目前的社保制度可以划分为三、四个，但在实际操作中，由于强烈的现实需求，即使在同一个大制度里，也存在诸多小碎片，例如，城镇基本养老制度费率不统一，各种开发区基本养老制度不统一，农民工群体在不同地区被分割在不同的制度里，大碎片套小碎片的情况非常严重。这里仅以东部发达地区长三角的吴江（和东海）为例予以麻雀解剖[2]。
图1 2007年中国社保制度碎片化状况
资料来源：作者根据如下资料绘制：《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部、国家统计局；人力资源和社会保障部网站主页：http://www.mohrss.gov.cn/mohrss/index.html
截至2007年末，吴江市全市户籍总人口仅为80万人，而登记外来人口则为76万人。在这样一个150多万人口的县级市里就存在着4种制度（养老），即农保、土保、城保和公保（机关事业单位），每个制度里又套着一些小制度。
1.农保。在“农保”里，个人出资40％，市镇两级财政补贴60％；平均待遇水平每月100元左右，比农村最低生活保障线还要低一些。而在东海县，“老农保”农民的费率从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择，但人均退休金仅仅为11.5元。在“新农保”里，每年每人最低缴费600元，多数农民实行“811工程”，即个人出80％，乡镇财政补贴10％，村集体补贴10％；村干部（党支部书记、村委会主任、会计和乡村医生）实行“433工程”，个人拿40％，财政补贴30％，集体补贴30％。
2.土保。“土保”即“土地换保障”制度，被征地农民绝大部分未纳入城镇社会保障体系，而是采取获得的土地补偿款的办法，一般是一亩土地2万元左右，大约仅能维持被征地农民7年的生活水平。吴江市征地农民生活保障水平标准是每人每月220元，2007年7月后提高到240元。
3.城保。“城保”更为复杂，根据户籍性质和企业性质分为3个不同费率：一是本地户籍和雇用外地城镇户籍人员的单位按规定基数的19％缴费；二是雇用外地农民工的城镇企业按上述基数的13％缴费；三是雇用外地农民工的开发区企业按10％缴费。划入账户比例不同，比如，外来从业人员个人和单位所有缴费全部划入个人账户；费基不同，比如，一般企业的费基下限为1180元／月（2007年），而外商投资企业、民营企业可按不低于950元／月的标准缴纳。
4.公保。“公保”即机关事业单位，由于全国机关事业单位社会养老保险没有统一改革，吴江市机关事业单位人员的参保范围、缴费基数、缴费比例、缴费方式、机构设置等都不尽一致。已参保单位职工退休手续由人事部门审批，劳动保障部门负责发放养老金。参保范围包括以下三类：一是差额拨款和自收自支事业单位中的在编在册工作人员；二是全额拨款事业单位中的合同制工人以及行政机关行政附属编制中的劳动合同制工人；三是2004年10月1日后全额拨款事业单位的新进在编人员。这三类人员的单位缴费来源不同，赡养比差别很大，1996年刚建立时，在职与离退休人员的比例是4∶1，但机关事业单位每年新增参保职工不到1％，退休人员的增长速度则是8％，2008年在职与离退休人员的比例提高到2.8∶1。截至2007年12月末，有364个机关事业单位，总计7082名在职职工参加社会养老保险。享受社会养老保险待遇的离退休职工有2629人，目前累计滚存结余0.38亿元，预计到2011年所有历年积累基金将全部用完。
上述一个小小县级市的碎片化状况便如此眼花缭乱，如果将之放大到全国，那就可想而知了。
二、中国“碎片化”社保制度的危害
（一）碎片化社保制度的种种弊端
1.不利于社会稳定。多种退休制度必然导致存在多种退休待遇，多种退休待遇的差别必然导致不同群体之间相互攀比，进而导致社会摩擦和社会矛盾，不利于社会和谐与社会稳定。中国目前机关、事业单位与企业三个制度之间的退休金待遇差导致的不和谐现象日益突出，并已成为每年“两会”代表批评的一个社会不公问题和社会媒体关注的一个热点新闻，由此导致上访案件逐年增加，成为影响社会和谐与社会稳定的重要因素之一。
2.不利于社会公正。社会保障的一个重要特征应该体现社会正义和社会公平。但在多种退休制度下，社会保障制度建立在群体特征的基础之上，退休待遇存在差异并具有不断拉大的趋势，例如，1990年企业人均离退休费为1664元，事业单位和机关公务员分别是1889元和2006元，差距还不明显，事业单位和机关人均离退休费分别比企业仅高出13.5％和20.6％。但是，到2005年，企业单位人均离退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元，即事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出86.6％和109.1％[3]，不仅企业退休金待遇水平与机关事业单位退休金水平出现逐年拉大的趋势，甚至事业单位与机关公务员之间的退休金也开始逐渐拉大，这种由于部门不同而人为造成的养老金差距被认为是社会不公正的表现。此外，农民工异地打工不能转续社保关系所导致的“便携性损失”也是社会不公正的典型表现。
3.不利于社会流动。社会流动又称社会位移，是指个体从一种社会集团移向另一种社会集团、从一个部门移向另一个部门、从一个社会集团或部门内部的某个层次移向另一个层次的社会现象。就目前来看，社会流动的概念已远远超出农民工全国流动和异地打工的范畴，还包括机关事业单位人员流动到企业、城镇居民流动到农村、退休后异地养老等等所有社保关系转续，并包括农村劳动力转移过程中身份转换时的社保关系转续等。在多种退休制度下，不但农民工难以转续社保关系，就连机关干部向私人部门、私人部门向公共部门、私人部门跨省市的流动，社保关系转续也都统统成为难题。现阶段是新中国成立以来干群矛盾、社会矛盾、群体事件、社会冲突等最集中、最频繁、最突出的历史时期，在落实中央提出构建和谐社会的战略部署中，保持良好的社会流动是维持社会稳定的一个重要“稳定器”，否则，制约社会流动的社保制度就将成为一个潜在“火药桶”。在社会大转型时代，劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，全国大市场的形成有赖于社保制度的配套和支持。
4.不利于提高社保资金运用效率。制度不统一降低基金运用效率，不利于制定统一的投资策略。这主要表现在两个方面。第一是资金运用效率低下。由于碎片化制度下缴费收入管理非常分散，地区间和制度间横向不能调剂，中央政府纵向难以统筹使用。例如，截至2008年底，广东省基本养老基金已滚存结余2000亿元，占全国滚存结余总额的四分之一，而西部欠发达地区则连年存在当期支付缺口，每年需要各级财政补贴；再例如，“年轻”（较低的赡养比）的农民工制度不能统筹兼顾其他“年老”（较高的赡养比）的制度，社保基金运用效率低下。第二是养老基金分割在全国几千个县市级统筹单位，治理结构难以建立起来，投资策略的升级和优化难以实现，只能采取协议银行存款和购买国债的消极投资策略，回报率十分低下，在2008年11月第三届全国社保论坛上审计署公布的收益率只有2％。在基金管理碎片化状态下，社保基金积累越多，隐患就越大，投资压力就越大，贬值风险就越大，截至2008年底，全国五险滚存累计已超过1.38万亿元，近六年来每年结余1000多亿[4]。可以预言，如碎片化问题不解决，分散在地方的、天文数字的社保基金滚存结余，无论在行政管理上，还是在保值增值上，迟早有一天将成为一个难题，成为继外汇储备之后的第二大保值增值难题，甚至比外储保值问题更为困难（因为外储起码是中央集中投资管理）。
5.不利于控制财政风险。福利刚性是一个铁律：只要存在多种退休制度，退休待遇较低的群体必然向高的群体攀比，最终的结果必然是就高不就低，“攀高拉齐”。从1991到2005年的15年间，机关单位人均离退休费的平均增长率是16.3％，而企业人均离退休费的平均增长率是10.9％，机关单位高出企业5.4个百分点；事业单位人均离退休费的平均增长率是15.8％，高出企业4.9个百分点[5]。为此，2007年中央政府决定，在已经连续三年上调企业退休待遇的基础上，再连续上调三年。这项决定无疑体现了党中央、国务院对广大退休人员的亲切关怀，缩小了企业退休待遇与机关事业单位的差距，但同时也为财政提出了三个方面的挑战：一是中西部和老工业基地的当期支付缺口加重了本来就不富裕的社保基金的负担；二是上调成本支出虽然主要从当地养老保险基金滚存余额中列支，但长期内必将影响基金的财务可持续性，最终还是财政兜底的；三是地方道德风险导致待遇调整在各地存在一定的碎片化结果，蕴藏着潜在财政风险，例如，虽然2007年12月12日劳动保障部与财政部联合颁发的《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》（劳社部发［2007］43号）明确规定“按照2007年企业退休人员月人均基本养老金的10％左右确定”，但事实上，在全部29个省区（包括深圳市，下同）中，上调幅度大于10％的有26个，最低的为10％（3个省份），其中上调幅度最高的是18.9％。全国平均增幅12％，高于规定的10％；全国平均上调122元，高于规定的100元；由此，调整之后的替代率水平必然高低不齐，最低的省份只有37％，最高的是60％（如果不算深圳的话）[6]。如此连年反复，其结果有可能造成轮番攀比，蕴藏着潜在的长期财政风险。
6.不利于社保制度长期建设。统账结合是部分积累制。待遇差别逼使待遇上调，这是典型的制度外部行政干预行为，其客观后果是人为的“盯住”某个指数（如这几年来10％的上调幅度），久而久之，不仅统筹部分的待遇计发公式的约束功能逐渐丧失，而且个人账户的作用也变得可有可无，账户比例的大小乃至做实账户的意义等都大打折扣，统筹与账户之间的界限必然模糊起来，统账结合的部分积累制特点与日俱减，统账结合的制度特征将流于形式，这是一种典型的“制度蜕变”。这种“制度蜕变”将对制度收入起到相当的负激励作用：对参保人来说，缴费与待遇之间的联系受到一定扭曲并逐渐松散起来；对企业来说，缴费积极性受到影响，道德风险使其费率和费基的计算上存在着“趋小”的可能性，制度收入将会受到影响，进而影响到社保基金的支付能力。重要的是，当统账结合制度流于形式时，很容易形成一种“制度依赖”，进而演化为参保人和参保企业主的“心理依赖”，最终形成一种依赖文化。
7.不利于拉动内需。在多种退休制度并存情况下，待遇差的调整只能靠“外部政策”进行“临时”调整，而非制度化的指数化承诺，参保者退休待遇预期就难以确定，透明性较差，制度难以识别，不仅影响政府的公信力，而且不利于参保者烫平消费周期的个人消费决策，严重影响当期消费信心，不利于拉动内需。在外贸依存度已超过70％的增长方式中，内需是今后十几年经济发展的重要引擎，此次美国次贷危机引发的世界金融风暴向人们昭示，社会保障制度应该成为稳定居民消费和扩大内需的一个制度保障。
8.不利于扩大覆盖面。越简单的制度越容易被公众接受，越容易普及推广。统账结合本来就是一个十分复杂的制度，如果再加上多种制度并存，就显得更加复杂，叠床架屋，令参保者无所适从，尤其对介于城镇和农村之间的农民工来说，增加了参保人对制度的认知难度，影响了参保积极性。多年来养老制度覆盖面狭窄，扩大覆盖范围困难重重，除其他原因之外，制度的碎片化和复杂性是一个重要原因。社保制度覆盖面长期如果不能实现应保尽保，不但成为最大的社会不公正，而且其合法性受到挑战。
9.不利于提高社保制度运行质量。众所周知，全国社保系统经办机构队伍只有11万～12万人；以江苏省东海县为例，在全县的县、镇（乡）、村三级农村养老保险网络中，全部适龄参保人口为50万人，其中，县农村养老保险处共有工作人员10人，人均管理5万人，而县农保大厅只有4人；23个乡镇劳动保障事务所（加上一个开发区）共计66名工作人员，平均每个事务所不到3人；各村只有1名社会保障协管员[7]。就是在统一制度下，这种管理负荷已远远高于国外，如果再加上碎片式的退休制度，就会增加成倍的工作量，不但极大地降低了本来就是粗放管理型的制度运行质量，而且增加了基层社保经办机构的操作难度。比如，在沿海发达省市，用工多元化现象已非常普遍，同一工厂和办公楼里很可能存在不同户籍、不同原籍等多种身份并存的职工队伍，碎片化制度要求对他们必须要逐一识别，建立不同的劳动关系档案和不同的社保制度。于是，参保登记、缴费记录和待遇发放等各个环节的差错率、诉讼案件、频繁的转换使制度交易成本非常大。
10.不利于社会融合与社会和谐。同工不同缴费，同工不同制度，同工不同待遇，这种“身份歧视”、“制度歧视”、“待遇歧视”不仅为制度运行带来较大的交易成本和困难，而且不利于社会融合。在长三角和珠三角地区，同一个集体或单位的不同户籍和不同身份的外来人员已经很难分得出来，但在碎片化制度下，身份高低贵贱本已逐渐模糊的和谐群体又重新人为划出三六九等，强行归属为城保、农保、土保等不同的制度之内，强烈的社会排斥感和自卑感在农村户籍的外来人员中会油然而生。
（二）农民工参保办法弊大于利
农民工社保制度在酝酿了多年之后，终于以过渡性制度的面貌出现。对农民工这个群体来说，这个参保办法眼下看是好事，中、长期看依然是后患无穷，与分立的农民工制度别无二致。
短期看，这个参保办法把目前分割在成百上千个地方“小碎片”里的农民工整合成一个“大碎片”，解决了眼下非常急迫的“便携性”困境，缓解了农民工异地流动打工转续社保关系时的燃眉之急，免除了目前由于其异地转续社保关系而遭受的“便携性损失”（单位缴费部分）。
但中、长期看，这个变相的农民工制度还是没有解决退休待遇差别问题，它至少表现在以下三个方面。第一，不利于城镇化进程，容易出现“拉美现象”。据预测，到2020年中国城镇化率将达到60％，即每年至少要有一千多万农村劳动力转移出来。目前这个办法虽然只是一个过渡性制度，只规定了缴费办法，而没有规定待遇计发办法，但是，当他们在城镇退休时，低于城镇制度费率一倍的缴费水平必然导致其未来退休收入替代率也相差甚远，“二等公民”的退休金有可能将其“锁定”在城镇“亚二元结构”里，其结果是将诸如北京等大城市的“××村”、“××村”合法化了。拉丁美洲大部分国家实行的农村社保制度待遇水平低于城镇，在过去几十年“非农化”过程中，他们进城落户之后就成为“城市病”的牺牲品。第二，对回乡养老的农民工来说，他们的退休待遇则显然会高于当地农村制度水平，在农村分层化结构中容易引发新的社会矛盾。第三，按照目前的制度设计，农民工退休时将处于不利地位。退休地无论是城镇还是农村，在对农民工终生养老金的权益追溯和支付结算时都会遇到很多问题，例如，以缴费凭证为根据之一的长达几十年的转续过程容易产生道德风险；当退休地在进行“地区间结算”时是很难“算清”的，积极性不高的，例如，根据面向全社会征求意见的《农民工参加基本养老保险办法》（摘要），养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，但众所周知，由于基础养老金是无限兜底的，任何地方基础养老金都是社保基金的一个财务负担，所以，任何地方政府显然都不愿被农民工“选为”退休地，数量有限的个人账户滚存余额对退休地社保基金来说是杯水车薪，所以，“地区间结算”将存在很多扯皮的事情，由此导致的退休地道德风险将防不胜防，各种土政策仍将成为农民工顺利退休的一个制度障碍，就是说，总体看对农民工是不利的。
上述对农民工参保办法的分析显示，变相建立的农民工社保制度显然弊大于利，等于把矛盾推向了未来。
三、国外社保“碎片化”整合的经验与教训
（一）起源：英国整合碎片成功的经验
碎片化社保制度历史源远流长，可以追溯到欧洲几百年前的行业公会和基尔特主义（guilt）互助会，在两百多年后的19世纪末由德国开历史先河，以国家立法的名义将之逐个“招安”，将之变成强制性的国家保险制度。这个以当时德国铁血宰相俾斯麦命名的社保制度保留了碎片化管理的行业统筹特征，在随之半个多世纪里成为欧洲各国效法的模式。直到第二次世界大战，俾斯麦模式一统天下的局面才被英国贝弗里奇模式所打破，从此俾式与贝氏两个模式便成为欧洲乃至全世界占主导地位的两个主要模式，成为分析社保制度的两个主要工具。起源于第二次世界大战的贝弗里奇模式的特征是试图对俾斯麦模式的碎片化现状进行整合，以建立起一个“大一统”的社保制度。可以说，除少许遗留问题以外，英国基本上完成了碎片整合的历史任务，建立起一个“三统一”的社保制度即统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构。这个“三统一”彻底摒弃了碎片化造成的社会歧视，为欧洲和全世界树起了一个最新的标杆，很多已经采取俾斯麦模式的国家随之效法，有的国家改革成功了，有的失败了。北欧国家成功地建立起统一制度，而大多数西欧大陆国家则比较完整地保留了传统的碎片化制度。
（二）危害：法国碎片化制度整合失利的教训
在第二次世界大战后期，法国也曾试图效法英国，对其碎片化制度进行整合，当时负责此项使命的拉罗克也想做法国的贝弗里奇，制订了一个整合方案，但由于种种原因没能如愿，法国比较完整地保留了几百年前留下的碎片化遗产。在战后60多年里，碎片化制度逐渐显现其缺陷，即待遇水平存在差距，福利刚性导致攀高拉齐，致使财政不堪重负，历届政府均信誓旦旦，试图削减山头，“向下”拉齐福利水平，但始终没有成功过，尤其是最近十几年来，养老保险制度改革已成为新政府上台后列入其议事日程的第一目标，但每次改革都引发全国性的示威游行，两届总理直接或间接为此而下台。铁路等享有养老保险特权的“小制度”甚至每隔两年左右便发动一次全国性的大规模社会运动，主动迎击政府的改革行为，至于小规模的罢工、游行、示威、街头政治等则越来越频繁和密集，年年不断，月月发生。为此，笔者专门查阅了2008年1月1日至12月31日法国主要报刊，粗略统计的结果是，与福利待遇有关的罢工和游行示威就多达100多次，平均每周两次左右[8]。
（三）经验：美国一起步就建立一个统一社保制度的重要启示
美国1935年通过《社会保险法案》时，一起步建立的就是一个统一的社保制度，而不是以行业和企业为基础的碎片化制度。虽然当时美国经济发展水平与欧洲差不多，并呈现较为明显的二元结构特点，但是，它并没有重蹈欧洲覆辙，而是另辟蹊径。虽然在建立之初其覆盖对象包括所有私人部门，大多数公务员没有加入进来，直到20世纪80年代才完成了对全国公务员的覆盖任务，但是，总体来说，美国的制度并没有步英国“先碎片后整合”的老路，采取“曲线救国”的方式，也没有像法国那样沿着“碎片式打补丁”的路径亦步亦趋，而难以自拔，而是走出一条“渐进式大一统”的独特道路，最终完成了统一之路。
英国的“先碎片后整合”、法国的“碎片式打补丁”、美国的“渐进式大一统”改革道路是三个截然不同的改革路径。由于历史的局限性，英国和法国的碎片制度是历史遗产的结果，如果说他们是旧制度的被动接受者的话，那么，美国1935年首次立法建立的社保制度就带有相当的主动性，它在吸取英法当时碎片化教训的基础之上，一起步就建立起一个统一制度，通过“渐进式大一统”的改革路径在全国建立起一个大一统的社保制度。
（四）比较：欧美之间社保制度巨大差异性是欧洲竞争力远不如美国的一个重要原因
英国、法国和美国为代表的三个不同改革路径的效果是不同的，对经济和社会的影响也是不同的。美国的大一统制度为其社会稳定做出了重要贡献，半个世纪以来我们从未发现美国因社保问题而引发的社会不稳定的记录，但相比之下，法国半个多世纪以来则饱尝碎片制度的苦头，即使英国的碎片已在1946年经过整合，但也还遗留一些痕迹，时常引起社会动荡，比如，英国2006年3月28日，150万地方市政员工举行了24小事大罢工，他们走上街头举行示威游行，抗议政府提高退休年龄的计划，这是英国自1926年大罢工以来规模最大的一次全国性罢工。也是在这同一天，隔海相望的法国也发生了青年骚乱，一多半大学罢课，抗议《首次雇佣合同法》的实施，警方出动大批警力，强行驱散巴黎中心罢课学生。这是十几年来发生的最大的学生运动之一[9]。
如果假设美国1935年的社保法没有建立一个统一制度，而是权利下放到各州，50个州由50部法律构成，存在50个高低不平的养老制度，那么，70多年后的今天，美国社保制度必定也像法国那样，既是一个人人赖以生存的社会安全网，也是一个“烫手山芋”，成为社会动荡不安的“火药桶”。英国的案例说明，碎片整合的时间越早，成功的可能性越大；法国的案例显示，碎片整合的时间越晚，整合的难度越大，甚至不可能；美国的事例说明，一起步就建立一个统一制度，是一个最理想的境界。
四、中国社保“碎片化冲动”的认识误区
以农民工社保制度为焦点，几年来关于社保制度的“统分之争”从未停止过。其中，“分派”坚持认为，中国不可能在全国建立起一个统一的社保制度，主要原因有三。
（一）误认为统一制度不能体现待遇差别
“分派”认为，中国城乡之间发展极不平衡，地区之间差距很大，建立统一制度不能很好体现城乡之间和地区之间的差别。这是一个认识误区。统一的保险制度，重在“保险”二字，意指多缴多得，少缴少得，待遇与缴费应具有相当的精算关系。只要建立起这样一个权利与义务密切联系的制度，不但可以很好地体现群体之间和地区之间经济发展和收入水平的差距，甚至还可体现不同个体之间的差异性。所谓统一的保险制度，贵在统一的缴费率、统一的替代率、统一的利率、统一的政策约束、统一的管理体制、统一的基金运用，意味着全体国民在一个平台上彼此平等，在空间分布上完全可以自由流动。参保人之间的退休金实际待遇水平因人而异，因地而异，完全与当地和个人的收入水平挂钩，但是，由于替代率的一致性和公平性，体现的是个人精算公平，不存在社会攀比的空间和理由。社保制度是二次分配的一个制度工具，对初次分配的格局只能做到一定程度的校正，而不能完全指望二次分配制度之一的社保制度解决全部问题，并且，社会保险制度不可能包打天下。为防止道德风险和解决高工资收入者的退休待遇过高，任何国家的社保制度几乎都设定一个封顶线予以调整（一般是当地社会平均工资水平的300％）。恰恰相反，正是碎片化的多种退休制度，不可能很好地反映不同群体和不同地区之间由于发展水平不同导致的待遇差异问题，扭曲了真实工资水平与退休待遇之间的联系，隐藏了许多实际收入来源，模糊了实际收入结构。
持这种观点的分派可能搞混了养老保障与养老保险之间的关系，把来自于一般税收的定额式养老补贴与养老保险二者的制度功能混淆起来，把非缴费型与缴费型的社保制度的界限混淆起来，甚至“错配”了二者的功能，即把前者的功能要求赋予了后者，对后者的要求强加给了前者。
重要的是，统一制度和统一替代率的待遇差所体现的，基本是初次分配的自然结果；而碎片化的多种退休制度是人为操作与特权的结果，这就是为什么碎片式多种退休制度容易导致不同群体攀比和社会不稳定的根本原因，即社会全体成员不是在同一个起跑线上，制度垄断赋予较多福利特权，表现出极大的社会不平等，处于劣势的弱势群体自然会攀比特权群体，但政府改革对特权群体却往往无能为力，改革便屡屡失败。
（二）误认为二元结构不适应建立统一制度
“分派”认为，中国是典型的二元结构，在经济发展不平衡的情况下，不适宜建立一个统一制度，否则，道德风险和逆向选择将有可能导致制度收入减少，直至破产。这个解释乍看上去似乎有一定道理，但细分析起来，则会发现这个信息经济学的解释只适用于特定的制度设计，或说，道德风险和逆向选择只会在DB型现收现付的制度下发挥作用，但对DC型积累制、对NDC型的现收现付制是不起作用的。换言之，在目前统账结合制度下，它只对统筹部分发挥作用，只要将统筹部分予以适当改革，就可以完全解决制度设计与外部二元结构之间的矛盾和冲突。
信息经济学对道德风险和逆向选择的解决办法之一是激励设计，即只要解决好激励机制的设计问题，只要强化制度精算关系，加强个人缴费与未来收益之间的关系，建立一个多缴多得的制度模式，就可以彻底解决目前统筹部分与二元结构之间的矛盾和冲突。换个角度解释，强制性基本养老保险的举办人是国家，相当于国家举办了一个“大型保险公司”；只要将商业保险的精算原理运用于基本社会保险制度，将精算中性引入基本保险制度并加大激励因素，就可以很好解决这个问题，在二元结构特征十分明显的外部条件下，建立起一个全国统一的社保制度。保险公司早在几百年之前就已经存在了，在今天他们存在于任何二元结构的国家的任何角落，无孔不入，这就是一个最好佐证。
其实，从历史上看，世界上很多国家都是在二元结构比较明显的条件下建立起统一制度的，甚至建立起一个DB型现收现付制。例如，城镇化率是判断二元结构特征的一个重要指标，罗马尼亚的城镇化率仅为42.7％（2001年数据），不比中国强多少，但却建立了全国统筹的统一制度。再例如，人均GDP也是一个判断经济发展水平的重要指标，1935年美国建立统一的基本养老保险制度时，按1992年价格（下同）计算，GDP总量为6984亿美元，人均GDP仅为5488美元，并不比中国目前水平高出很多；按时价计算，GDP总量为731亿美元，人均GDP为575美元[10]；此外，即使按城镇化率的指标来看，美国1935年也不是很高，据推算应在55％以下[11]，略高于2008年中国的45％，并且肯定低于中国2020年实现全覆盖时的60％左右。当时，美国二元结构也较明显，东北部非常发达，几乎集中了所有的制造业，而南方大平原和西部地区则相对落后，只生产和提供初级产品，这种二元结构特点非常明显的商品交换格局并没有阻止美国建立一个统一社保制度，况且当时美国建立的是DB型现收现付制。
“分派”在论证建立统一制度不可能性时，或是没有考虑到DB与DC两种计发方式不同的适应性问题，在目前统账结合（既有DB又有DC）既定不变条件下妄言做出了不可能性“定论”；实际上，只要将目前统账结合下的DB统筹部分“改性”为DC性质的统筹就可以了。或是混淆了“保险”与“保障”二者之间的关系，误将“社会保障”的再分配功能“错配”给了“社会保险”制度。资金来自于一般税收的“保障制度”负有不可推卸的再分配功能，而来自于雇员和雇主双方缴费的“保险制度”则更多地是强调制度的财务可持续性及其参保人生命周期的收入烫平功能。两个制度各有侧重，各司其职，相互配合，形成一个统一的社保系统。如果错配功能，两个制度则都难以实现各自的功能，财务问题都将浮出水面[12]。
（三）对“城乡社保统筹”概念的不同诠释
“城乡社保统筹”这个提法已有多年，但近几年来，这个概念已逐渐被误读为多种退休制度并存合法性的托词，成为指导社保改革的官方意识形态和“权威诠释”。于是，“制度统一”被“制度统筹”所替代。
所谓“制度统筹”，就是指尽快消除社保制度城乡之间的差别，逐渐走向“制度统一”。所谓“制度统一”，就是指“单一制度”，而不是多种制度并存。在多种制度并存的既定条件下，社保制度的完善与发展应以“制度统一”为唯一目标，这个过程可被称之为“制度统筹”，就是说，“制度统筹”仅是一个手段和过程而已，而不是制度目标。如果将这个手段和过程作为终极目标而无所作为，那么，碎片化制度一旦成熟起来，路径依赖就难以对其进行“再改革”。社保制度的完善实际就是社保制度改革本身，完善与改革二者不是割裂的，完善的过程就是改革的过程，在这个过程中应有时不我待的紧迫感，要有时间表，要建立“倒逼机制”。否则，城乡社保统筹的口号说的震天响，但我们却在亦步亦趋地构造一个碎片化制度，每一个制度的出台都成为走向碎片化制度的“不懈地努力”，那就不仅仅与“制度统一”背道而驰，而且也不符合“制度统筹”的内涵。
众所周知，碎片化制度是有相当的惯性的，2008年2月宣布的五省市事业单位养老金改革之所以停滞不前，其中一个重要原因就是制度惯性使然。欧洲尤其是法国的教训告诉人们，今天为社保制度打上一个补丁，明天就有可能为这个补丁再制造和打上更多的补丁，以弥补和掩盖由其带来的更多问题；打上一个补丁将意味着“派生”出更多意想不到的问题，于是，“中国版”的“法国式”碎片化制度就有可能像法国那样“补丁摞布丁”，横跨几代人，这就是制度惯性。
实际上，碎片化制度的弊端已不容政策制定者再犹豫下去，只要稍微回顾一下自1997年国务院颁发26号文至今12年的短暂历史，就会发现有三个重大事件，这三个事件足以证明，目前的碎片化制度不能再延续下去了：第一件大事是机关事业单位与企业两种退休制度带来的待遇差别早在2000年就开始明显起来，到2004年就已十分尖锐，引起社会不稳定；第二件大事是农民工“退保”现象早在2002年就开始出现了，到2006年就已成为每年春节的一大社会新闻；第三件大事是企业退休金水平早在2005年就不得不开始人为上调，2009年已是连续上调的第5年。
上述三件大事中的任何一件都足以显示社保制度本身缺陷的致命性；三件大事一件比一件更触及到制度的核心即支付能力和财务可持续性问题。
1997年明确账户比例至今的12年里，社保改革方案引起全国范围网民热议也有三次；第一次是2005年12月国务院发布38号文件时将个人账户从11％缩小到8％引起的；第二次是2008年11月在第三届社保论坛上透露的延迟退休年龄的消息引起的——虽然这仅是一次带有学术探讨性质的“非官方”信息；第三次是2009年1月20日人力资源和社会保障部举行的新闻发布会宣布事业单位养老金制度改革引起的——虽然早在1年前的2008年1月21日新闻发布会已经宣布过。三次全国网民讨论社保政策改革的特点非常明显：第一个特点是言辞一次比一次激烈，网民将公款吃喝消费和出国等腐败现象联系起来，强烈抨击社保制度出现的问题；第二个特点是参与讨论的质量一次比一次高，在事业单位改革的热议中许多网民提出的建议很有见地；第三个特点是一次比一次敏感，比如，延迟退休年龄的提出只是一个学术研讨性质的探索，不是政策发布，但却一石激起千层浪。
上述三个事件的首次发生仅仅是在1997年正式确立账户制度的几年之后，并且那时的覆盖率只有大约10％左右，只有今天的一半左右；随着覆盖面的扩大，参保范围越大，碎片化制度的弊端就越显露无遗。上述三次全国网议的频率一次比一次密集，并且逐渐触及到公务员和事业单位等国家机器运转的核心部门。这些都说明，这个社保制度承受的压力将与日俱增，整个社会对社保的期望值已被高高吊起，全体国民对社保改革的每一细小举措都密切关注，所有媒体无不对制度统一投以赞慕的期许。而所有这一切，都与碎片化制度带来的弊端多少有关。正当人们热烈讨论碎片化制度不能为构建社会和谐与促进社会公正做出应有贡献的时刻，美国次贷危机导致的全球金融危机为中国实体经济造成了巨大冲击，使全社会对社保拉动内需都寄予了无限厚望，并赋予了其促进经济增长的深刻含义。
在这样一个大背景下，碎片化制度将始终是各个群体所诟病的一个靶子，“制度统筹”和“制度统一”将始终是各个群体所仰慕的一个目标，“城乡社保统筹”的提法将始终会伴随改革的过程并成为社保话语系统的一个主要关键词而不能退役。
五、中国社保“碎片化冲动”的路径依赖
（一）决策者对“碎片化”制度危害的认识不足
在欧洲，“碎片化”制度已有几百年的历史，而在中国只有十几年的短暂时光。由于历史悠久，欧洲“碎片化”制度已经非常成熟，他们实施的全覆盖是“碎片式”的全覆盖。相比之下，在中国，如果除去公共部门，我们的碎片化程度还很低，严格意义上讲，绝大部分经济活动人口还没有任何社保制度。英国尚能顶住多如牛毛的工会和不同党派的政治压力，克服成百上千个“特权碎片”和历史沉疴的惯性阻力，将之改造成一个统一制度，中国如果决心将目前仅有的几个很不成熟的碎片整合起来，建立一个统一制度，其难度要远小当年的英国。
但事实却正好相反。中国目前“碎片化冲动”之所以有增无减，“碎片化”趋势之所以亦步亦趋，其中一个重要原因是决策者对碎片制度危害的认识不足，对欧洲碎片化危害程度的了解不够，对美国统一制度的比较优势感之不深，学界的研究和媒体的宣传还不足以引起决策层的高度重视。
（二）决策者对养老制度的设计“粗犷”，认知还停留在一般公共政策的传统习惯之中
由于半个多世纪传统习惯势力的缘故，许多公共政策的制订还依然遵循着原有的惯性，即中央政府制定的政策只是一个框架，许多具体条款均要求省级政府另行拟定。20世纪90年代以来自建立社保制度以来，其政策规定无不存在这样的特征。统计表明，绝大部分中央政府关于社保的文件规定下达之后，各省级政府不得不据此另行发文予以具体化，几乎无一例外，否则，在操作层面上将难以执行：从最早的1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（33号文）中对城镇私营企业职工和个体劳动者等不同群体建立社保制度“具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定”，到1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（26号文）中“缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定”的表述；从1999年国务院《社会保险费征缴暂行条例》（第259号令）规定的“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定”（指既可由税务机关征收，也可由社保经办机构征收），到2005年国务院颁发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（38号文）对待遇计发办法由“各省、自治区、直辖市人民政府……制订具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案”的规定等等，可操作空间非常大，非常原则，非常灵活。
重要的是，层层政府，上仿下效，逐级细化，最基层的制度设计差距甚大：省级政府在制定相应细节之后，把剩下的设计细节“甩给”了地市级政府，由其发文决定，地市级政府再次根据地方情况增加一些具体措施之后，再次要求县市（县级）级政府“另行规定”。如此“逐渐下沉”、“逐级细化”和“不断加码”的制度设计，一层一层模拟和细化下去，整个制度便一点一点“附加”上去，整个制度框架便最终由三个甚至四个层级政府文件构筑起来，在这个框架下，各省之间、各市和地区之间、各县之间均存在差异性，越往下沉，差异越大，在执行层面，各省市之间的差距越来越大，于是，社保制度就逐渐地方化、碎片化、合法化。
中央政府如此“粗犷”的制度设计，其根源在于对社保制度的认知还停留在一般公共政策的传统习惯当中，用制定一般公共政策的思维定势来制定社保制度，没有认识到社保制度设计上的“粗犷”会最终导致制度破碎，更没意识到制度碎片会引起如此反响巨大的不良后果。
在社会政策中，社保政策是较为特殊的一项：制度不统一将制约人力资本的流动和全国大市场的形成。欧盟已意识到这个问题，从制订一些最低的标准起步，引导各成员国社保制度尽量“趋同”，以适应欧洲大市场的需要，甚至欧盟早在多年前就连续发布“指令”和“指南”，对各成员国五花八门的补充保险模式提出一些“硬性”的要求，逼使进行规范。美国是联邦制国家，许多社会政策和经济政策的立法权在各州，但在基本养老保险、老年医疗保险（美国没有全民的医保制度）等对劳动力市场产生较大影响的立法权却始终掌握在联邦一级，这些关键的社保制度全国是统一的。中国是中央集权的单一制国家，并且历史悠久，延绵数千年，无论在科举制度、官吏制度、税收制度乃至意识形态等领域，均为大一统，省市级立法权限十分狭小，但唯有社会保障制度却从未“统一”不起来过，中央政府制订的过于简单的政策规定，为次级政府留下了很大的“细节空间”，既不如联邦制的美国对社保制度的规制力度，更不如欧盟成员国对欧盟相关政策的执行力度。
（三）决策者较少认识到五项保险对劳动力市场具有不同的影响
毫无疑问，在社保“五险”中，基本养老和医疗保险制度如果不统一，对社会流动和劳动力市场弹性的负面影响要远远大于失业、生育和工伤制度“碎片化”状况产生的影响。对社会保险不同险种的这个规律认识，无论在学界还是政界，都已达成共识，没有争议。所以，一般来说，为了最大限度地减少社保制度对劳动力市场的负面影响，几乎世界各国都将养老保险和医疗保险的立法权紧紧掌握在中央政府手里，最大限度地在全国范围内建立起一个统一制度，而将工伤、生育甚至失业等对市场影响很小的保险项目“留给”地方政府。即使在20世纪90年代以来全球的改革浪潮中，为了减轻财政负担，欧洲大陆甚至北欧一些福利国家纷纷将失业和生育等险种下放到地方政府，采取了被称之“松绑”的改革运动，但是养老和医疗等这些涉及基本民生和全国市场的项目却依然由中央政府实施统一改革，统一制订方案，全国一个制度，全国一盘棋。
国外一些学者曾做过一些考察和经验性分析。美国工伤保险就历来是州立项目，由各州立法决定其工伤补偿水平，因此，各州差异性很大，碎片化情况比较严重，例如，工伤保险中以失去一只胳膊、一只手、一条腿、一只脚和一只眼这五个项目的最高补偿额为例，其中宾州最高，五项合计为89.59万美元，最低的是麻省，合计仅为11.11万元，高低相差8倍多。其中，失去一条腿，麻省工伤保险的补偿金额仅为2.36万美元。而宾州则高达21.6万美元；失去一只胳膊麻省仅为2.59万美元，而宾州则高达21.61万美元；失去一只手麻省是2.0万美元，宾州是18.7万美元；失去一只脚麻省是1.75万美元，而宾州则高达13.17万美元；失去一只眼麻省是2.3万美元，宾州是14.5万美元。其他各州的工伤补偿水平差距也不小，介于宾州和麻省二者之间。虽然工伤保险补偿水平相差很大，但由于美国的基本养老保险是全国统一的，所以，相比之下，美国劳动力流动情况要远远好于碎片化的欧洲，美国各州之间的劳动力流动人口数量占其人口的2.8％，而同期在欧盟，国内流动人口数量在德国则占1.1％，英国1.1％，意大利仅为0.5％[13]。欧美的经验性考察与比较说明，工伤保险等险种可以下放到地方政府，因为其“碎片化”状况对劳动力市场的影响很小，而养老保险则不同。
从理论上讲，上述这个经验性考察及其结论是完全正确的，因为工伤保险中发生道德风险的“成本”对参保人来讲是很高的，要远远高于该险种的“收益”（即给予的法定补偿额），对个人来讲是划不来的，即使在补偿额最高的宾州也是划不来的；因此，碎片化工伤保险制度对劳动力市场的扭曲程度很小。但是，相比之下，医疗保险的道德风险成本则很低，养老保险的道德风险成本几乎是零（法定退休年龄的道德风险是很难发生的），所以，对扭曲劳动力市场的影响也好，发生的概率也罢，都要甚于工伤和生育等险种，这就是养老基本保险须由中央政府统一设计和统一实施的根本原因。表2显示，在基本保险中，养老、医疗甚至失业等立法权最好不要下放，最好不要碎片化，因为参保人道德风险的成本较低，但对工伤和生育来说正好相反。从个人风险概率上看也是如此，对参保人来说，工伤风险的发生概率当然要远远小于养老和医疗，因此，养老和医疗等保险项目应建立统一制度。
（四）中央政府缺乏“一揽子”设计，导致权威逐渐弱化
在现代社会，尤其在“后发优势”的东亚国家，社会保险应由中央政府强势介入，主导其改革的全过程。但由于在认识上存在一定偏差等原因，中央政府没有发挥其应有的“强势作用”，中央政府在社保领域的权威具有逐渐弱化的趋势。
1.缺乏总体设计理念，没有“一揽子”设计思想。现代社保制度立法的历史在国外已有一百多年，如果加上传统的行业基尔特主义的互助会制度有几百年的历史，其历史经验教训、各流派理论观点、各模式优劣比较、理论和实践的前沿创新、学术研究水平等等都已经十分成熟，很多经验都是现成的，一目了然。中国社保制度整体设计上还处于支离破碎、头痛医头脚痛医脚的阶段，既没有一个追求的模式理念，也没有短期、中期、长期的量化规划，其中，做实账户等政策举步维艰就是最典型的例子。换言之，十几年来，我们的基本养老保险制度始终处于未定型、未定性、未定局的阶段，为草拟《社会保险法》等立法工作带来很多困难。这种状况造成了政策设计中留下的余地和空间很大，随意性很大；换个角度讲，等于把很多责任推给了地方，很多本来应该由中央政府承担的责任却推给了次级地方政府。于是，从中央到地方，整个行业没有形成一个完整的制度概念及其追求意识，甚至说远没有形成行业共识，几乎所有次级政府均处于“制度创新”的亢奋和无奈之中。这是极端错误的。社保政策如同货币政策，次级政府只有执行的义务，没有创新的权利，这基本是国际惯例。
2.中央政府在向地方政府“推卸责任”的同时，也弱化了自己的权威。中央政府承担的责任不够，本应承担的责任下放到地方，具有明显的推诿色彩，该统起来的没有统起来，该管起来的没有管起来，于是，地方政府发言权的权重显示出日益强势的倾向，中央政府的权威出现日益弱化的趋势，很多设计是由中央和地方协商的结果，甚至是妥协的结果，缺乏执行政策的严肃性。同时，由于地方政府承担较多的责任，地方主管部门存在很多意见甚至不满情绪，反过来又强化了讨价还价的权重。在这个潜规则中，承担责任多的地方与承担责任少的地方之间存在着政策偏差的趋势，由此形成“肢解”制度的内在动力。毫无疑问，一个公开的秘密是，沉淀上千亿元社保基金的发达地区的发言权重显然大于每年需要财政补贴的欠发达地区，制度设计偏向这些省份便成自然，于是形成良性循环，而欠发达地区则相反。
从某个角度讲，碎片化制度是强势省份受益的制度。
（五）最高层重视程度不够，横向博弈导致社保部门成为“弱势群体”
1.最高层还需加大对社保的投入与关注。中央提出构建和谐社会的伟大战略举措以来，从中央到地方，各级领导对社保建设的重视程度与日俱增，这是不争的事实。但在遇到一些具体政策的落实方面，在涉及资源分配方面，社保部门往往排在后面，例如人员编制和预算安排等，许多问题长期得不到解决，导致主管部门力不从心，政策设计难以一步到位，中央政府公信力难以树立，制度运行长期处于“战时”状态，出台一些没有经过详细论证的打补丁式的“临时”抱佛脚政策便难以避免。
2.横向之间部委博弈严重，许多问题长期处于扯皮状态。社保制度的设计、运行、监督等涉及部门较多，需要多部门的配合与协调，比如，社保基金的投资和监管体系的设计与运行、社保基金征缴体制的确立与执行等，由于众所周知的原因，很多问题长期处于扯皮状态，连续几届政府难以彻底解决，严重影响了制度设计的整体规划，影响了制度的运行质量，影响了中央政府的权威性，影响了中央与地方之间的协调效果，甚至企业、参保人、社会舆论的意见很大，但仍难以解决，无人问津。从某种程度说，这也是导致制度碎片化倾向日益严重的根源之一。
（六）制度设计缺陷导致地方政府行为扭曲，“碎片化”倾向具有一定的“市场”
根据2005年1％人口抽样调查，中国流动人口已达1.5亿；另据2008年11月20日人力资源和社会保障部在国务院新闻办新闻发布会上公布的数据，中国农民工大约有2.3亿，其中外出人员大约有1.2亿[14]。天文数字的流动人口和流动性很强的农民工群体为中国目前“碎片割据”的统账结合社保基金带来了极大的不平衡因素：由于大部分农民工在异地转移时只能选择退保，单位缴纳形成的统筹基金便“沉淀”在打工地；一般来说，打工地均为发达地区，这样，农民工流入在客观上提高了发达地区社保基金的支付能力。以农民工流人大省广东为例，2002—2007年广东省由此“获益”727.17亿元，平均每年沉淀120多亿元；还有一个稍微保守一些的计算口径，退保农民工为广东省贡献了301亿元，即平均贡献50亿元。截至2008年底，广东省基本养老保险基金滚存结余近2000亿元，占当年全国滚存结余20％左右，而其参保人数只占全国的12.25％[15]。多年来广东省社保基金余额之所以始终位居全国榜首，农民工的巨大贡献是不可忽视的。这说明，“碎片化”社保制度对发达地区来说是有利的。于是，在目前碎片化制度下，发达地区的地方政府行为自然受到巨大利益的驱使，他们自然成为碎片化制度的拥护者，在客观上就自然成为碎片化制度的一个利益集团，具有相当的“碎片化冲动”，在中央和地方的博弈中，对建立全国统一制度必然发挥一定制约影响。
于是，在制度改革和制度设计过程中，在2009年2月新出台的农民工参保办法征求意见稿中，就必然要考虑到地方的“局部利益”，保护其社保制度运转的积极性，否则，积极性受到挫伤就不利于地方社保制度的执行，也不利于农民工参保。在制定农民工制度过程中，单位多缴纳的2％统筹基金的制度设计在相当程度上就是出于这些考虑的结果。
相反，欠发达地区一般是农民工的流出地，在碎片化制度下，流出地政府行为也受到较大扭曲，当农民工年事已高和回乡养老时，他们自然要设置一些限制条件，因为他们本来就已经流失了社保基金的制度收入，本来就早已收不抵支，如果只负责农民工回乡养老，那自然是不公平的，对原籍地退休人员也是不公平的，因为农民工这个群体客观上“牵连”了他们。从这个角度看，欠发达地区是碎片化制度的受害者。为此，在“城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法”（摘要）中规定的男超过50周岁和女超过40周岁在异地就业时“建立临时养老保险缴费账户”不能说不是一个妥协的结果。
不管是发达地区的政府行为，还是欠发达地区的政府行为，他们的扭曲都完全是制度设计的必然结果，从微观和个体角度观察，是理性的，不应过多求全责备，问题出在制度设计上。
（七）解放思想与克服畏难情绪
胡锦涛总书记在2009年第1期《求是》杂志发表的重要文章《努力把贯彻落实科学发展观提高到新水平》中指出，有的在发展观念上存在重“显绩”轻“潜绩”、重当前轻长远、见物不见人等问题；有的思想不够解放，改革创新意识不强，因循守旧，封闭保守；有的缺乏推动科学发展必备的知识，缺乏进行战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维的能力，存在搞形式主义、做表面文章、敷衍塞责等问题。
胡总书记上述关于提高科学发展观自觉性的总结和十七大重提解放思想的含义，对克服社保制度碎片化和建立统一制度来说，具有重大意义：
首先，要全面准确地领会中央历次文献中关于统账结合制度的精神实质，既不要推倒重来，又不要故步自封，如同当年认识股份制也是公有制的一个实现形式那样，要接受和承认这个认识过程，而不是盲目拒绝。这个过程是个不断升华的过程，是个不断扬弃的过程，是一个继续解放思想和科学发展的过程；
其次，要重新理解十几年以前制定统账结合制度的理念和精髓，而不应拘泥于统账结合的形式和表象，不是残守这个日益蜕化的制度外壳。常识告诉人们，统账结合只是部分积累制的实现形式之一，而不是全部，更不完全等同于部分积累制。部分积累制的精髓在于将社会共济与个人责任相结合，个人缴费与未来收益相联系。在新形势下，应积极探索其他实现形式，而不是徒有虚名的作茧自缚。
再次，要继续借鉴和消化在国外已被实践证明并正在证明的一切先进管理经验和社保制度创新，为我所用，不拘一格，包括对早已运行了十几年的“名义账户”（NDC）制的再评估。
最后，要克服畏难情绪，克服本位主义，勇于迎难而上，而不应遇到问题绕着走。以农民工参保办法为例，其具体思路本可归纳为三个：第一是为农民工单独建立一个制度，这是最简单最容易操作的一个“捷径”。第二个是让其维持现状，农民工走到哪里就参加哪里的社保制度，归当地管理。这显然难以维系下去，现实中遇到的问题太多。第三个选择是改革城镇基本养老保险制度，让其适合覆盖农民工，进而覆盖全民，统一建立全国范围的社保制度。但是，目前的“农民工参加基本养老保险办法”却成为第四个思路：非此非彼。这个“过渡性”制度是避免碎片化制度的进步，抑或退步？
在上述三个思路中，第一、二个均为下策，第三个才是上策，即在全国建立一个统一制度，这是一个既需要下决心、又需要下气力的改革路径。于是，第四个思路便应运而生，既不是“潜绩”，也不属“显绩”，只能被称之为是一条似是而非的中间路线。
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