现代国家构建视域下的中国地方政府治理转型，本文主要内容关键词为：视域论文,地方政府论文,中国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为当前政治学领域的一个热点议题，国家构建[1](state-building)问题正日益为更多人所关注。现代国家构建，是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系[2]。杜赞奇认为，现代国家构建的进程意味着“政权的官僚化与合理化，为军事和民政而扩大财源，乡村社会为反抗政权侵人和财政榨取而不断斗争以及国家为巩固其权力与新的‘精英’结为联盟”[3]。弗朗西斯·福山则直接将国家构建的维度确立为国家职能的范围和国家力量的强度两个方面，并认为国家构建的成败是影响国家治理绩效的关键变量[4]。总体而言，现代国家构建意味着两个层面的过程：一是国家权力本身产生、存在、使用和更替的制度化、合理化过程；二是国家—市场—社会三者关系合理化的过程，即政治权力与社会权力、经济权力之间关系构建的合理化过程。其核心是现代国家制度的构建，其目标是国家政治生活的理性化和民主化，合理定位国家—市场—社会三者的关系。
国家构建主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固和资源汲取能力的提高，实质上也是政治现代性逐步确立的过程；而现代化则是一个社会逐渐理性化和专业化的过程，也是公共精神成为社会共识的过程。因此，国家构建就是国家本身的理性化和民主化过程。中国自1978年改革开放以来的这一过程中，中央与地方权力体系的互动与协调、国家权力与社会力量的互动与平衡，引发了当代中国地方政府与地方治理的转型，构成了国家构建的基本主题。这一转型过程从地方政府角色、地方政府功能、地方政府体制和地方政府运行等四个维度展开，中国地方政府治理的改革由此得以深入，呈现了中国现代国家全方位的成长图景。
一、地方政府的角色变迁
1.计划经济体制下的地方政府角色——管制型政府。从1949年中华人民共和国成立到1957年，我国逐步建立起高度集中的中央集权的计划体制，实行资源的中央计划配置，中央垄断资源并对社会进行严密控制。同时，在组织制度上建立起与之配套的从中央到地方的中国共产党组织系统，对国家事务实行党的一元化领导，通过马克思主义意识形态教化实行思想领导，通过一整套自上而下的包括单位、户口等在内的制度和政策实现对整个社会的控制。在这一时期内，总体来说，地方政府的主体意识并不明显，根据其特征，可以将地方政府角色概括为管制型政府，其主要职责是对中央政策的执行：既不具备独立的利益主体的地位，又缺乏经济管理权力和资源配置的功能，“是中央到乡镇整条行政链条上的中介，是中央政策的传声筒”[5]。
2.改革开放初期的地方政府角色——发展型政府。高度集中的中央集权体制带来的是地方政府能动性的低下和社会成长的低效。特别是伴随着全球化进程加快，国内外竞争日趋激烈，以及科学技术日新月异的发展，以传统的官僚体系为基础的政府定位已经难以回应社会发展的需求，跟不上理论创新的步伐。1978年以后，中央政府开始了新一轮的行政性分权，赋予地方政府一定的自主权，开始了中央与地方关系的制度性调整。这一系列改革在事实上承认了地方政府利益，从而使得地方政府具有了双重的身份特征：一方面，它依然是中央政府在地区的代表，是中央政府政策得以贯彻执行的代理者；另一方面，它又是地方利益的代表者，要维护地方利益、促进地方发展。地方政府自主权的扩大，促使其为了寻求本地利益最大化，采取保护市场的策略，实施恰当的产业政策。同时，竞相加大各自公共基础设施建设的力度，改善区域环境，增强对生产要素的集聚能力，并和其他地方展开竞争，以及加强在基础设施实施规划和建设等方面的合作。这种“地方政府公司主义”[6]的兴起，客观上推动了经济的发展，起到培育市场的积极作用，帮助市场从无到有，实现快速发育。
3.建设社会主义和谐社会阶段的地方政府角色——服务型政府。以发展型政府为主导的经济社会发展模式，从本质上说，是在高度集权的管制型政府遭遇合法性危机的情况下，不得已试图通过经济绩效来补偿民主赤字的方式缓解政府压力的一种手段。实践证明，在相关法律、配套制度、社会资本和文化观念缺场的情况下，以政府强力推行的经济市场化，在一定程度上确实能够取得积极成效。但随着经济快速膨胀、资本高速集中、城市急剧扩张，在发展型政府时期遗留下来的一系列问题日益凸显，诸如“三农”问题、社会弱势群体的生存发展问题、环境污染问题等，社会关注的核心回到了最初对基本发展理念的争论上，即如何维护和实现社会的公平正义。换言之，在我国构建社会主义和谐社会的大背景下，对地方政府的角色有了新定位。
党的十六大以来，以服务型政府为目标的政府改革思路越来越明晰。2002年，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务被提出作为政府职能的四项内容。2004年，温家宝在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出建设服务型政府。党的十八大再次明确了行政体制改革的目标在于：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”[7]尽管目前学术界对如何构建服务型政府的理论准备还不充分，服务型政府作为一种理念体系尚不完整，作为一种制度变迁的目标模式尚未成型和成熟，但这种模式要求政府集中精力去关注如何实现更好的社会管理，如何提供更好的公共产品和公共服务。面对更为直接的公众需求，政府就需要具有更强的回应性、责任性以及在程序上的参与性。
二、地方政府功能：从“地方层级”到“地方国家”
新中国成立后，随着高度的中央集权体制的建立，中央政府居于国家统治的中心，与之对应的则是地方政府权力阙如。改革开放以前，地方政府虽建立了完善的组织体系和科层结构，在形式上具备了一级政府的所有特征，但功能上相对独立的地方政府并不存在。地方政府的权力来源于中央政府的授权，其主要职责是完成中央政府交代的各项任务尤其是政治任务，只能被动消极地接受中央政府的命令。在这种体制下，地方政府并不是地方的政府，而只是中央政府在某一区域范围内的特定在场方式。相应地，层层“委托—代理”的关系注定了这种体制维系的成本十分高昂。
改革开放以来，伴随着中央地方关系调整的不断制度化，我国地方政府功能呈现出三大趋势：利益诉求的制度化、角色行为的自主化以及职能面向的市场化和社会化。首先，以分权让利、分税制改革和构建公共财政体系的一整套系统政策为核心，地方政府开启了利益诉求的制度化进程。通过20世纪70年代开始的财政体制改革，地方政府获得了相对独立的经济主体地位的制度性承认，税收分配和支出责任的分权化实现了中央与地方的“分灶吃饭”，地方政府在经济决策、财政税收、制度供给、资源配置等方面拥有了一定支配权，为地方经济发展提供了强劲动力。其次，在推行改革的进程中，中央政府往往以强有力的“第一行动者”角色开启改革，并通过行政力强制以实现改革目标。在实践中，地方政府的角色自主性主要表现为两方面，一方面是政绩考核制和行政责任制下文件的执行，即通过启动行政力量来组织完成地方政府改革的实施过程；另一方面是在中央默许的框架内实行的地方创新，即通过在地方上的政府创新做出成绩后，得到中央追认许可，再经过调研、论证和试点，逐步推广实行的改革步骤，地方政府实际上获得了一定程度的“弹性改革权”。再次，由于传统社会结构日渐松动，公民社会中各种利益群体获得成长空间，面对多样化的群体利益诉求，各级地方政府职能也开始向市场化和社会化转变。这种转变与我国选择以市场经济改革为先导的渐进式改革道路有密不可分的关联。从体制外入手，绕开改革难点，降低改革成本，维持稳定和速度之间的平衡，是我国改革的突出特点。这在减少改革阻力的同时，也给地方政府职能转变带来了重要影响，突出表现为地方政府职能在纵向和横向两个维度的分化。地方政府部分职能向外部如中介组织、社会团体和公有事业法人转移，而另一部分政府职能经由街道到社区向下转移。地方政府职能的分化与转移，以一种新模式实践着从发展型政府向服务型政府的转变。因此，在引导社会资本存量不断增加的同时，地方政府也推动了“第三部门”的发育成长。
随着“全能主义”模式的式微，地方政治职能转移从“地方层级”发展为“地方国家”的过程，展现了鲜明的统合主义色彩。事实上，强调追求和谐一致社会秩序的统合主义为中国等后发国家开启了新的发展路径。所谓统合主义，即在地方政府启动改革之前，中央政府预先设定改革目标、改革规程、改革策略和组织过程，甚至由中央制定统一的技术性操作机制和标志性模式标准，使改革各项具体措施在全国范围内得以层层推进。在中央统合主义改革策略的引导下，我国财政上通过20世纪90年代初实行的分税制改革，机制上通过先试点后推广的模式，从而在制度上回应地方政府利益诉求。一方面，中央在集权和放权之间摇摆不定；另一方面，改革使原来的刚性体制出现松动，社会生态发生巨大改变。地方政府“带着镣铐跳舞”，形成了“悬浮式”单向度改革①的发展态势。改革俨然成了政府的“独角戏”，民众往往成为改革舞台上的“列席者”和观众，这种情形随着改革的不断深入、民众利益诉求的发展和公民意识的觉醒而发生变化，迫使地方政府在转变职能过程中面向市场、面向社会。
中央与地方关系的不断调整，客观上带来地方政府功能从“地方层级”到“地方国家”的全面转型，地方政府日益从中央政府在地方的代理者向地方公共物品供给者和服务者转变。如何提高驾驭复杂局势和市场经济的能力，是摆在各级地方政府面前的挑战，迫使地方政府不断寻求创新与职能转变。
三、地方政府体制：集权的动员型体制—分权的压力型体制—民主合作型体制
新中国成立后最初30年，国家构建过程一方面延续了革命期间的动员体制，另一方面深受苏联集权体制的影响，因此，地方政府的运行体制也体现出集权的动员体制特征：在由国家控制和配置一切资源的“总体性”社会中，各级地方政府没有合法的独立地位，不能公开追求自己的利益，与上级政府之间只存在行政性强制控制下的服从与命令关系。1978年以后，一方面，中国现代化和市场化的后发地位，决定了由政府推动社会经济发展必须承担巨大压力；另一方面，在集权体制基本框架仍然存在的情况下，“放权让利”改革开始承认地方利益，为调动地方政府的积极性提供了激励，同时出现权力分化的趋势。因此，围绕以经济增长为中心的各项发展指标，市场化分权和行政化集权相结合，形成了分权压力型体制[8]P28，并且造成了地方政府间的锦标赛[9]态势。分权压力型体制是通过地方政府自主性的提升，实现以市场化和社会化为基础的新的替代性资源和配置方式，使各级地方政府和组织作为一种行为主体，其独立利益得到制度化确认，从而提供新的强大的行动力，通过责任的层层分解，使交换关系合法化、博弈关系明显化、自由裁量制度化的一种过渡型政府运行体制。这种分权压力型体制充分发挥了地方政府在国家建设过程中促进地方社会经济发展的“扶助之手”的作用，这是其带来的积极影响。然而20世纪90年代末以来，这一体制潜在的严重问题日益凸显，如片面追求GDP而漠视生态破坏的代价、地方垄断的兴起、与民争利、民贫官富等现象的出现，使“扶助之手”向“掠夺之手”蜕化[10]的态势日显，一些地方官商利益日渐纠缠，进而蜕化为阻遏进一步改革的特殊利益集团，这也使得人们对深化地方政府体制改革的呼声日益迫切。
随着中国社会转型的深化，分权压力型体制的内在悖论在当前的转型关键期，越发体现出对客观形势的不适应性。近年来，基于快速城镇化、市场化所引发的社会不公、利益纠纷等各类群体性事件频繁发生，加上网络媒体加快信息的传播，分权压力型体制的危机管理模式频频遭遇挑战，不良后果甚至直接影响和削弱了政府公信力和执政形象。全球化进程中，后发国家面临的现代性与现代化的双重风险，以及网络信息化时代政府运行的客观规律，要求建立一套扁平化的组织机构，实现危机管理的常态化与制度化，因此，公开、透明、参与的民主合作型体制[8]P83呼之欲出。与分权压力型体制相比，民主合作型体制在评价主体、职责关系和运行逻辑三个方面具有的特点更加符合时代特征和社会发展需求。尽管地方政府在分权压力型体制下具有更强烈的行为动力、更丰富的行动资源和更宽松的行动空间，然而，一方面，由于始终没有摆脱单一制下集权体制的基本框架，其评价主体仍然主要来自上级政府；另一方面，由于缺乏相应的制度规范，中央和地方之间的职责关系不明确，讨价还价的博弈成本相对较高，更容易产生非此即彼的“零和博弈”现象。而民主合作型体制则能有效规避这些问题。首先，民主合作型体制强调地方政府既要对上负责，也要对下负责，其评价主体是各级地方人民代表大会及其常务委员会。其次，民主合作型体制在理顺央地关系、党政关系、政企关系、政事关系和政资关系的基础上，明确各自职责、权利与义务，为合作创造了必要条件。再次，民主合作型体制运行的基本逻辑更加凸显参与各方共享合作收益的价值理念，这与分权压力型体制存在着本质上的差异。现代国家构建的历史逻辑必然要求地方政府体制完成对分权压力型体制的超越，实现中央政府、地方政府、公民社会以及市场多元主体之间的良性互动与合作。
四、地方政府运行：从地方政府管理到地方治理
改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立和各类社会组织的发育，地方社会自主性不断提升。这些新生主体性力量要求打破传统的政府主导的一元化管理模式，与地方政府形成适度平衡和建设性互动关系的多元结构，亦要求从一元化管理走向多元主体共治，构建以公民发展为中心、面向公民需要、积极回应环境变化、使地方充满发展活力的新型社会管理格局——良善的地方治理。这意味着今后地方治理的结构，将是一种包容政府、企业、社会团体、专家、公民个人等所有涉及相关公共事务的利益相关者共同参与的网络结构，其中包括了政策制定者、政策执行者、政策受益者以及可能的政策牺牲者。这也意味着今后的地方治理将建立在所有利益相关者的利益充分展开和博弈以及责任明确界定的基础上，形成多元主体共同参与和互动合作的网络状治理机制(参见下图1)。
图1 多元主体共同参与和互动合作的网络状治理机制
(资料来源：《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版)
地方治理最为显著的特征是治理主体的多元化，这意味着地方公共事务中政府不再是唯一的管制中心，第三部门组织甚至是私人部门都能介入地方公共事务中，成为地方治理的主体。这也意味着地方政府权力的扩散和转移。就政府自身而言，地方政府的权力外移是对于行政成本过高的自然反应；就政府—社会的互动关系而言，地方政府在引进多元主体参与地方治理的过程中，其自身所拥有的权力必然受到限制，形成多元主体对政府的监督，因而在权力转移过程中并不一概愿意，尤其是在利益攸关的问题上更是如此。但是公民社会的日益成熟已对此造成强大的压力，政府放松对一些社会领域的管制已是大势所趋。当然，社会自组织能力的发育不足和公共监督机制的缺位，也使得当前第三部门存在“失败”的可能。如何规避社会权力转移过程中的“内卷化”风险，同样需要我们审慎面对。
注释：
①所谓“悬浮式”单向度改革，是指整个改革过程中，改革的动力机制基本脱离社会领域，“悬浮”于公民与社会之外。具体表现为改革的过程依靠组织化的力量，通过官僚体系自上而下地传递，民众对改革成果只能被动接受。改革被视为政府机关的事情，而社会力量无法通过体制内的渠道参与到改革中去。
标签：政府治理论文; 治理理论论文; 分权管理论文; 压力管理论文; 社会改革论文; 社会体制论文; 利益关系论文; 经济论文; 时政论文;