浅析政府采购中的政府角色，本文主要内容关键词为：政府采购论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购在我国是一个既陌生又熟悉的名词。说它陌生，是因为：从1997年冬深圳特区率先采用公开招标的方式购买23台公务用车起，到1998年的长江堤防建设中运用公开招标的方式购买建材，政府采购才频繁出现在某些新闻媒介上，逐渐地为大众知晓。说它熟悉，是因为对于某些学者来讲，它一直就以较高的频率出现于国际贸易的相关文献中。对于政府采购，不同的领域和不同的学者赋予其大同小异的涵义。
什么是政府采购？有的学者认为：“政府采购政策是指一国的政府通过制定法令，规定政府机构在招标采购时，要优先购买本国的产品，给本国的投标者、供应商以优先权，从而导致对外国产品的歧视和限制。”（注：冯大同著：《国际贸易法》，北京大学出版社1995年版，第325页。）我国财政部1999年5月制定的《政府采购管理暂行办法》中规定：“本办法所称政府采购，是指采购机关以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为。”综合来看，关于政府采购的行为模式，理论和实践是一致的，即采取某种公开、公平、公正的方式，通过购买或其他手段来为政府获取货物、工程和服务。其中最常见的方式就是公开招标。
政府采购的性质，学术界的观点不尽一致。主要有两种：一种认为政府采购是一种非关税贸易壁垒，是国际贸易管制的一种方式；另一种认为政府采购纯粹是一种政府行为，是遏制腐败、杜绝暗箱操作的一种手段。笔者认为：以上两种性质的概括，都只看到了政府采购的对内与对外作用的一个方面，将两者综合，关于政府采购的性质就昭然若揭了。再深入来看。所谓采购的对内和对外作用，实质上就是政府在政府采购中所扮演的双重角色，角色的不同导致了政府采购的性质表象迥异。
在政府采购中，政府扮演着的主要是两种角色：政府采购的采购方和管理者：政府采购的采购方，不言而喻，是指政府作为买方来获取货物、工程和服务。在这样的角色中，由政府集体出面以民事关系主体身份签订商品、工程和劳务的购销合同，并且以平等民事主体的权利能力和行为能力来履行合同，享受民事权利，承担民事义务。这时的政府应同时受到民法和有关政府采购市场管理的行政法规的调整和约束。
在这一过程中，政府采取集中采购、公开招标的方式，用“货比三家”的老式商家模式，大幅度地降低成本，减少了财政支出，优化了财政结构。更为重要的是，较为规范的政府公开采购行为从源头上预防了腐败的产生，杜绝了权钱交易。美国著名的政治学家亨廷顿说：“腐化的基本形式是政治权力与财富的交换。”（注：亨廷顿：《变革中的政治秩序》，三联出版社1987年版，第66页。）政治权力与财富的交换则是在细微的、频繁的行政机关与经济市场的接触中进行的。集中的、公开的政府采购减少了这种触点，使政府在民事经济活动中由“暗角”变成群众眼中的“台上主角”，腐败也将成为阳光下的罪恶。
其次，随着政府采购的日益法制化，监督机制的不断加强。以整体形象出现的政府采购行为留给权力者的回旋余地大大缩小，腐败中的“寻租理论”（注：“求租理论”，概括来讲，是指政府以行政权力参与经济活动，造成不平等市场活动而产生的收入，叫“租金”；依靠这种权力获取经济利益的行为，称为“寻租活动”。）将失去生存的沃土，权力的出租者将无力出兑手中的权力，腐败的市场也将日益萎缩直致消失。据报载，重庆、上海、深圳以及浙江省杭州、温州等地实行公车采购与部分行政办公用品公开招标采购以后，这些地方的公开采购与以前的单位自行购买对比，政府费用支出可下降10%——30%。
在实践中，政府作为采购方还可以委托具备政府采购业务代理资格的社会中介机构参办政府采购的具体事宜。这种委托从实质上讲与民法上的委托并无本质区别，同时两者之间的关系也受民法和相关行政法规调整。如对社会中介机构的政府采购业务资格、申请程序等的法律规定就属于行政法规的调整范畴。
政府在政府采购中的另一个主要角色就是宏观管理者的角色，宏观管理又可分为对内管理和对外管理两个方面。对内管理是政府既作为政府采购的组织者，又作为政府采购市场的管理者，对政府采购的具体操作加以规定。我国的《政府采购管理暂行办法》就规定：财政部负责全国政府采购的管理和监督工作；拟定政府采购法律、法规草案，制定政府采购政策和规章；研究确定政府采购中的长期规划；管理和监督政府采购活动；收集、发布和统计政府采购信息；组织政府采购人员的培训；审批进入政府采购市场的供应商资格等等。
政府在政府采购中充当对外管理者的角色突出表现就是以政府采购作为国际贸易中的非关税贸易壁垒之一，如前文提到的政府采购的第一种定义即侧重于此。美国的《购买美国货法案》就规定：凡美国联邦政府所要采购的货物，应该是美国制造的，或者是用美国原料制造的。后来，美国又适应经济形势的需要，将这项规定严格化，即把原来商品成分的50%在国外生产视为外国商品的标准提高到30%。并且法案规定，只有在美国自己生产的数量不足，或者国内价格过高，或者不买外国货物会对美国国家利益产生不利后果的情况下，才可以购买外国货。有些部门甚至要求在本国商品价格高于国外同类商品价格50%的情况下仍应购买本国商品。政府在政府采购中充当这一角色是基于国家政权——经济权利的运用。这种权利完全是公法上的权利，即它由国家单方面的意志决定，不受其他当事人行为的影响。在国际经济法理论中，有的学者认为这种经济管理权源于国家经济主权。国家经济主权是国家经济管理权的基础，而且只能通过国家经济管理权予以体现。并且认为，经济主权反映的是国与国之间的关系，管理权反映的是国家与当事人之间的关系。（注：车丕照、刘世元、韦经建：《关于国际经济法基础理论研究的思考》，载《法制与社会发展》1995年第2期，第64页。 ）正如学者所言，这种涉外管理权的运用，突出反映了政府为何充当管理者角色的渊源。
从国际经济法的角度来看，政府充任这一角色具有深层次的经济和政治动因。谋求国际收支平衡，稳定通货，给国内的生产商更多的机会，以此拉动经济的相应增长，增加就业机会，保护本国的幼稚工业等等，这些都是政府运用对外经济管理权的经济动因。此外，政府采购这一行为通常服从于一国的政治外交、对外贸易政策，以保障本国的国家安全和贯彻执行本国的外交政策。（注：车丕照著：《国际经济交往的政府控制》，长春出版社1997年版，第17—18页。）如对国防部门限制其采购某些尖端武器制导系统、计算机产品，就是为了保障国家军事安全，避开出口国的军事技术控制。出于以上的经济政治动因，政府就会将其固有的行政权加以延伸，扩展为对外经济管理权。在国际市场上。政府代表国家行使管理职能，通过对涉及本国的国际市场施加具有影响力的干涉，使政府采购沿着有利于本国利益的方向发展。
政府采购政策在我国实行伊始，再加上我国改革传统的计划经济体制的时间不长，如何能使政府角色在政府采购市场中得到充分发挥，建立良好的政府采购市场秩序，一直是理论界和实践工作者亟待解决的问题。笔者认为，政府首先应充分履行宏观管理者的职责，其中包括：拟定有关政府采购适用的法律法规，其中包括部分涉外法规，将管理手段法制化，避免因不当处置而引发不必要的国际经济纠纷。此外，有关政府采购的监管措施应当严密，充分发挥政府各职能部门的分工协作功能，形成组织严密、保障有力的政府采购网络和透明的政府采购程序规则，来实现政府采购的应有功能。“如果不对专门的采购部门进行监管，可能导致比旧的采购办法更腐败的现象产生。”（注：新华社1999 年2月10日电）针对我国政府于2020年亚大经济合作组织成员对等开放政府采购市场的承诺，以及国际社会逐步取消歧视性政府采购的趋势，政府应尽早拟定对于生产政府采购商品部门的保护、过渡措施，这需要充分运用行政指导手段。“政治愈进步，社会愈文明，教育愈发达，非强制性的行政行为愈居于重要地位。”（注：张金鉴著：《行政法学概要》，汉林出版社1982年第9版，第135页。）“行政指导作为一种典型的非强制性行政手段，广泛运用于各种行政领域，是市场经济条件下政府施政的中心，在现代行政中有着重要的地位。”（注：罗豪才等著：《现代行政法的理论基石》，《中国法学》1993年第1期，第52页。 ）因此，政府应对政府采购商品的生产市场予以政策指导，合理运用信贷、税收等产业政策，引导生产企业实行产品的更新换代，降低成本，增加科技含量，增强产品在国内市场以及将来的国际市场上的竞争力，并尽早加入国际经济一体化。
政府采购中的政府角色是一个固定的模式，但角色作用的发挥却是一个日臻完善的过程。我国政府在这一新的市场上只要方向正确，措施得力，政府采购就一定能形成良好的市场，并尽快实现与国际市场接轨。