北京社科院市情调研中心助理研究员 北京 100101
摘要：公众参与社会治理是我国社会治理的重要发展趋势。公众参与社会治理的意愿、能力与平台共同决定了公众参与社会治理的水平。我国正处于社会治理初创期，公众参与在意愿上表现为“热情”与“冷漠”并存，在能力上表现为“胜任”与“不足”同在，在平台上表现为种类较多但数量较少且质量较低。通过对以上问题分析，指出原因，给出优化措施。
关键词：社会治理；公众参与；参与意愿；参与能力；参与平台
一、引言
党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，要求政府“创新社会治理体制，鼓励和支持公众参与”，提高社会治理水平。改革总目标的设定是我国社会发展的必然要求。当前阶段，我国正处于全球化与市场化的浪潮之中，社会生活日益复杂，社会矛盾愈加凸显。以往单纯由政府制定决策的社会管理模式，由于忽视或曲解了公众的真实意愿，常常造成公众对政策的抵制。政策执行效率十分低下甚至根本无法执行。“政府+市场”的模式虽然增加了治理主体，但同样面临着在解决社会问题过程中政府与市场双双失灵的难题。面对日趋复杂的社会问题，我国学者借鉴西方社会治理的理论与实践，提出了在政府与市场之外，健全与丰富社会主体，允许与鼓励社会主体参与公共事务，提升公众参与水平，最终形成“政府、市场、社会”三大主体协同共治的崭新局面。
然而，提高公众参与水平，最终形成三大主体协同共治的新局面并不是一蹴而就的。公众参与水平的高低取决于公众参与社会治理的意愿强弱、能力大小以及平台强弱等因素。基于此，本文从提升公众参与水平，创新社会治理角度，对以上三个因素进行剖析，提出对策建议，以期为相关工作者提供参考。
二、社会治理中公众参与的意愿
公众参与社会治理的水平首先取决于公众参与意愿的大小。所谓公众参与是指，具有共同利益和兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务的决策的介入，或提出意见和建议的活动。参与意愿是指内心参与社会治理的愿望，它并不一定外化为参与的行为。公众参与了社会治理中的某项活动，并不代表其真正具有参与社会治理的意愿；相反，公众也可能具备强烈的参与意愿，由于信息不畅、能力不足等原因，没有真正参与的行为。公众参与的意愿是决定公众参与的基础因素。当前我国正处于公众参与社会治理的初创期，部分群众对于参与抱有较高热情，其他群众对参与社会治理相对冷漠。
在我国，部分公众具有较高的社会治理参与意愿。一方面，这与近年来政府的管理思想转变密切相关。早在2004年，党的十六届四中全会就第一次提出了 “公众参与”社会管理的理念。2013年，十八届三中全会提出全面深化改革的总目标“是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这些思想的提出与宣传使得部分公众的社会主义民主意识不断增强，“人民当家作主”理念逐渐入脑入心。理念的宣传极大的激发了公众参与社会治理的意愿。当具有先进思想的部分公众参与社会治理并取得相应成绩时，形成良好的带动示范效应，其他群众竞相效仿。在现实世界中，公众参加价格听证会、组织环保公益活动、参与社区物业自治等逐渐成为时代潮流，人们竞相参与。另一方面，互联网的快速发展也极大地激发了部分公众的参与意愿。近年来互联网快速发展，微博、微信等新媒体风头正劲，其便捷性强、互动性高、传播性广的特性使得其成为公众参与社会治理的良好平台。虽然部分公众在现实世界中缺乏参与社会治理的意愿，但在网络世界中激扬文字、点评时事的意愿十分强烈。
但是，从整体上说，我国具有较高的参与意愿的公众比例并不高，大部分公众对参与社会治理十分冷漠。公众参与冷漠的原因主要有以下三条：
第一，缺乏公众参与文化。两千多年形成积淀的封建等级思想与家族本位理念，使中国缺少了梁漱溟所谓的西方社会中的“集团生活”，更缺少了在“集团生活”下产生的人人平等、强调个人权力与义务的观念。以此，建构出来的社会伦理秩序削弱了社会个人参与公众事物的能力与权力。这样的传统仍然影响着人们的思想观念与行为方式。“事不关己高高挂起”、“不在其位不谋其政”、“多一事不如少一事”等思想侵蚀着人们的头脑，许多人民群众不愿参与公共治理。
第二，公共参与有效性较低也是影响公共参与热情的重要因素。以“价格听证会”为例，由于政府大多采取“走过场”的形式象征性邀请公众参加，公众的意见在听证会中并不起决定作用，“逢听必涨”的现象大大降低了公众参与社会治理的意愿。
第三，经济落后的现实影响。人民首先解决了吃饭、穿衣、住房等问题，才有时间与能力从事政治活动。然而，我国部分地区仍然十分贫困，公众常常为生活奔波，难以顾及到参与社会治理等政治活动。面对社会治理参与意愿不足的公众，政府应当加大力度宣传多元治理文化，提升公众参与社会治理的有效性，切实改善公众生活水平，以此激发公众参与社会治理的热情。
三、社会治理中公众参与的能力
参与意愿是公众参与社会治理的基础，参与能力是公众参与社会治理的质量保障。参与意愿主要从数量上决定了参与水平，而参与能力主要从质量上决定了参与水平。公共参与社会治理的能力主要包括参与意识、参与知识以及参与理性等。参与意识并不等同于参与的意愿，参与意愿是指在已经意识到或者被告知可以参与的情况下是否有意参与，而参与意识是指公民是否能意识到可以参与到社会治理之中。
公众参与的能力首先表现在参与意识之上。参与社会治理所需要的知识与技能也是参与能力的重要表现。只有具有一定专业知识，了解参与目的，明了参与流程的公众才能保障参与过程的合法性与有效性。公众参与社会治理的能力还表现在参与过程的理性程度。即使部分公众具备参与的意识，懂得参与相关的知识，但参与过程十分感性，任性胡为，不能真正反映公众意愿，对政策的制定起到一定的负面作用，参与能力也较为低下。我国公众参与社会治理尚处于起步探索阶段，公共参与能力表现为“胜任”与“不足”共存。
第一，可以胜任公共参与的公众。部分公众所表现出的能力完全胜任于其所参与的社会治理事务。根据国家统计局今天发布2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，全国大陆人口中具有大学（指大专以上）教育程度人口为17093万人，同第六次全国人口普查相比，每10万人中具有大学教育程度人口由8930人上升为12445人，而且今后这种比例还在提升①。这些受过高等教育公众，参加过相关培训与讲座或者多次参与过社会治理事务之中，表现出良好的参与意识，具备较好的参与知识与技能，同时参与过程十分理性，能够很好地完成社会治理的部分工作，对于社会治理工作完全胜任。
第二，我国也存在着大量不能充分胜任社会治理事务的公众。部分公众受教育与阅历等因素限制，参与社会治理的意识淡薄，认为社会治理的主体应当是政府，自己并不是参与社会治理的主体，普通群众不能参与到社会治理之中，只能被动接受政府的决策。部分群众虽然具有“主人翁”意识，但是参与治理的知识与技能明显不足，缺乏必要的财务知识、法律知识以及某专业领域知识，获取信息能力、沟通协调能力与组织管理能力存在缺陷，难以完成社会治理中的部分工作。还有部分公众，可能具有较高的参与意识、较好的参与技能，但参与社会治理过程理性程度匮乏。尤其在网络世界当中，由于网络的匿名特点，部分公众在未明晰事情真相时便占领道德制高点对舆论中心人物使用羞辱性、攻击性语言，甚至“人肉”出当事人诸多隐私，而真相大白之后，事情远非人们想象那样，公众又一哄而散，对当事人的心灵造成了严重的伤害但并无任何歉意。对于参与社会治理能力不足的公众，政府应当应通过教育、培训、宣传等方式提升公众在社会管理中的参与感、责任感，树立起公众的主体意识、权利意识，告知公众其在参与社会治理过程的权力与义务。对于缺乏参与知识的公众，政府应引导公众参与听证会、论证会与座谈会等社会治理形式，让公众在参与过程中了解参与流程，增长参与知识，提升参与能力。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆此外，政府应加强网络监管，遏制网络暴力，通过更有针对性的法律来规范公众在网络中的言行，提升公众参与社会治理的理性程度，保护受害者权利。
四、公众参与社会治理的平台
公众参与社会治理的水平不仅取决于公众参与意愿的大小、能力的强弱，同时也取决于公众参与社会治理平台搭建的质量。公众参与社会治理的平台，从某种角度讲，就是社会权力主体的不同形式。郭道晖先生在其经典著作《社会权力与公民社会》中指出：“在我国，社会权力的最高主体是全体公民，社会权力的核心主体是社会组织，社会权力的潜在支柱是基层群众性自治组织，社会权力的强势主体是政党，社会权力的‘无冕之王’是媒体②。全体公民是公众参与的最高主体，后四者构建为公众参与的四种平台，即：社会组织、社区组织、各级政府与媒体网络。由于他们形式、内涵各异，其在公众参与社会治理中所承担的功能，运行的方式也各有不同。社会组织主要面对问题驱动型的公众参与，社区组织主要面对某领域特定功能的公众参与，各级政府主要承担政策制定中公众参与功能，而网络媒体主要承担社会热点所带来的公众参与。
（一）问题驱动型公众参与——以社会组织为平台
问题驱动型公众参与是指某一社会问题引起普遍关注，公众借助社会组织进行热烈讨论或付诸行动，以期改进公共政策的公众参与模式。社会组织是为了实现某一领域的特定目标而结成的社会群体平台。不同的社会群众关心的社会问题有较大差异，社会组织将具有相同兴趣，关注同一问题的群众集合在一起，以此为平台制定宏伟愿景与行为规范，引导公众参与社会问题。常见的社会组织有环保组织、慈善组织、文化组织、科技组织等。以雾霾治理为例，众多环保组织数年如一日地积极参与、身体力行，为空气质量的改善做出了巨大的贡献。部分环保组织开展雾霾知识宣传活动，帮助群众预防雾霾天气带来的健康危害；部分环保组织坚持走访观察燃煤锅炉烟气排放情况，举报、曝光超标排放点；也有部分环保组织积极推动我国大气治理的法制体系的建设与完善，为污染案例提供法律帮助。
发展问题驱动型公众参与的关键在于发展壮大社会组织，鼓励公众积极加入并发挥自身力量，为社会治理做出自己的贡献。目前我国社会组织的发育尚处于萌芽状态，需要政府的大力孵化与培育。政府在管理权限上不应再大包大揽，而应将部分权限还给公众，引导公众积极参与到社会组织之中，社会组织在实践中不断探索、不断积累，才能不断发展壮大，最终实现由“大政府，小社会”向 “小政府，大社会”的积极转型。
（二）功能主导型公众参与——以社区组织为平台
功能主导型公众参与是指在某个特定区域内特别是某个社区之内，公众建立社区组织，通过自治方式参与公共事务，改善社区功能的公众参与方式。一般来说，同一社区的居民对于社区功能的发展往往表现为意见一致，而社区功能的发展对于居民生活又有较大的改善作用，因此基于社区组织的功能主导型公众参与积极性相对较高。传统视角下，社区内的问题应该由政府牵头解决，而在社会治理背景下，社区内的问题往往以社区自治组织为主导进行解决效果较好。以社区拆迁为例，以往以政府为主导的拆迁常常遭遇“钉子户”、“暴力拆迁”、“三年拆不了一个小区”等诸多问题。在社会治理的宏观背景下，政府采用全新的“自治拆迁”模式，将拆迁自主权交给居民，拆迁意愿、拆迁时间、选房方式等诸多拆迁要素均由居民代表落实，政府提供相关服务与政策加以支撑。“自治拆迁”模式最大限度的尊重了公众意愿，最高效率地统一了居民意见，有效地破解了拆迁难题。功能主导型公众参与充分发挥了社区组织的“亲民”优势，提升了社区公共事务的参与度，应当成为社区治理的主要形式。
发展功能主导型公众参与，应立足社区居民最现实、最关心、最迫切的问题，引导成立相应的公众自治组织，在实践中不断提升自我管理、自我服务、自我监督的能力，通过社区组织搭建公众与政府沟通的桥梁，完善社区功能，协同共治共建。
（三）行政主导型公众参与——以各级政府为平台
这种公众参与是指政府借助制度措施在公共决策和公共事务处理的过程中规定公众参与的形式，可以是通过选举、民主代表和政协委员推选等方式主导公众参与政策的制定，也可以是政府在政策实施的过程中采用官方或非官方的方式进行咨询，或者借助政府信息网站、听证制度等方式主导公众参与协商等方式。行政主导型的公众参与是公众参与的重要方式，是实现公民与政府合作的关键措施，能够最大程度上实现公众利益。群众对关乎切身利益的事物关注度较高，政府在进行公共事务决策之前必须广泛征求社会意见，同时还必须充分沟通，严格落实，并且将最终结果在反馈机制中得以体现，真正解决公众关注的事务，使与公众自身利益相关的事务得到快速解决。在政策落实和具体实施的过程中，要全面收集并充分尊重公众意见，将公众意见落到实处。
行政主导型公众参与的关键在于完善参与的渠道。当前，行政主导型公众参与的渠道尚不完整与通畅。公众缺乏建议意见渠道，部分市民热线形同虚设；公众缺乏政府问责渠道，只能借助网络进行监督。政府应当让渡社会权力，引导公众发表意见、监督审查，拓宽行政主导型公众参与的渠道。
（四）媒体驱动型公众参与——以媒体网络为平台
这种公众参与是指公众借助以广播、电视、互联网等为代表的大众传媒参与事件的评论，影响公共决策的参与方式。互联网的兴起，尤其是微博、微信等新媒体的兴起，以期无以伦比的便捷性、互动性与传播性开辟了公众参与社会治理的新平台。众在互联网中参与社会治理，常常形成全社会热议的焦点，给予政府巨大压力，迫使政府积极做出相应对策。以2015年10月“青岛38元大虾”事件为例，一名网友于微博中声称其在一家海鲜大排档吃饭，结账时发现一盘标价38元大虾竟然不是以38元一盘售卖，而是以38元一只售卖。该事件在微博中立刻成为“热门微博”，无数网友转发、评论，批评店主的敲诈行为以及青岛官方的不作为行为。此后，相关部门对该店做出了罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚，并公布了青岛市消费领域投诉监督电话。该事件借助网络得以广泛传播形成公共“议题”，给予政府以巨大压力，政府在短时间内立案查处，对事件妥善处理，是媒体驱动型公众参与的典范。
发展媒体驱动型公众参与的关键在于促进媒体网络的健康发展。媒体与网络的快速发展为公众参与开辟了新平台，从趋势来看，媒体与网络将成为公众尤其是年轻一代参与社会治理的主要途径。但是网络平台上同样存在着谣言泛滥、网络暴政等诸多问题，需要政府出台有关政策与法规加以正确引导，以提高公众参与的质量与效率。
五、结束语
柏拉图在“理想国”中设想公共决策应留给那些具有参与意愿与知识专长的人来决策，普通公众对参与公共决策漠不关心而且能力低下。事实上，当政府能够充分让渡社会权力，激发社会活力，宣传参与方式，拓展参与路径，公众常常十分愿意参与公共决策，参与能力也能得到迅速提高。也只有通过上述模式，提升公众参与社会治理的意愿、能力，优化公众参与的平台，才能真正实现“国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。
参考文献：
[1] 郭道晖．社会权力与公民社会[M].凤凰出版传媒集团.2009.
[2] 尹文嘉，王惠琴．社会治理创新视域下的公众参与能力、意愿及形式[J].广西师范学院学报，2014，35（2）：117-120．
[3] 周进萍．社会治理中公众参与的意愿、能力与路径探析[J].中共南京市委党校学报，2014，（5）：54-58．
[4] 徐琳，谷世飞．公民参与视角下的中国国家治理能力现代化[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014，35（4）：36-42．
[5] 宋煜萍．公众参与社会治理：基础、障碍与对策[J].哲学研究，2014，（12）：90-93．
[6] 胡仙芝.公众参与制度化是我国社会治理法治化的必由之路[J].理论研究，2015，（3）：7-13．
[7] 武小川．论公众参与社会治理的法治化[D].武汉大学.2014．
[8] 朱西括．在社会治理创新中切实推进公众参与[J].理论研究，2014，（3）：75-79．
注释：
①国家统计局：全国人口受教育程度提升明显
②郭道晖.社会权力与公民社会[M].凤凰出版传媒集团.2009.
论文作者:李茂
论文发表刊物:《基层建设》2016年10期
论文发表时间:2016/7/27
标签：社会论文; 公众参与论文; 公众论文; 意愿论文; 政府论文; 能力论文; 组织论文; 《基层建设》2016年10期论文;