外籍人员个人所得税征管亟待加强——以广州开发区为例，本文主要内容关键词为：为例论文,个人所得税论文,广州论文,外籍论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强外籍人员（注：除特别说明，本文所指“外籍人员”均含港澳台人员。）个人所得税的征管，使外籍人员依法履行纳税义务，不仅事关国家税收收入的保障，而且事关国家税收主权的维护。加强外籍人员个人所得税管理，势在必行。
外籍人员个人所得税征管现状
目前，个人所得税已成为地方税收的三大主体税种之一。以笔者所在的广州开发区为例，个人所得税以年均27.91%的速度递增，占地方总税收的1/3左右(详见附表1)，仅次于营业税。广州外向型经济特征明显，涉外企业接近1600户，世界500强企业有91家进驻，在此工作的外籍人员不断增加，其缴纳的个人所得税也逐年递增(年均增幅23.32％)，占个人所得税的比重约为1/3(详见附表2)。
表1：广州开发区地税局2002—2004年三大税种税收统计表
占地方总税占地方总税占地方总税
年度个人所得税营业税企业所得税
收比重(%) 收比重(%)收比重(%)
2002年
4877136 53450 39 1729113
2003年
6341637 67230 39 2347814
2004年
7979230 117360 44 3987515
(资料来源：广州开发区地税局2002年—2004年税收统计报表)
表2：广州开发区外籍人员个人所得税统计表
年度 涉外企业户数(户) 纳税申报人数(人次) 入库税款(万元) 占个人所得税比重(%)
2002年 1160 9459 16502 34
2003年 1209 11500 20038 32
2004年 1585 14506 25095 31
(资料来源：2005年广东省地税局税源普查资料)
虽然近年来广州开发区外籍人员个人所得税以年均20％以上的增幅增长，但与同时期GDP年均高达51％的增长速度相比，增速明显偏慢。2004年，广州开发区地税局开展外籍人员个人所得税专项检查工作，外籍人员共自查自补个人所得税2256万元，占当年入库的外籍人员个人所得税比例超过10％；外籍人员普遍申报偏低情况(详见附表3)，该表显示，有约45%的外籍人员申报月收入低于20000元。而实际情况是，在涉外企业任职地外籍人员，中层以上管理职位，月收入应在20000元以上，这就意味着有相当一部分外籍人员申报收入不实。
表3：广州开发区2003年11月外籍人员收入情况分析表
收范围人数 占总人数比例(%) 收入合计(万元) 占收入总额比例(%)
5000元以下(含本级数) 949 26
1
5000-10000(含本级数) 154
16 127
3
10000-20000(含本级数)201
20 300
6
20000-40000(含本级数)171
17 497 10
40000-60000(含本级数)107
10 534 11
80000元以上(含本级数)265
273322 69
合计 99214806 100
(资料来源：有关数据取自广州开发区地税局全员申报系统)
外籍人员偷逃个人所得税主要有以下手法：少报、不报境外所得；少计在华工作天数；企业在境外为个人购买的国家法律规定以外的各类保险未计入应税所得计缴税款；未合并申报多处取得的收入；利用退休福利计划、税收负担计划、旅游计划和认股权福利等制度；外籍高层管理人员不领取或只领取少量工资。
现状背后的制度瑕疵
(一)税收征管制度不完善
1．税收档案管理制度乏善可陈。国家税务总局《税务登记管理办法》规定“来华工作的外籍人员必须向主管税务机关办理税务登记”，但由于缺乏实际执行相关措施，外籍人员纳税登记情况并不理想。据不完全统计，目前在广州市工作生活的外籍人员(不含港澳人员)中，纳入税务管理的大约30％左右。同时，由于没有对外籍人员实行“一人一档”管理，税源管理基础工作薄弱，对外籍人员后续管理难以有效进行。
2．境外支付收入扣缴申报制度执行难。外籍人员工资通常分为境内和境外支付两部分，根据个人所得税法和国税发【1999】241号文件，境内企业应当扣缴其外籍雇员从境内外取得收入的个人所得税。但在实际执行中，由于境外支付收入习惯上由境外企业负担，境内企业并不清楚外籍雇员的境外收入。另外，241号文的扣缴义务人与个人所得税法规定的支付者为扣缴义务人在法律概念上有差异，对没有履行境外支付收入个人所得税代扣代缴义务的境内企业，税务机关并没有充足的法理依据进行处罚。最近，广州开发区地税局在对某知名美资跨国企业B公司进行纳税评估时发现，B公司多名外籍高层管理人员的工资薪金未包含境外支付收入，有偷逃税的嫌疑。据此，税务人员实施质疑约谈，并要求提供境外总机构出具的境外支付个人收入证明。B公司以其对个人收入有保密制度，对境外总机构是否在境外支付收入并不知情，也没有举证责任为由，拒不提供。类似情形时有发生，基层税务机关对此感到很棘手。
3．税款清算和离境清税制度缺失。我国现行个人所得税法没有明确规定对外籍人员个人所得税进行定期清算，也没有规定外籍人员离境必须到税务机关办理清缴税款手续，以及持工作签证的外籍人员必须凭税务机关出具的完税证明办理离境手续。相关制度的缺乏客观上削弱了外籍个人所得税的有效监管。
(二)税源控管机制不健全
1．征管分工不科学。1994年分税制后，属于地方税收的外商投资企业和外国企业所得税被划归国税部门负责征收管理③，而个人所得税为地税部门负责征收管理。如此分工割裂了两大税种的内在联系，不利于地税部门有效发挥对个人所得税的管理力度。
2．征管效率低下。由于没有明确可以免征个人所得税的外籍人员住房补贴，伙食补贴、洗衣费、搬迁费、境内外出差补贴、探亲费、语言培训费以及子女教育费补贴等的“合理标准”，导致实际计征十分复杂，税务人员需要审核大量的凭证，并进行详细的宣传、解释工作，从而导致征管难度增加，征管效率降低。
3．涉及部门协作的综合治税机制尚未建立。税务机关与出入境管理、劳动、海关等部门的信息联网还未完全建立，难以获取必需的信息，所掌握的纳税人的涉税信息太少，征管能力十分软弱。
4．国际情报交换作用未充分发挥。目前主要是被动地接受协定国的情报，在核查情报时“拔出萝卜带出泥”。主动情报交换流转环节多，周转时间长，效率不高，回复率低，致使境外支付收入难于查证。据广东省地税局统计，在2003年6月至2004年8月，该局一共通过总局向有关协定国提出80份情报交换请求，至今未收到一个回复。如前所述B公司案例，为掌握B公司多名外籍高层管理人员的境外支付收入情况，广州开发区地税局提出税收情报交换请求，但何时回复以及能否回复税务人员心中都无数。另外，广州市的外籍人员中港台人员占了很大部分，其中很多人员的申报偏低，偷逃税收问题严重，但由于目前内地与台湾没有签订税收安排，与香港签订的税收安排中又没有包括税收情报交换条款，因此与港台的税收情报交换空白，范围受限。
5．审核评估没能有效实施。总局尚未建立统一的外籍人员收入评估指标体系，基层税务机关进行审核评估时往往缺乏科学真实的参照数据，不仅使评估效果大打折扣，而且使税务机关在与外籍人员的较量中往往处于被动局面。
6．计算机网络没能成为有效依托。除少部分地区对个人所得税实行全员明细申报外，绝大多数税务机关的征管系统仍没有设置外籍人员明细申报功能，采用代扣代缴方式申报的外籍人员，其个人所得税则以企业扣缴总数录入，个人明细资料并不反映，使税务机关难以通过企业相关征管资料以对其外籍雇员个人所得税进行有效源泉控管。
(三)税收执法缺乏刚性
在征管手段方面，税务机关比较依赖阶段性的专项检查或自查等办法，如总局每年组织的全国范围的外籍人员个人所得税欠税清理工作。对外籍人员或扣缴义务人主动申报以前年度未缴税款的，除依法补缴税款外，加收滞纳金，但不予处罚。据了解，很多地方连滞纳金也很少能征上来。由于此种方法屡屡采用，使纳税人与税务机关玩起了“猫鼠游戏”，即使偶尔被抓住了也只不过是“一补了事”。由于手段单一而且软弱，税收执法没有形成震慑力，税收违法的风险成本较低，助长了纳税人的侥幸心理。
另外，各地税务机关执法不一，也削弱了税收执法的刚性。有的地方政府为营造“良好”的招商引资环境，充当“保护伞”，出面说情，使违法违章的外商逃避处罚。如广州市某大型台资企业，有台湾人员数十人，但上至总经理下至中层管理人员，每月申报收入均不超过起征点4000元，而税务机关在执法时却受到多方面因素的制肘。
(四)税收宣传不到位，专业队伍有欠缺
目前，税务机关的税收宣传还存在重形式轻实效，针对性不强等问题，税收宣传不到位，没有根据涉外企业和外籍人员的特点开展税收宣传，宣传的方式、渠道、载体等仍有待改进优化。
由于外籍人员个人所得税政策性强，需要高素质的专门人才，但目前很多地方没有设置专门的涉外税收管理机构，既懂涉外税收业务，又精通国际经济、外语等知识的税务人才不多，而且涉外税务人员队伍流动性大，这些都不利于对外籍人员个人所得税的征管。
外籍人员个人所得税征管对策探讨
(一)完善税收征管制度
1．实行外籍人员电子税收档案管理。建议专门制定外籍人员入境出境税务登记管理办法，明确外籍人员办理税务登记的程序以及应承担的法律责任。在此基础上，以外籍人员填报的登记资料为主，借助社会综合治税力量，以公安、劳动等部门提供的信息资料为补充，在源头上将外籍人员纳入管理。同时建立外籍人员税收档案库，对外籍人员实行“一人一档”管理，对外籍人员的人数、国籍、受雇企业、职务、出入境时间、申报收入等基本情况全面掌握，打牢管理基础。
2．完善外籍人员境外支付收入扣缴申报制度。应立法明确境内企业的扣缴义务和举证责任，如有可能，要明确境外企业对外籍人员的境外支付收入的举证责任，可以要求提供由境外税务代理机构出具的有关收入证明，境内企业承担连带法律责任，针对不能提供详细纳税资料的外籍人员制定具体的处理方法，合理提高处罚标准，以加强对境外支付收入的源泉控管。
3．建立外籍人员年度税款清算制度。建议参照企业所得税年度汇算清缴的做法，在年度终了后三个月内，对外籍人员进行个人所得税年度清算，使对外籍人员个人所得税的审计检查规范化、制度化。
4．完善外籍人员离境清税制度。建议凡持工作签证来华而且在境内居住时间超过90天(协定国183天)的外籍人员离境时，必须凭税务机关开具的完税证明，方能离境。税务机关应争取公安出入境管理部门的支持和配合，把好验证关，将未完税或欠税的外籍人员堵在国门内。并力争实现信息联网，在出入境关口设立征收机构，或委托出入境管理部门，就地清税。
(二)完善税源控管机制
1．理顺征管分工。建议将外商投资企业和外国企业所得税重新划归地税部门征管，理顺征管分工。
2．简化征管。要创新手段，简化征管，将税务人员从大量的事务性工作中解放出来。如对前文提到的关于外籍人员取得有关补贴免征个人所得税的规定问题，建议实行统一扣除标准，确定合理的综合扣除率，以提高征管效率。
3．建立法定的社会综合治税机制。建议通过立法，明确税务行政协助义务，把对税收工作的支持配合列入各级政府及相关部门的职责范围，实现法定的税收征管“部门协作化”。把税收征管工作纳入社会综合治理的轨道，由地方政府牵头，成立由各有关部门负责人参加的综合治税管理机构，政府负责指导、协调、考核各部门协税护税工作。加强与公安、劳动、外汇管理、海关等部门的沟通协作，实现外籍人员出入境信息网络化共享，定期交流已发放就业许可证的人员名单，及时掌握外籍人员情况。如目前港澳人员出入境基本采用IC卡管理，应争取出入境管理部门的支持，在税务机关设置读卡器，读取有关出入境记录信息，若能与出入境管理部门实行联网，则能实时掌握其出入境情况。
4．完善外籍人员境外支付收入情报调查制度。要改变一直以来被动接受情报的状态，主动向对方提供税收情报。建议尽快建立起总局—省局—市局—区局的情报交换NOTES信箱，使情报传递更顺畅、快捷，提高情报工作的效率。针对港台地区人员，建议总局借CEPA的东风，与香港税务局协商补充税收情报交换条款，并主动与台湾税务部门沟通，探讨加强合作的可能性，以扩大税收情报交换的范围。要设置专门机构，核实外籍人员的境外支付收入。
5．加大外籍人员个人所得税评估力度。建议总局利用多种渠道，采集相关税收信息，建立统一的外籍人员所在国(地区)的最低收入参考指标体系。该体系应包括相关国家(地区)的社会保障制度、薪酬制度、不同行业、不同规模企业的工资水平、差别，各级雇员的基本工资水平、人均消费水平以及通胀率等。在此基础上，制定外籍人员个人所得税评估、审核评税、核定征收等制度。
6．大力推行质疑约谈。要规范程序，如发出约谈文书，设置专门约谈室，配备笔录人员，并在人数上处优势地位，营造震慑气氛。因偷逃税者心中有鬼，质疑约谈往往能收到意想不到的效果。如针对台湾人员收入申报普遍偏低的情况，广州开发区地税局全面进行质疑约谈，采取“从大户入手、以大带小、全面铺开”的策略，开展统一行动。从近年的工作实践看，收效明显，该局共追缴个人所得税超过300万元，该区台湾人员收入申报现已处于相对合理的水平上。
7．充分发挥计算机网络的监控管理作用。要加快信息化建设步伐，着力提高计算机智能开发水平，从税收预测、办理登记、纳税申报、税款征收、纳税评估、税源监控、计算机选案等环节广泛依托计算机。
(三)强化税收执法刚性
税务机关查补税款不应过分依赖纳税人“自查自补”，应充分发挥稽查重点打击的作用，做到执法必严，违法必究，加大对违反税法的处罚，以达到查处一批，震慑一片的作用。对数额较大、性质恶劣的外籍人员个人所得税典型税案，应公开曝光，并抓一两个重点案例，以扩大宣传、教育效果。根据外籍人员一般都极其关注其个人信用的情况，建议我国税务机关定期主动向有关协定国交换外籍人员在中国涉税违章的情报，使外籍人员有“后顾之忧”而不敢偷逃税款。
(四)加大税收宣传力度、提高涉外税务人员的素质
税收宣传要注重实效，应根据涉外企业和外籍人员的特点，有针对性地开展宣传工作：一是针对外籍人员，应将宣传工作前移，在外籍人员初次入境时告知其所负有的纳税义务和责任，赠送中英文对照的税法小册子。2004年深圳市地税局专门印制了英文版本的外籍人员个人所得税纳税指南，在出入境关口派发，受到纳税人的欢迎。还要借助各类外国人协会的力量，召集外籍人员举办座谈会、税收辅导会等，将税法送上门，使其了解中国的税收政策，提高其纳税意识和税收遵从度。二是针对外籍人员任职的境内企业，优化办税服务，做好宣传送达和咨询辅导工作，促其积极履行扣缴义务和有关责任。三是针对税务代理机构，鉴于中介机构的特殊地位，除了要定期举办税收政策宣讲会，做好税收宣传工作外，还要发挥会计师事务所、税务师事务所等社会中介机构的作用，加强监管，规范税务代理行为，维护国家税收权益。2004年广州市地税局开展的外籍人员个人所得税清理工作，境外“四大”会计师事务所等发挥了相当大的作用。可以借鉴国外的做法，由信誉良好的税务代理机构代报的申报表，税务机关不再检查，但保留复审权。
鉴于外籍人员数量和税收规模越来越大，各级税务机关应根据情况设置专门的涉外税收管理机构，并配备足够的专业人员；加强涉外税务人员的业务培训，提高其综合素质保持涉外税务人员的相对稳定，不宜经常换岗。
注释：
②少数地区仍由地税部门负责征收管理外商投资企业和外国企业所得税。