原产地规则与我国反规避立法模式的选择，本文主要内容关键词为：原产地论文,规则论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际经贸竞争的日益激烈，反倾销的日益频繁，使规避（注：规避包括反倾销规避和反补贴规避，本文仅探讨反倾销规避。）行为大量滋生，针对各种规避形式，一些国家纷纷开展反规避。综观现有的反规避立法，大体有两种模式：一是单一制，即仅通过单一的反规避立法实施反规避；二是二元制，即既进行反规避专门立法，又在原产地规则中规定反规避条款，并将二者有机结合以实现反规避。中国既是世界上最大的反倾销受害国（注：2003年10月24日WTO发布上半年反倾销调查报告，中国仍是最大受害国，2003年上半年共受到12起反倾销起诉，在WTO成员中排名第一。）[1]，也可能是规避反倾销行为的受害者。在规避形式日益复杂、反规避立法日趋完善的情况下，我国建立完整的反规避立法体系已是大势所趋。我国应采取什么样的立法模式？是单一制还是二元制？立法模式的选择直接影响到我国正在进行的原产地规则的完善（注：我国已成立专门的工作组拟定适用于政府采购中的原产地规则，可以预见原产地规则的全面完善工作将逐步展开。）[2]，也直接涉及到我国的反规避专门立法。本文以原产地规则和反规避的关系为背景，对欧盟的反规避立法模式进行研究，并在此基础上对我国应采取的反规避立法模式提出一管之见，以就教于方家。
一、原产地规则与反规避
规避是指一国商品在被另一国征收反倾销税的情况下，出口商通过各种形式、手段来减少或避免被征收反倾销税的方法或行为。在实践中，规避行为一般有以下几种形式：进口国生产和组装、第三国生产或组装、轻微改变的产品、后期改进产品。除此之外，在欧盟还包括错误的原产地申报、进口拆散的成套配件等形式；在美国还包括监视下游产品、虚构的国外市场价值等[3]。在这些规避形式中，组装规避是最典型、最常见的规避形式，它是对进口国原产地规则的规避，因为反倾销税是针对特定国家的特定产品的，如果该特定产品并非来源于被调查国，该产品将不被制裁。在组装规避中，出口商正是通过将该产品的零件或原料出口到第三国或进口国进行组装，使组装后的产品不再具有原出口国的原产地性质，从而达到规避的目的。
原产地规则在反规避中起着非常重要的作用，主要表现在：(1)进口国可以直接适用原产地规则实现反规避。既然规避形式中包含了对原产地规则的规避，那么，进口国改变原有的原产地规则或制定新的、特殊的原产地规则就可以实现反规避。(2)依据反规避专门立法实现反规避有赖于原产地规则的运用。在针对组装规避的反规避中，涉及到来自不同国家和地区的零件价值之间的比较问题，因此，确定零件的原产地是确定倾销是否存在的一个重要因素，在这种情况下原产地规则的缺失将使反规避无法进行。
由此可见，原产地规则与反规避关系密切，反规避的有效开展在很大程度上有赖于对原产地规则的运用。因此，一国的反规避立法体系必然涉及到原产地规则的有效运用。
二、原产地规则在二元制反规避立法模式中的运用
欧盟和美国都是典型的采取二元制反规避立法模式的国家，限于篇幅，笔者仅以欧盟为例进行分析。
（一）欧盟原产地规则和反规避立法概况
欧盟的原产地规则可分为基本规则和特殊规则两大类，现行的基本规则包括在1992年《欧共体关税法典》中。基本规则中与反规避密切相关的是“含有进口成分产品”原产地标准，按照《欧共体关税法典》第24条规定，当产品的制造涉及两个或两个以上国家时，采用“实质性加工”标准判断其原产地。与反规避相关的特殊原产地规则是适用于高科技产品的特殊原产地规则和在欧盟内部加工的产品的特殊原产地规则。就前者而言，欧盟委员会认为，高技术产品由于其科技含量大，加工程度复杂，因此应以最实质加工标准取代最后实质性加工或装配标准。就后者而言，自1980年代末以来，欧共体表现出一种倾向，要求以第三国部件为主在欧盟内加工的产品，必须吸收足够的欧共体部件才能取得内部产品资格，才能得以自由流通。这个规则被称为当地含量要求，它通常要求欧盟部件占整个产品价值的一定比例，否则，即使产品全部装配是在欧盟内部完成，也不能以欧盟为原产地。当地含量规则被广泛应用于集成电路、录像机、汽车等技术含量高的产品。
欧盟现行的反规避专门立法是理事会第384/96号条例第13条，该条规定：欧盟委员会可对在欧盟内和第三国组装或制造的并被投入共同体商业的产品征收反倾销税。在新条例中，还列举了其他规避形式，并规定了征收反倾销税的三个条件：时间要求、部件价值要求、补救作用要求。
（二）原产地规则在欧盟反规避中的运用
1.单独运用。即不依赖反规避专门立法而直接通过原产地规则实现反规避，表现在：
(1)适用于高科技产品的特殊原产地规则实现反规避。这主要是针对出口商“在第三国组装”这种规避形式。在著名的理光复印机案中，日本理光公司设在美国加州的子公司从母公司取得复印机高技术部件，应用自己制造的零部件，在加州组装并出口欧共体。欧盟委员会经过调查认为，一件产品中，低技术部件的制造并不要求实质性投资或开发研究，与更复杂、更关键的高技术部件的制造相比，前者作用不大，因此，伴有这种低技术部件的制造或组装活动，不属于改变原产地规则的最实质性加工或装配阶段。委员会据此决定对加州日本公司征收反倾销税，从而在事实上达到了反规避的目的[4][5]。
(2)适用在欧盟内部加工的产品的原产地特殊规则实现反规避。当出口商采取规避措施化整为零，在欧盟境内组装时，欧共体可依此特殊原产地规则，将未达到“当地含量要求”的组装品认定为倾销国产品（非欧盟原产地），并在其投入欧共体时征收反倾销税，从而实现反规避。
(3)利用原产地基本规则中的反规避条款实现反规避。《欧共体关税法典》第25条规定：“经确认，或经所确定的事实中有理由推断对产品所进行的任何加工或操作仅是为了规避欧共体对来自特定国家的产品适用的有关规定，则进行此类加工或装配的国家在任何情况下不得按第24条规定（即前述实质性加工标准）被视为该产品的原产国。”这表明，在反规避中可以不适用前述原产地基本规则，而适用新的、标准更高的原产地规则，如上述的特殊原产地规则。该规定对于防止在一国完成组装工序以逃避欧共体对特定国家的出口产品征收反倾销税具有直接作用。
2.结合适用。即在反规避专门立法中，利用原产地规则确定零部件的原产地，认定规避行为是否存在，从而决定是否征收反倾销税。按照前述384/96号条例第13条规定，“零部件价值要求”是征收反倾销税的三个条件之一，就该条件而言，现条例要求来源于被采取措施的国家的配件占所装配产品配件总价值的60%以上，或者这些配件在产品中含有的增值部分占生产成本的25%以上。由于涉及到来自不同国家和地区的零配件价值之间的比较问题，确定零部件的原产地就成为确定规避行为是否存在的重要因素。
欧盟原产地规则在反规避运用中的显著特点就是通过制订并实施适用于高科技产品的特殊原产地规则和在欧盟内部加工的产品的特殊原产地规则，从而达到反规避专门立法无法达到的产业保护和产业升级的目的。
三、我国反规避立法模式的选择——原产地规则先行的二元制模式
（一）我国原产地规则和反规避立法的现状及缺陷
目前，我国关于原产地规则的法规主要是1986年12月海关总署颁发的《关于进口货物原产地的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），外经贸部于1992年5月实施的我国第一个《出口货物原产地规则》及《实施办法》，以及《含有进口成份出口货物原产地标准制造、加工工序清单》（以下简称《清单》）。上述原产地规则与反规避有关的只有《暂行规定》，该规定不仅适用范围窄，而且对“中国产品”并未涉及，因为“清单”中只是规定含有进口成分出口货物原产地的判定标准，对于含有进口成分而在中国市场上销售的产品是“中国产品”抑或是“进口产品”不能区分，使得反倾销不能顺利实施，更谈不上反规避。因而，利用原产地规则进行反规避在我国尚未立法实施。
我国仅在2001年11月制定的《反倾销条例》第五十五条中规定：“外经贸部、国家经贸委可以采取适当措施，防止规避反倾销措施的行为。”该条款过于粗疏和模糊，主观随意性大，可操作性极差，缺乏透明度，一旦争议发生，难免遭到其他国家的抗议和批评；另一方面，也会使我国进口商无章可循，承受过大的不可预测的风险。
（二）我国反规避立法模式——原产地规则先行的二元制模式
综观国际上原产地规则在反规避立法中的运用及发展前景，结合我国原产地规则和反规避立法现状，笔者认为，我国反规避立法模式应采二元制，而且应先完善原产地规则，在时机成熟的情况下再完善反规避专门立法。
1.应采用二元制立法模式
(1)单一的原产地规则不能全面的实现反规避。原产地规则尽管在反规避中可以单独适用，但如前所述，它只能解决组装规避。而在规避行为中，除组装规避外，还有其他形式，而且是不断变化发展的。因而，要全面实现反规避，就必须制定专门的反规避法，将原产地规则无法涵盖的规避行为纳入到反规避法的调整范围。事实上，欧盟最初的反规避条款就是在依靠欧共体原产地规则无法有效地防止零部件倾销这种规避行为的背景下产生的。美国在《1988年综合贸易与竞争法》中规定了在美国组装、在第三国组装、轻微改变产品、后期发展产品四种规避行为，并对原产地规则中的实质性改变标准进行了修正（注：规定原产地规则中的“实质性改变标准”不适用于反倾销法、反补贴法中的反规避措施。），从而使其反规避的法律规定更加复杂、全面，几乎可以堵住出口商的各种规避方式[6]。
在我国，尽管还没有开展反规避，也缺乏对规避行为的认定，但学理普遍认为，我国在实施反规避时应将国际上普遍认可的规避行为纳入其规制的范围[7][8]，有些规避行为单靠原产地规则是无法反击的，要有效、全面的实施反规避，还有必要制定专门的反规避立法。
(2)二元制在反规避的同时，能起到产业导向和产业保护的效果。在反规避中，产业导向和产业保护的双重效果主要是通过制定适用于高技术产品的特殊原产地规则和适用于欧盟内部加工产品的特殊原产地规则——“当地含量要求”相结合来实现的。欧共体1989年制定的集成电路原产地规则卓有成效地达到了上述目的。依据欧盟集成电路原产地规则，集成电路原产地的确立以“扩散”工艺为依据，而不是以“组装”、“检测”工序为依据。在针对原产于日本的可擦试只读存储器及动态随机存储器的反倾销诉讼中，依据原产地规则将那些日本公司在第三国（如马来西亚）组装的存储器认定为原产日本，从而将其纳入到实施反倾销制裁的范围，由此导致外国在欧共体集成电路行业的投资飞涨。该规则出台后，许多美国集成电路生产厂商将在美国本土进行的“扩散”工艺转移到了欧盟。适用于高技术产品的特殊原产地规则与适用于欧盟内部加工产品的特殊原产地规则相结合，在共同大市场的背景下，保护其高技术产业免受激烈的国际竞争的同时，达到鼓励外国半成品制造公司为取得欧盟原产地资格而在欧盟内部投资生产昂贵的高技术部件，增加其产业在国际市场的竞争力。在正常贸易条件下，这些特殊原产地规则的实施可以促使外国高水平投资；在产品涉及反倾销的情况下，则有助于将其归入规避行为范畴，借以增强反倾销效果，扩大反倾销措施的实施范围，保护本国国内产业；同时变相地迫使投资者进行高水平投资，引入尖端技术，并通过提高当地含量，带动国内产业发展，实现结构调整和升级。因而这些规则具有产业导向和产业保护的双重性质。
我国作为发展中国家，许多产业还属敏感性产业，许多产品仍属敏感性产品，需要有特殊的原产地规则进行保护和实现产业升级。为此必须加强对原产地规则的研究工作，及时跟踪了解各国原产地规则的动态变化，根据世界各国及我国产业结构的变化，及时修改和完善我国原产地规则的有关内容，尽快制订敏感性产品原产地标准。如对配额产品制订特殊原产地标准，逐步提高我国加工贸易的层次。例如，可以规定某些配额项下的服装（如亚麻服装、丝绸服装）必须用国产面料方能取得“中国国籍”；结合《外商投资产业指导目录》，对高科技产品制订以关键技术为主要衡量标准的原产地规则，鼓励外商投资研发和高技术生产工序，促进我国产业结构升级，如将汽车“国产货”标准修改为必须在我国境内进行发动机制造。将这些特殊原产地规则与反规避立法结合运用，可以达到既实现反规避，又达到产业导向和产业保护的效果。
2.原产地规则应先行
如前所述，目前我国的原产地规则和反规避专门立法在反规避方面都无法发挥作用，急需完善，就原产地规则和反规避在国际层面的现有状况、发展前景以及中国的实际情况来看，在实现反规避方面，我们应将原产地规则的完善放在首位，待时机成熟后再完善现有的反规避法律。理由如下：
(1)反规避专门立法的合法性尚有疑问，而且有国家反对制订专门的反规避法。自1988年日本就欧盟对其反规避案向总协定提出控诉，总协定专家小组于1990年裁定欧盟的反规避条款在两方面违反了总协定的规定后[9]，反规避条款的合法性问题就一直悬而未决。尽管有学者对总协定专家小组1990年裁决的合法性提出质疑[10][11]，乌拉圭回合也曾经提出关于反规避的《邓克尔草案》（注：有学者认为WTO反规避的决议，即1994年的《邓克尔草案》标志着对反规避措施合法性的承认，对此笔者不敢苟同。）[11]，而且欧盟和美国一直都在实施其反规避立法并且有变本加厉之势，但这并不表明反规避条款的合法性问题已经解决。更有国家反对制订单独的反规避规则，如在乌拉圭回合谈判中，韩国代表站在反对反规避的措施成为贸易保护主义的立场，认为不应制订单独的反规避规则，而只需对“同类产品”进行原产地的界定即可[12]。
(2)原产地规则用于反规避是合法的。1988年日本对欧盟提出控诉的以及1990年被总协定专家小组裁定为违反GATT规则的，是欧盟当时的反规避条款。而在1987年的理光复印机案中，欧盟委员会依据其高技术产品的原产地规则确定在美国生产的理光复印机应视日本为原产地而不是美国，并对理光在美生产的复印机征收反倾销税，对此日本并未就此向总协定提出控诉。为此，从某种程度上说，这是默认了通过原产地规则征收反倾销税的合法性。迄今为止，还没有一国对他国通过原产地规则实现反规避并征收反倾销税提出控诉的先例。因此，在WTO规则未包括反规避措施的情况下，只有特定的原产地规则而不是反规避条款，才能解决反规避条款未能解决的合法性问题[9](128)。此其一。
其二，在现有的多边体制下，各国根据不同情况制定不同的原产地规则是合法的。WTO《原产地规则协议》给予各国在制定原产地规则上较大的自主权，协议第3条对原产地的确定采取的是“实质性改变”标准，但对于何为“实质性改变”标准并无明确定义[13]。欧盟正是利用这一弹性规定制定了用于反规避的特殊的原产地规则，这种规则与最实质性加工或装配的规则相去甚远，并且表现出对原产地规则的任意解释且任意性越来越强的趋势[4](174)。
其三，在国际层面对各国纷繁复杂的原产地规则进行协调，形成一个所有WTO成员都遵循的原产地标准几乎是不可能的。目前，WTO非优惠性原产地规则的协调工作进程相当缓慢，原定于1998年7月完成协商，但到目前为止只完成了整体架构，在HS共5113项特定产品中，目前只对约1800种特定产品的原产地规则在成员中达成了一致[2](123)。有学者认为，原产地规则与原产国标记、反倾销、配额等贸易政策之间的关系如果得不到澄清及修正的话，原产地规则的统一是不可能的。而且将优惠性原产地规则排除在外的协调工作如果继续下去是没有意义的[14][15]。另外，综观欧美的反规避立法，判断涉嫌规避产品的原产地的规则在欧美的立法中已不再是纯粹的技术性标准，更要视进口产品是否存在规避的意图而定，这对世界各国原产地规则的统一无疑是一个巨大冲击[16][17]。这表明，在相当长的时间内，各国根据现有的《原产地规则协议》制定各自的原产地规则以及对“实质性改变”标准作合理的解释都将符合国际规则。
(3)原产地规则可以基本满足目前我国反规避的需要。就现有的规避形式而言，进口国组装规避和第三国组装规避是两种主要形式，危害也较大，其他规避形式的认定，要么带有明显的保护主义色彩，要么不具有普遍性。而且《邓克尔草案》也只规定了这两种规避形式，尽管美国对这种过窄的规避形式的认定表示反对，并成为反规避条款最终被排除在乌拉圭回合所达成的《反倾销协议》范围之外的原因之一[18]，但有许多国家如日本、新加坡等同样反对美国反规避立法中对规避形式的宽泛认定，因此，目前我国可以将反规避的重点放在组装规避的两种形式上。欧盟的实践表明，这两种规避形式完全可以通过直接适用原产地规则来实现反规避，而且适用原产地规则比适用反规避专门立法更为便利[19]。
(4)原产地规则既具有稳定性，又具有弹性。前已述及，非优惠性原产地规则的协调工作能否完成，什么时候完成是个未知数，所以一国的原产地规则制定后不会面临立即修改的困境。另外，由于原产地规则本身的复杂性，各国可以根据不同的产品制定不同的原产地规则，对WTO《原产地规则协议》中的“实质性改变”标准进行解释以满足不同的需要。而在反规避条款的制定方面不允许各国有这么大的弹性，况且，在国际上达成统一的反规避协议比协调原产地规则要容易得多，一旦达成国际反规避协议，各成员就必须对国内的反规避立法进行修改，使其符合国际规则，这将使立法成本大大增加。
从以上分析和论证可以看到，对于欧盟，原产地规则与反规避专门立法有机结合的反规避措施已成为继反倾销措施后的又一种有力的维护本国产业利益的手段，并进一步演化成重要的贸易保护手段。我国至今还没有开展反规避的案例，但在经济全球化、一体化的浪潮中，各种新的贸易保护手段不断出现，作为一个发展中国家，我们既要学会利用WTO现有规则占领国际市场，又要学会利用其保护并扩大国内市场，因此，完善我国的反规避立法势在必行。当务之急是转变观念，参透国际上已有的反规避立法模式和原产地规则，借鉴其成功经验，建立适合我国国情的反规避法律体系。