面向公众健康保障的生态环境法律规制转型
朱炳成
(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)
摘 要： 近年来，环境污染导致的公众健康损害愈发突出，环境健康问题频繁发生，暴露出我国环境法治体系建设过程中公众健康保障长期处于边缘化状态。为此，建立起面向公众健康保障的环境法律规制机制显得尤为重要。在此背景下，以规制的发展路径为切入点，分析环境规制的演变进路，剖析市场经济为主导的个体主义规制模式的局限性和以政府为主导的行政规制在环境保护和保障公众健康方面所具备的优势与正当性，从而明确环境法律规制机制的发展脉络和现实需求。然而在风险社会中，环境风险的社会化属性愈发凸显。面对复杂而多元的环境问题，单纯依靠公权力的作用已难以实现环境法律规制目标。随着公众环境保护参与意识的增强和市场型环境规制手段的兴起，建立公私合作模式的环境风险法律规制机制，通过发挥法律的强制性与规范性作用，在行政机关的监督管理下，实现多元主体的协同合作，就成为实现环境法律规制目标的应然之选。
关键词： 公众健康；环境法律规制；风险规制；风险预防；公私合作
一、问题：由公众健康谈起
2014年修订的《环境保护法》中，“保障公众健康”被作为立法目的之一，而此前的1989年《环境保护法》的表述为“保障人体健康”。由“保障人体健康”到“保障公众健康”的转变，显著地体现了环境法在目的层面由个体环境权益保障到公共环境权益保障的过渡。为了落实这一转变，需要环境法制体系实现系统性转型，而构建以保障公众健康为导向的生态环境法律规制机制，就成为其中的一个重要课题。
“规制”一词是由英文Regulation翻译而来，最早应用于经济学领域[注] 在我国，“规制”最早出现于朱绍文先生等人翻译的日本经济学家植草益先生所著的《微观规制经济学》一书中，也有部分学者将Regulation翻译为“管制”。 。关于规制的内涵，日本学者植草益先生认为，“通常意义上的规制，是指依据一定的规制对构成特定社会的个人和构成经济的经济主体的活动进行限制的行为”[1]。规制经济学创始人之一的斯蒂格勒(Stigler)从规制的起源出发，认为规制是指“为产业所需并按其利益设计和运行的国家权力”[2]。余晖则认为，“规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为职能目的，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体(主要是企业)的不完全公正的市场交易行为进行直接或间接的控制或干预”[3]。以此为基础，规制的概念不断演变，规制的范围也逐渐从经济学扩展至公共政策和法学等领域，其影响扩展到社会运行的方方面面，这也使得有学者认为，“规制国”时代已经到来[4]。随着规制的适用领域和范围不断扩张，促使规制目标、对象和手段也在不断变化。从最初以行政许可为主的经济规制，发展至以解决市场失灵为目标的“命令—控制”型规制，到“回应型规制”与“精巧规制”的产生，再到“基于风险”的规制的兴起，规制技术的不断变化，使规制目标由调整市场失灵转向为对公共利益的探索。
在社会主义法治社会的建设过程中，社会大众道德与法治意识的程度，特别是初中生的道德与法治意识，是衡量一个国家法制建设的重要标准。社会主义法制国家建设并不是一件一朝一夕就可以完成的任务，而是一项长期的任务。在初中道德与法治课教学中，注重激活学生的思维，促使其运用法治的思维处理与解决生活中遇到的问题。广大中学生是祖国未来发展的希望，更加肩负着社会主义法治社会建设的责任，因此，在初中道德与法治课中激活初中生的思维，有利于推动社会主义法治社会的建设。
市场规制为市场经济效率和经济价值的最大化提供了保障，但在涉及公众健康和环境保护等公共利益领域，为实现经济价值与非经济价值的平衡，则需要通过法律规制机制引导和保障公共利益的实现[5]。这也是公共利益作为市场之外的价值领域需要政府规制，对市场经济加以干预的正当性所在。其主要原因在于，对公共利益这类非经济价值的认识和保障，不仅是国家任务的具体表现，更是社会正义的反映。公众健康保障与环境保护作为公共利益的典型代表，已在实践中被多国以法律原则和制度等形式认可。在环境规制初期，传统的“命令—控制”型手段是环境规制的主要形式，并在当时取得了显著成效。然而随着社会的不断演化，单一的“命令—控制”手段越来越无法满足社会发展的需求，更难以作为保障公众环境健康权益的最优选择。特别是在全球环境问题呈现多元化和复杂化的态势下，基于市场的环境规制手段不断兴起，公众参与环境保护意识日益提高，使多元化规制措施的适用成为必然，也是建立环境法律规制机制的主要内容。
在我国，公众健康价值的“边缘化”倾向和“消极防卫”的环境健康保障路径，使得降低由于环境污染所导致的公众健康损害或风险成为我国环境法制建设中亟待解决的主要问题。在此背景下，环境法律规制的路径选择，就成为能否将有效的环境风险规制理念、措施和方法嵌入现有环境法制体系之中的关键所在。
二、个体主义进路的障碍
自由市场的主要目的在于获取经济效益，这使得环境保护和公众健康等非经济价值在以市场经济为主导的环境中难以得到有效保障。具体表现为，在市场机制的调节下，个体为追求经济利益的最大化所引发的诸如负外部性、“搭便车”和“信息赤字”等市场失灵问题，使得环境污染和生态破坏日益严峻、公众健康问题愈发突出。
同时，不应忽略风险对环境规制的挑战。在风险社会中，公众的安全需求范围不断扩展，传统的“消极防卫”型救济手段已难以满足公众对健康保障的需求。人体健康机能的复杂性以及损害的不可逆性，使风险逐渐成为环境规制的重要议题。目前，我国逐渐将风险防范理念引入环境法制体系中，通过建立环境与健康风险评估等法律制度逐步实现由消极防卫到积极预防的转变。
(一)源起：无法逃脱的负外部性
“外部性”原本是经济学概念。阿兰·兰德尔从接受者的视角认为：“外部性是指当决策者未将某一个行动的某些效益或成本考虑其中的时候所产生的一些低效率现象。”[6]也就是说，这种“未被考虑的”成本或者效益，被强制性地附加给生产者以外的主体。正外部性和负外部性是外部性的两个面相。相较于正外部性而言，负外部性作为市场失灵的主要表现，被学界给予了更多关注。在法学领域，研究这一问题的主要目的在于通过法律手段规制负外部性所产生的一系列问题，而环境污染作为负外部性典型表现，正是环境法需要解决的主要问题，也是现代环境法律规制的内在动因之一。
尽管经济自由主义(或称“放任主义”“不干涉主义”)者认为，在市场机制“无形之手”的调节下，通过对个体利益的追求，可以很好地实现社会整体利益并实现资源的优化配置，因而国家不应对经济生活和市场竞争加以干预。但是，市场失灵所产生的一系列问题也使国家干预主义迅速占据优势地位，并为行政规制提供了适用的必要与空间。然而，负外部性问题并没有因为“命令—控制”型规制的出现和广泛适用而消失，而是在社会的不断发展中，出现了更多的负外部性问题。其中，制度负外部性与科技负外部性便是一对源于制度经济学的负外部性表现。制度负外部性在环境法领域时有发生。一个典型的例子是，1989年国务院发布的《关于当前产业政策要点的决定》中将造纸、电镀、印染、焦化等行业作为国家重点支持产业。这些产业在国家的大力扶持下得到迅速发展，但随之而来的环境污染问题则愈演愈烈。为此，自20世纪末开始关停大批造纸、电镀、印染和制革企业。这些举措不仅在法学界引发了一系列争论，而且对当时的经济发展造成了影响。
另一方面，政府是环境政策和法律的最适实施者。在现代社会，环境保护和公众健康保障是政府的法定职责。政府在保障公众环境权益方面具有重要作用，行政机关依法对法律法规的有效执行、对国家和地方环境保护政策的及时响应、依法履行环境保护职责，是保障公众环境权益的重要途径。同时，由于各地区间经济、社会和卫生条件的差异，政府可以综合运用规划和激励等手段，应对不同区域间居民在环境权益方面的不均衡性。
如今，正义已演变为社会核心价值。在现代社会，公共利益的价值越发受到重视，这也是对社会核心价值的现实回应。约翰·罗尔斯在《正义论》中所言：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[18]3而环境正义则是正义问题在环境领域的具体表现[20]。以法律论之，环境正义一般意义上体现为平等地享有环境权益，以及公平地分担环境义务和责任。
1.3.3 耕地土壤养分指标区域趋势特征及分级指标 利用Arc GIS 10.2中的地统计学分析模块Geostatistical Analyst中的Trend analysis分析各土壤养分指标的趋势特征。X轴表示正东方向，Y轴表示正北方向，Z轴表示个点的实测值大小，将Rotation Angles中的Location角度旋转至30°或3D Graph的Horizontal角度旋转至120°后可清楚地分析养分空间趋势。每个方向可用一个多项式来拟合，如拟合曲线为直线，说明没有趋势效应；若为确定的曲线，则存在某种趋势效应[10]。
(二)应对：“便车”之不便
自由市场的最主要的目标在于实现经济效益。对公众健康和环境的保护，并非其内在价值追求。在自由主义者所倡导的市场经济环境中，社会被视为实现个人需求与偏好的载体，使环境价值和人体健康价值这类非经济价值更难获得有效保障，进而导致市场经济与公共利益二者的紧张与冲突。在此背景下，美国经济学家曼瑟尔·奥尔森最早提出“搭便车”理论。他将“搭便车”定义为，在非排他性产品的生产和消费中，个人由于不愿支付应承担的费用，会隐瞒个人的偏好，并且希望他人支付该产品或者消费的费用，从而在他人付费后从中获得好处[8]。这一理论的核心在于，就公共物品言，无论社会成员是否对该公共物品的产生做过任何贡献，他都可以拥有享受该公共物品所带来的益处，这是由公共物品属性所决定的。因此，当作为理性人的社会主体意图为获得某一公共物品而奋斗时，这个群体中的任何一个人都可能存在不作为的倾向，即意图通过别人的努力获得这一公共物品的所带来的好处[9]。
在环境法领域，“搭便车”现象主要存在于三类主体中。一是地方政府。在实践中，跨区域环境污染问题一般涉及两个以上地方政府。在缺少绩效考核与相关约束机制的情况下，地方政府可能存在“搭便车”心理，怠于履行联合治理和协同监管等义务。二是作为污染受害者的公众。在涉及多数受害者的环境案件中，由于存在取证困难、耗时较长等问题，使污染受害者很可能出于“搭便车”心理，消极参与诉讼，同时期望通过其他受害者的努力实现自己的求偿目的。三是污染企业。污染企业(尤其是中小型污染企业)往往履行企业环境社会责任意识不足，违法排污的同时存在严重的投机心理。正是由于“搭便车”现象的普遍存在，作为理性人的个体对维护社会公共利益缺少充足动力，尤其是面对公众健康和环境这类复杂的集体利益时更是如此。由于诸如人体健康价值和环境价值这类无形的社会价值，难于以货币进行衡量，使其难以获得公众的足够关注，且“搭便车”心理普遍存在，这些正是法律规制面临的难题。
(三)保障：止步于“信息赤字”
市场失灵产生的原因之一是分配问题。在应然状态下，市场经济分配体系的有效运行取决于决策者可获得充足的信息，并且具备处理大量信息的能力，从而在理性状态下实现经济利益的最大化[10]。然而，这种应然状态在实践中并不容易实现。因为每个市场主体处理信息能力参差不齐，并且考量到处理信息的成本，使得公众难以在无规制的情况下获得充足的有效信息，也就导致“信息赤字”问题的产生[11]。正是由于信息赤字问题的存在以及个人的价值偏好问题，导致分配体系的“理性”运行难以实现，使得本应在理性状态下要考虑的公共价值长期处于边缘位置。
在实践中，可以获取相对充足的信息以及理性的信息处理能力，在经济价值与非经济价值间实现相对平衡，正是行政规制的优势所在。行政机关在信息收集、处理和宏观调控等方面具有显著的优势，可为公众健康和环境等非经济价值提供较为充足的法制保障。可以理解的是，在信息处理过程中尽量充分考量与公众利益相关的信息，通过信息公开等方式保证公民获得相对充足的环境信息，对于公众风险认知的程度的提高和保障公众知情权具有重要意义。
会展英语教学要体现后现代理论中的可行性，在教学过程中，要注意培养学生的情感和能力素质，从始业教育、专业作业团队、综合实训、职业技能培训、企业合作项目、职业技能考试、专业比赛等方面，营造职业工作氛围，创造职业工作环境，让学生在不断进行的团队作业中，重视工作责任感的培养和创新能力的培育，提高人际交往能力和沟通能力，同时也能让专业教师及时了解学生职业素质培养的效果。
三、传统行政规制的有限补强
由于市场失灵所引发的环境污染和生态破坏问题愈发突出，公众利益保障成为法治国背景下服务型政府的主要任务，这其中不仅包括保障不特定多数人的公共利益，还包括实现特殊群体环境正义的内在诉求，而这些目标的实现则需要发挥政府在宏观调控和法制保障等领域具备的优势。与此同时，随着社会经济的发展，环境风险逐渐呈现出社会化和系统化属性，使“命令—控制”为主的传统环境法律规制手段和“消极防卫”的风险规制态度呈现出滞后性特点。
(一)公众利益：“多数人”视角
保护环境作为基本国策，公共健康保障作为环境法治的主要目标，已为我国政策和立法所认可，这也为政府作为环境规制主体提供了正当性基础和规范依据。然而，面对公众健康和环境等典型的公共利益，如何衡量其价值所在？以保障公共利益为目标的规制的价值又如何体现？面对这样的价值选择问题，英国约翰·贝尔认为：“公共利益用于描述这样的情形，特定个人的净收益可能并未增加，但某些为共同体凝聚或发展所必需的事物却得以保障。”[12]他认为公共利益的价值蕴含于社会基本价值之中，也是社会基本价值的具体表现。从社会的延续和持续发展的角度，可以体现保障公共利益的价值所在。法律作为维护社会秩序和正义的手段，则进一步赋予了公共利益所蕴含的价值，并为规制提供合法性基础。
然而在理论层面，“公共利益”(公益)的内涵却一直含糊不清。就狭义的“公益”而言，典型的观点认为，相较于“私益”和“国益”而言，“公益”更容易被忽视。因此，为保障不确定多数人的权益，有必要重视公共利益的重要性[13]。广义上讲，“公益”的内涵又包括两层次理论和三层次理论。两层次理论认为，公益不但指社会公共利益，也指国家利益[14]。三层次理论认为，国家利益、不特定多数人的利益和须特殊保护界别的利益，是公益的三个层次。其中，国家利益是公共利益的核心；不特定多数人的利益是公共利益常态化的存在形式；须特殊保护界别的利益是公共利益的特殊形式，是社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益。也就是说，社会公共利益不仅包括不特定多数人的利益，还包括须特殊保护界别的利益[15]。三层次理论丰富了“公益”所涵盖的范围和主体，同时也体现出在依法治国背景下，政府作为公共利益的代表，需要从社会整体角度出发，发挥服务型政府的功能，缓解由于不平等问题所产生的社会紧张，为公众提供更多元化的福祉。
采用BH公司生产的数据采集器及其开发的一整套信号分析处理软件在线监测透平压缩机的运行状态。为了充分说明透平压缩机转子主轴轴向的位移信号识别主轴裂纹的有效性，同时采集主轴轴向和径向振动信号进行分析。如图1所示，为了简洁明了地说明分析，图1只表示出了机组主要的部件以及最具代表性的测点。
从公众健康保障视角观之，环境健康权作为公众利益的具体表现形式，是指规定或者隐含于环境健康法律规范中、环境健康法律关系主体有权以作为或者不作为的方式避免或降低环境污染对自身健康利益造成损害或危险的一种手段[16]。作为公民环境权益的主要内容，环境健康权同时兼具公权和私权双重属性。就私权属性而言，我国《民法总则》将健康权作为公民的人格权，为平等主体间产生侵害公民健康权的行为提供私法救济[注] 《民法总则》第110条规定：“自然人享有生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等权利。法人、非法人组织享有名称权、名誉权、荣誉权等权利。” 。然而，大规模环境污染所导致的人体健康损害问题，难以通过私法侵权救济的途径解决，也超过了民法健康权的涵盖范围。从生态系统整体性角度出发，即便被污染的环境仅对个别公众产生实质损害，但仍然对区域内生态系统的平衡造成一定影响。因此，面对环境问题的复杂化和污染类型的多元化趋势，需要发挥国家环境保护义务的积极作用，基于保障公共利益之意旨，通过法律手段将公众健康利益和环境利益予以系统性、整体性的制度化保护，这正是环境法的社会公益属性的具体表现形式。
(二)环境正义：“少数人”视角
环境污染问题产生的根源之一，是市场经济所导致的环境物的分配不正义。究竟什么是“正义”？罗伯特·诺齐克认为，只要获得资源的过程是正义的，则分配就是正义的[17]。他认为，只要是通过以交换为目的的交易而获取的资源，不论该交换的目的是为了获取金钱、食物、劳动力，抑或是通过合法继承而获得，都是正义的。此时，国家无权对该交易进行干预，无论是对资源配置进行直接干预或者间接干预，都是对市场机制自由运行的侵犯。约翰·罗尔斯则认为，正义的实现需要平等自由原则、差别原则和机会的公正原则的有效适用，也就是人们在原初状态下所选择的两个基本原则的指引下，对主要社会制度的调节，从而以全社会的角度来处理上述偶然因素产生的不平等[18]12-15。这是两类典型的正义观。由于正义在本质上是一种价值衡量标准[19]，才出现了类似的关于正义内涵及其实现途径的争论。
无论是以环境污染为主的传统负外部性问题，抑或诸如转基因技术这类科技负外部性问题，均需环境法律规制妥善解决。在此情形下，环境法规制的对象既包括业已产生的环境污染问题，还需要应对可能发生的环境风险。面对人体自身机能的复杂性和环境问题的复合性，要实现有效规制环境问题、降低环境污染对公众健康所产生的损害和风险，显然无法通过单纯地对个人的私益保护加以解决，而需建立以行政机关为主导的多元主体协同合作的环境风险法律规制机制。
环境正义产生的主要原因，即由于社会弱势人群在社会生活中承受着不平等的环境风险。在现实中，大部分弱势人群，尤其是居住在偏远地区的村民，仍然承受着环境问题所带来的不正义。目前，农村及部分贫困偏远地区仍是环境污染多发地区，生活在这些区域的居民也承受着较高的环境健康风险。此外，相较于普通公众而言，儿童、孕妇和老人等特殊群体由于对环境敏感程度更高，这也增加了这部分群体的环境健康风险。为实践环境正义，可以分别从分配的正义和矫正的正义两个层面来实现对此类特殊群体环境权益的优先保护。分配的正义主要体现于环境风险分配程序的正义，例如通过环境影响制度、排污许可制度等对建设项目和规划可能造成的环境污染进行评估，使其在合法范围内规划建设和经营，降低由于违法排污等行为增加周围居民的环境风险。矫正的正义则体现在发生损害后对污染者的制裁和污染受害者的救济等方面，通过环境行政处罚和企业黑名单等方式，实现对特殊群体环境健康权益的保障。
(三)政府主导：“有效性”视角
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一方面，政府可以通过制定政策和立法，最直接地突出环境保护和公众健康保障的重要性。由此，通过发挥法律的规范作用，明确政府的法定职责以及企业和社会组织等主体的权利和义务，使环境和公众健康这类非经济价值获得充分的法制保障。同时，通过将环境保护与公众健康保障的内容融入法制体系，确保环境健康法律规制的正当性与合法性，并实现法律体系的完整与自洽。
生产过程中，铜阳极板悬挂在电解槽内，其悬垂度的影响因素主要来自其自身的物理特性：一是阳极板耳部重心所在铅垂面与阳极板身重心所在铅垂面之间的偏移程度；二是耳部支撑面的平整度。上述两种因素主要通过调整阳极板整形压力机和确定铣耳定位基准即可满足装槽使用[4-5]。
同时，科技水平的不断提高，推动新技术和新产品不断投入市场并深入到公众生活的方方面面。新兴的科学技术及其市场化成果产生的积极效应毋庸赘言，但另一方面，由于科技风险的不确定性特征以及规制措施本身属性所决定的天然的滞后性，使新技术和新成果不但增加了公众生产和生活的风险系数，也对政府规制提出了更高要求。以转基因技术为例，转基因技术的推广和商业化使用，使大量转基因食品投入市场，而其中存在大量未经批准的转基因食品，在无形中增加了公众的健康风险[7]。面对转基因食品安全性有待确定的情况下，如何完善转基因食品安全规制机制，规范转基因食品的生产与销售，便成为目前亟待解决的一大科技负外部性问题。
同时，政府在环境保护方面具备较强的整体调控能力。环境污染和生态破坏等环境问题的有效规制，需要综合考虑社会、经济和科技等多重因素，发挥多元主体共同协作的效力。政府作为行政主体，具有其他法律主体所不具备的资源与能力优势，可基于整体视角制定环境政策和法律，并基于此采取相应规制措施。不仅如此，面对环境污染的复合性、环境风险的不确定性、环境损害所涉主体的广泛性和涉及范围大等问题，也要求规制主体需要具备充足的资源和较强的规制能力，除了作为行政主体的政府之外，其他主体均不具备这些优势。由此，政府主导是实现环境保护和公众健康保障目标的必然要求。
(四)传统规制：“消极的防卫”之弊
以改善“市场失灵”为目标的“命令—控制”型规制手段，在法治社会建立初期发挥了重要作用，为保障公民基本权益和实现社会正义提供了规范性和强制性保障，但随之而来也出现了诸如“规制俘获”[注] 传统意义上的“规制俘获”是指政府以牺牲公共利益为代价实施行政决策或者措施，也体现为被规制者对规制者的俘虏或者支配。参见：David Thaw,Enlightened Regulatory Capture,89 Wash.L.Rev.2014:p329。 等问题。随着社会法治理念的更新和法律体系的逐步完善，单纯依靠以许可和处罚为主要手段的传统行政规制措施已经难以解决日益复杂的环境问题。在现代法治国背景下，政府的角色逐渐从管理者向服务者过渡，并以建立服务型政府为目标，而这一转变也深刻地体现于环境规制之中[21]。在环境健康规制领域，传统的基于技术的“命令—控制”型规制措施的适用，主要表现为行政机关通过划定绩效标准、要求污染企业通过购买和安装环境保护设施和服务，实现控制污染物排放的量化目标，以达到环境健康保护之目的。然而，随着市场经济的发展，自由市场对传统的环境规制手段不断提出质疑和挑战。新自由主义者认为，应强化市场机制在环境规制中的能动作用，并运用成本效益分析的方法对环境规制的程度加以约束。同时，随着环境税制度、碳交易制度和“水银行”等以市场为基础的环境规制手段的兴起，行政规制的边界和程度也面临挑战。
小阿布不由分说，把糖放进甲洛洛嘴里：爷爷好吃吗？甲洛洛心里甜滋滋的，他把糖吐出来，清干净羊毛，装进小阿布嘴里：爷爷老了，咬不动了。小阿布细细端详着甲洛洛嘴里的牙齿：爷爷，你的一颗牙齿没了。小阿布说着嚓嚓嚓地把糖咬碎了，用舌尖把糖送进甲洛洛嘴里，甲洛洛赶忙用嘴接住：这孩子，想得出来。
在环境健康法制领域，国家治理理念和政府角色转变推动环境治理理念的变化。在我国，政府在环境治理领域长期发挥绝对主导作用，履行国家应尽的环境保护给付义务，为保障公民环境权益采取措施和提供保障。随着市场经济发展，市场逐渐在资源配置中发挥越来越大的作用，推动政府职能的转化与规制措施的变革。在简政放权的背景下，“放管服”改革正推动生态环境治理体系的转变，从机构改革、环保垂直监管，到取消环保竣工验收许可和环评资质，都体现了环境治理体系的现代化与合作化趋势，这正是“公私合作”法治理念的具体表现，同时呼应了公民环境权益所兼具的公益与私益的双重属性。
改革创新方面，正在积极探索“农房对外出租”“共享农家小院”等模式，盘活利用乡村闲置农房。已有7～8户村民主动响应，准备将空余住宅改作民宿。
无论是对不特定多数人的权益保障，还是对特殊群体的优先保护，都是政府规制的正当性基础。然而，由于环境问题的复杂性和社会价值的多元性，使环境健康问题的有效解决需要在政府的主导下，实现市场、行政、社会等多方主体协同推进。主张政府主导，是其在宏观调控和法制保障等领域具备其他主体无可比拟的优势。
概言之，面对环境法律规制主体的多元化和社会需求的复杂化，传统的环境法律规制机制面对现代社会中日益复杂的环境问题和不断扩张的公众需求，愈发暴露出一定的滞后性、单一性等问题，这使得构建以风险预防为导向的公私合作的环境法律规制机制成为治理环境问题和保障公众健康的应然与必然之选。
四、公私合作模式的环境风险法律规制
在风险社会中，环境风险的系统化规制已成为各国环境法律规制的重点，风险预防原则也逐步成为各国环境风险法律规制的理念基础。在此过程中，如何实现科学理性与价值偏好的平衡则是环境风险法律规制的重点所在。与此同时，随着国家治理理念和市场经济的发展，在环境风险法律规制中应进一步发挥市场主体在环境保护中的优势作用，通过程序性保障与实体性规范的协同作用，明确行政机关监管职责和私人主体法定责任，并在此基础上构建公私合作模式的环境风险法律规制机制。
风险预防原则更大程度上旨在从法律层面回应风险的不确定性。环境风险的不确定性可以划分为三种“未知”形态：已知的已知、已知的未知和未知的未知，即可以根据统计学进行量化评估的风险；对已经了解的诸如转基因等技术可能产生的不确定的风险；以及尚未认知的事物或者活动可能导致的风险[24]。在实践中，更多的是面对前两种“未知”形态作出相应的规制决策，而风险预防理念的适用则与行政机关规制活动的合法性与正当性密切相关，这也是确立风险预防原则作为环境健康法律规制的核心理念的又一原因。
(一)贯彻风险预防原则
规制理念的科学定位，是合理选择规制模式和措施的基础，也是确保规制目标具备正当性的前提。由于科学技术的发展，核能、转基因和新型化学物质等新技术和新产品不断产生新的风险，使风险规制越发为各国关注。如何确定风险规制的范围和措施，成为一个关键议题。
风险预防原则伴随着风险规制而兴起，并为风险规制提供了基础性的制度框架。风险预防原则所适用的不可接受的涉及人体健康或环境的损害情形主要包括：威胁到人类生命或者健康；严重损害不可逆转；产生代内或者代际不公平；以及未充分考虑受影响者基本权利的行为[22]。这四类情形也是风险预防原则的要义所在，是对长期利益和公众利益的考量。目前，风险预防原则已经与比例原则以及成本效益分析等原则和手段相互融合，得到各国的广泛承认与适用，亦被称为“弱风险预防原则”，即在开展一项行动之前，必须提供充足的确定性证明，综合考量成本收益、社会、政治和经济等因素，以证明在采取必要措施后可防止危害的产生或扩大[23]。
在环境法领域，风险预防原则已得到国际法和国内法的双重认可，并具备了充足的法技术基础，这也是环境风险规制的正当性依据之一。立足于保障人体健康的视角，由于环境污染对人体健康所产生的现实损害需要达到一定程度后方可显现，这种“不可见”和难以被证明的健康损害则对公众的心理安全产生了极大挑战。尤其是当严重的环境污染事件发生后，这种心理焦虑将会使公众对风险的接受程度不断降低。对公众风险认知需求的回应，成为确立风险预防原则作为环境法律规制理念的原因之一。
在新时期以来的文坛上，河南作家笔耕不辍、默默耕耘，取得了有目共睹的成绩，并逐渐形成“文学豫军”，自成一派。河南作为农业大省，中原作家一直以农民的命运和农村的生活为自己写作的主要内容，河南成为乡土写作的重镇。周大新、李佩甫、李凖等人的小说创作，无论是故事情节，还是人物塑造，都透露出浓郁的“泥土”的气息，体现了作家对农民生活命运的关注和思考。反映社会现实，描写真实的农民生活，成为小说家们创作的首要原则。
其中，V0∈N×(N-K)是主信道零空间的投影矩阵，它的功率归一化形式为V2∈N×(N-K)；Tr(A)为矩阵A的迹.
漕河渡槽由进口渐变段、进口闸室段、落地槽段、渡槽槽身段、出口闸室段和出口渐变段等组成。渡槽槽身段20m和30m跨架空槽身段总长1940m，20m跨共计34跨，长710m，30m跨共计42跨，长1230m。
(二)平衡科学理性与价值偏好
长期以来，公众健康保障处于“边缘化”地位。然而近年来，我国频发的儿童血铅中毒和重度雾霾等问题对人体健康所产生的影响，引起了社会公众的高度关注，成为推动环境风险法律规制的动因之一。而如何保障规制措施和程度能够符合公众的价值目标，如何整合与协调公众多元的利益需求，如何实现规制的有效性与合理性，则成为环境风险法律规制机制建构过程中需要解决的关键问题。在法治背景下，构建基于公私合作的环境法律风险规制机制的关键在于规制措施的科学性和规制目标的合理性。在此过程中，科学理性主要表现为规制措施和规制程度的科学性，价值偏好则是公众基于风险认知水平的主观判断，科学理性与价值偏好的权衡则是规制的核心要义。
现实中，由于受到个人习惯、生活环境和教育背景等因素的影响，个体的风险认知结构存在较大差异性，使得单纯依靠公众的价值判断与主观选择确定风险规制措施和选择规制手段具有较大盲目性，同时也增加了风险规制本身可能产生的风险成本。在此需要专业人员作为公众群体中掌握专业知识的特殊主体，成为风险决策的“理性”来源之一。然而专业人员本身也会存在一定的认知偏见，加之风险规制并不是对某一种风险的规制，而是对社会风险的系统性规制，这也使专业人员的理性判断存在某种程度的局限性。要充分发挥公众偏好与专家理性的积极作用，就需要充分沟通协商，在公权力主导下，实现两类价值判断主体的沟通与互补，从而为风险规制目标的确定提供科学合理的价值选择[25]。
如何选择适当的规制措施，涉及行政规制的合法性与合理性问题。具体到环境法领域，风险防范理念的深入人心为风险规制提供了实施基础，科学的生态环境立法为风险规制提供了法律支撑，国家承担生态环境保护义务为环境风险规制提供了合法性根据。在此基础之上建立的以保障公众健康权益为目标的环境风险法律规制机制，要求主管部门在参考环境健康科学数据的基础上，建立风险沟通机制，综合考量社会、科学技术和经济水平多重要素，注意保障公众的环境保护参与权，作出相对合理的风险管理决定。特别需要注意的是，在健全环境风险法律规制机制过程中，应充分发挥政府的协调统筹能力和市场机制的动力功能，通过公私合作的方式，激励和规范私主体通过市场手段保护环境，发挥多元主体的合作效应，推动环境风险规制目标的顺利实现。
(三)协同程序性保障与实体性规范
环境风险法律规制需要程序性保障与实体性规范有机结合、协同运行。在此，程序性保障是指通过风险评估和风险沟通手段的运用实现规制程序的科学性与透明性；实体性规范则是通过法律制度的适用保障规制的有效性。
1.程序性保障层面。一方面，通过环境健康风险评估制度的有效适用，实现风险信息的透明化与科学化。尽管通过环境健康风险评估所获得的数据结果存在一定误差风险，无法实现风险程度的确定化与稳定化，但是通过科学数据与现行法律制度的有机融合，是实现环境风险得以有效规制的前提，并且为风险规制措施的制定和实施提供了科学基础和判断标准，使风险规制依据得以实现透明化。另一方面，明确风险沟通流程，弥合风险认知差异。通过建立沟通协商式的风险沟通机制，实现政府与多元利益主体的互动沟通，为公众提供参与环境保护的平台，为政府了解公众风险认知水平和价值偏好提供信息来源，为企业履行环境保护社会责任提供方向性指引，进而为构建以政府为主导的公私合作的环境风险法律规制机制提供程序性保障[26]。
2.实体性规范层面。以保障公众健康为目的的环境风险法律规制，应建立以科学合理、符合国情的环境健康标准为核心的制度体系，同时基于成本有效性分析，确保风险规制的有效性和可实现性。为此，可以在现行环境标准体系的基础上，增加人体健康指标的内容，进一步区分污染防治标准与公众健康标准[27]，以优化现行环境与健康标准。此外，应进一步发挥市场主体在环境保护中的作用，通过激励机制和引导措施提高环境保护的社会意识，促进其积极履行环境保护义务。为避免“无形之手”之弊，应加强权力机关的风险监管能力，强化行政主管机关的执法权和监督权，降低因企业逐利趋向可能产生的环境健康风险。
五、结论
规制源于应对“市场失灵”的过程。由于市场经济发展所产生的负外部性问题，公众健康、生态环境这类非经济价值一度被忽视。如今，环境污染和生态破坏对人体健康所产生的影响正逐渐引起政府和社会公众的重视。然而，作为“理性人”的个体大多缺少保障群体利益的动力，“搭便车”现象便成为阻碍环境保护和公众健康利益保障的障碍。此外，现代科技的发展使大量信息不断涌现，暴露出个体在处理和消化信息方面存在的不足，由此也导致在市场经济资源配置过程中存在着较为严重的“信息赤字”问题。因此，以“命令—控制”为主要手段的传统行政规制依托其所具有的强制力和威慑力特点，在解决环境污染等社会公共问题时产生了快速成效，在实现公众环境权益保障发挥了积极作用。
另一方面，一个不可忽视的现实问题是，低收入群体和环境敏感人群正面临着由于环境不正义带来的健康损害和威胁。公众健康保障作为政府的应尽义务，不仅要实现对不特定多数人的利益保障，也需要发挥其宏观调控能力，从“少数人”权益保障入手，实现环境正义的社会化。无论是对作为“多数人”的公众利益的保障，抑或是“少数人”环境正义的实现，都凸显出政府在环境健康规制方面的优势所在。
然而，科技进步推动经济发展的同时带来了更多的不确定风险，由此导致风险社会化属性愈发凸显，环境风险的系统化和复杂化已成越来越迫近的现实。在此背景下，环境风险的法律规制为各国所关注。同时，国家治理理念的变迁和市场经济的发展，市场机制在环境保护领域中的作用逐渐凸显，这也对传统的行政规制机制提出更多挑战。若在法律层面有效规制环境风险，发挥多元主体的协同效应，则需要建立基于公私合作的环境风险法律规制机制，即：以风险预防原则作为基本理念，推动传统的消极防卫转变为积极预防；以科学理性与价值偏好的权衡作为规制的核心内容，实现规制措施的科学性与公众风险认知差异的动态平衡；以程序性保障与实体性规范有机互动为主要手段，通过风险评估和风险沟通，实现规制程序的科学性与透明性，确保法律制度得以有效实施，推动环境法律规制的顺利展开。
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Transformation of Legal Regulations of Ecological Environment for Public Health Protection
ZHU Bingcheng
(Civil ,Commercial and Economic Law School ,China University of Political Science and Law ,Beijing 100088,China )
Abstract :In recent years,the public health damage caused by environmental pollution has become more and more prominent,and environmental health problems have occurred frequently,showing that the public health protection has been marginalized for a long time in the systematic construction of environmental rule of law in our country.Therefore,it is particularly important to establish an environmental legal regulation mechanism for public health protection.In this context,taking the development path of regulation as the starting point,this paper analyzes the evolution of environmental regulation,analyzes the limitations of the individualistic regulation model dominated by market economy and the advantages and legitimacy of government-led administrative regulation in environmental protection and public health protection,so as to clarify the development context and practical needs of environmental legal regulation mechanism.However,in the risk society,the socialization attribute of environmental risk is becoming more and more prominent.In the face of complex and diverse environmental problems,it is difficult to achieve the goal of environmental legal regulation relying solely on the role of public power.With the enhancement of the awareness of public participation in environmental protection and the rise of market-based environmental regulation means,it has become the right choice to achieve the goal of environmental legal regulation to establish public-private partnership model of environmental risk legal regulation mechanism and achieve the cooperative cooperation of multiple subjects by giving full play to the mandatory and normative role of the law under the supervision and management of administrative organs.
Key words :public health;environmental legal regulation;risk prevention;public-privatecooperation
中图分类号： D912.6
文章编号： 1007-4074( 2019) 05-0100-09
基金项目： 中国博士后科学基金面上资助项目(2019M650975)；中国法学会环境资源学会专项课题(CSERL-FDH-1804)
作者简介： 朱炳成，女，中国政法大学(师资)博士后流动站*研究人员。
收稿日期： 2019-05-19
DOI ：10.13438/j.cnki.jdxb.2019.05.010
(责任编辑：粟世来)
标签：公众健康论文; 环境法律规制论文; 风险规制论文; 风险预防论文; 公私合作论文; 中国政法大学民商经济法学院论文;