经济全球化与福利经济制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,经济全球化论文,福利论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.4文献标识码：A文章编号：1004-0544(2006)08-0005-08
第二次世界大战以后，各主要资本主义国家都先后不同程度地实施了一系列社会福利措施，逐步建立起比较完善的福利经济制度。自此以后，尤其是20世纪70年代以来，福利问题就成为各国最为重要的政治议题和理论研究的热点问题。因为，福利问题不仅是政府活动和政府开支的重要组成部分，而且它还涉及到权利、平等、正义、国籍等当代政治理论及社会学、人口统计学、经济学等相关学科的一系列理论和政策制定、公共管理模式等；而经济的全球化进程使一国政府对国内经济政策的控制力减弱，并使各福利国家的社会福利政策发生了一定程度的改变。经济全球化对各国福利经济制度产生了哪些影响？各国福利经济制度在应对全球化过程中发生了哪些变化？中国应如何改革自己的福利经济制度？等等。对这一系列问题进行研究，无疑具有重要的理论意义和现实意义。
一、经济全球化使各国福利经济制度面临新的挑战
全球化通常被定义为跨国经济互动与资源流动量的增加，其实质是一种国家经济愈益开放、并超越于国家的国际经济政治对一国经济的影响越来越大的经济、政治现象。[1]它使民族国家之间关系以及国家之间关系发生了质变，使资本主义更加具有了竞争性。
（一）全球化推动了新自由主义理论的发展，动摇了福利经济制度实施的理论基础
第二次世界大战以后，各主要资本主义国家主要以凯恩斯主义理论为基础，普遍建成了“福利国家”。20世纪70年代以前，各“福利国家”获得了快速发展，其社会福利开支空前迅速增加，同时经济也在迅速增长。社会福利开支与经济增长之间相互促进，形成了一定程度的良性循环。“福利国家”的一个明显特征是：政府对经济的直接干预比较高，其具体形式是推行高补贴、高福利、高税收和高保护政策。尽管各国在具体实施这一政策的方式上有所不同，但其共同之处是：削弱了市场机制的力量，妨碍了竞争，包括商品市场和劳动力市场的竞争，严重制约了生产效率。这种政策保护了市场上和社会上的弱者，在一定程度上抑制了强弱之间的分化和收入过分悬殊。但是，随着各国经济开放程度的不断提高，一国政府对国内经济的控制力会有所减弱，从而使一国国家干预的社会福利政策的效果会受到不同程度的影响。
20世纪80年代以来，随着资本主义国家放松对经济的管制，经济全球化的进程明显加快，国际垄断资本的势力显著增强。同时，由于晶体管、激光器和卫星三大技术的结合而引发的信息技术革命，改变了人与人之间和人与机构之间的相互作用的方式，从而为全球化的实践提供了强有力的物质与技术支持，直接推动了国际贸易、跨国投资和国际金融的迅速发展和高新科技的广泛传播，形成了市场经济向全球的大幅度扩展，使世界各国相互依存、世界经济紧密联系。而正是全球化进程的加速，导致了世界资本主义竞争的加剧，并使竞争成为一种世界范围内的主导关系。这使各主要资本主义国家的大公司面临着更大的竞争压力。尽管实行管制比较符合大公司的利益，但高度竞争的环境迫使它们支持任何减轻税负、放松管制、同时使其能够自由地与全球竞争对手进行有效竞争的措施。竞争的压力使得几乎所有大公司不得不将效率置于首位，而以提高效率、提高在国际经济秩序中的竞争力为政策目标的新自由主义恰好适应了这种需要，满足了生产和资本全球化、国际垄断资本全球扩张的需要，从而一跃成为占主导地位的意识形态理论和政策指导。正如美国学者阿兰·G.纳赛尔所说，“尽管人们大都认为是里根发动了新自由主义的战斗，而实际上自由主义早在里根上台之前就差不多已经在经济理论和政治学的战斗中取得了完全的胜利。”[2]新自由主义在全球的蔓延是国际垄断资本在全球扩张的理论表现，同时又是资本主义从国家垄断走向国际垄断的思想基础。
在经济全球化进程中，对各“福利国家”影响最大的是金融的全球化。货币和资本的跨越国境流动即金融的全球化，使福利经济制度赖以支撑的凯恩斯主义封闭经济条件下的需求管理政策受到了极大的挑战。[3]第二次世界大战以后，凯恩斯主义的理论和政策主张在各主要资本主义国家普遍流行并被付诸实践，受凯恩斯主义福利经济思想的影响，各国在相对封闭经济的条件下，遵循布雷顿森林体系①的安排重建国际经济，各国都严格控制资本的流动，并执行固定汇率政策。[4]20世纪70年代以来，随着全球经济一体化进程的加快，美元在国际金融中一统天下的局面发生了改变，国际货币体系向各国汇率自由浮动、国际储备多元化、金融自由化、国际化的趋势发展，布雷顿森林体系最终崩溃。之后，各主要资本主义国家相对封闭的国家经济逐渐为资本流动下的开放经济所代替。尤其是，20世纪90年代以后，大部分经济合作发展组织（OECD，以下简称经合组织）成员国都撤除了资本流动的控制壁垒，抛弃了固定汇率制度，金融的市场化和全球化取得了巨大发展，货币和资本的国际自由流动得到了空前加强；电子和计算机技术的发展，使得巨额资本和货币可以在几秒之内完成在全球的汇兑移动，经济的“非物质化”程度显著提高；与此同时，跨国公司在世界贸易和投资中也得到了长足的发展。所有这些都大大改变了各“福利国家”黄金时期福利经济发展和运作所依赖的环境，国家的界线正在变得越来越模糊。这些国际经济条件的发展变化所导致的重要结果是，新自由主义经济思想在全球获得了空前的发展，凯恩斯主义的需求管理及政府干预经济以谋求充分就业和经济增长的能力被大大的削弱；高福利国家要面对低福利国家的不利竞争，同时还要应付国内老龄人口、失业人口及单亲家庭和低收入人员数量不断增长而带来的更大的福利需求的问题。[5]
（二） 全球化使福利制度由第二次世界大战后的凯恩斯主义“福利国家”向工作福利国家转变
以凯恩斯主义为理论基础建立起来的福利经济制度作为一种经济保障制度和社会安全制度，其内容主要包括劳动力就业政策、各种社会保障制度、各种社会服务计划以及住房补助和教育等措施，其目的是为了实现“充分就业”，使公民的基本生活得到保障。在福利经济制度中，就业政策和社会保障体系是其最基本、最重要的组成部分。[6]自第二次世界大战初期福利经济制度的建立到 20世纪60年代中期福利经济制度的全面发展，福利经济制度在社会经济发展中所起的积极作用是主要的，各主要资本主义国家的经济快速增长，就业增加、失业减少，社会安定、政治稳定。1960-1973年，经济合作发展组织成员国的平均失业率为3.25%，年均经济增长稳定在4.9%左右。[7]充分就业、经济增长和社会服务项目的扩大，使得各主要资本主义国家形成了一种新型积极的社会关系和社会环境，公民福利不断扩大和提高。
20世纪70年代末期以来，随着经济全球化进程的加速，特别是政府对货币和资本流动控制的放松甚至取消，尤其是浮动汇率制度的实施等，使得凯恩斯主义刺激经济增长和创造新增就业的需求管理政策变得软弱无力。在开放经济条件下，竞争日益加剧，加以来自国际金融市场的压力，许多国家纷纷放弃凯恩斯主义的需求管理政策，放松了对经济的管制。当资本控制放松以后，“在资本的自由竞争中，政府越来越被看作是为国际投资者提供最吸引人的环境。这就要求有简单的（而且低廉的）福利制度和训练有素的廉价劳动力。所以新兴工业国家在创造工作的投资方面具有相当优势，因为这些国家拥有最基本的福利制度和很低的工资水平。”[8]而“福利国家”尤其是像瑞典这样一些高福利国家对资金和人才的吸引力则明显不足。因为高福利是靠高税收来维持的，同时高福利也意味着高昂的劳动力成本，为了降低成本，各“福利国家”的企业纷纷把生产转移到劳动力成本低的国家；同时，高税率也使一些人才转而寻找缴税少的国家就业。将就业机会转移到更廉价的劳动力市场上便导致了各“福利国家”国内经济活力不足，失业问题日益严重。例如，在开放部门中，经合组织18国的平均就业率由1970年的41.3%下降为1997年的33.5%，几乎下降了8个百分点。[9]尽管不同国家存在着一定的差异，但其演变趋势是相同的：在20世纪70年代中到80年代初的严重衰退期，各国开放部门的就业率都迅速下降，尽管国际贸易一直都比国内生产总值(GDP)增长得快，但开放部门的就业率再也没能恢复到原来的水平。
各“福利国家”日益严重的失业问题对福利制度安排形成了不可抗拒的压力。各国被迫在世界经济力量的驱使下从不同的角度对福利经济制度进行改革，从不同层面改变他们的社会政策，使其社会政策更多地是为了满足经济需要的变化。其中，一个典型的变化趋势就是福利制度由第二次世界大战后的凯恩斯主义“福利国家”向工作福利国家转变。[10]与此相适应，国家干预经济的社会政策也发生了改变，其社会政策的目标是：在一个开放的国际市场经济中，资助和鼓励自己的参与者进行创新和技术开发，同时，更明确地提高社会保护以适应竞争力和劳动力市场变化的需要。可以看出，各国经济干预政策的这些改变与强调国内充分就业的凯恩斯主义“福利国家”的社会福利政策有所不同。在这种新的福利制度下，国内的充分就业不再是社会福利政策的首要目标而是退居到第二位，国际竞争力和具有再分配性质的工作福利权利成为制定社会政策时首先要考虑的因素。显然，这种新的社会福利制度试图要削减某些社会保护形式，其就业政策就是要让劳动力市场逐渐变得更加灵活，并能直接降低成本。而美国所实施的灵活的、弹性的劳动力就业政策在创造新的就业岗位上取得了巨大成绩，尽管这一政策所创造的工作岗位大部分是临时性的、低报酬的和缺乏福利保障的非正规就业岗位，但由于这一劳动力市场政策适合开放经济条件下的竞争日益激烈的自由市场经济，因而给其他各国提供了启示。一些国际组织，如国际货币基金组织、世界银行、经济合作发展组织、国际劳工组织等，都建议欧洲国家、东亚国家包括中国，效仿美国来减少对劳动力市场的控制和干预，让劳动力市场自主地适应日益变化的市场而创造有效的工作岗位。虽然这一做法与凯恩斯主义寻求稳定充分就业的社会福利政策有一定的差距，与凯恩斯主义福利经济制度提供的慷慨失业救济金和稳定的就业保障措施相比也存在着较大的背离，但劳动力市场自主创造的非正规就业（或不充分就业）所实现的一定程度的收入维持，显然又是和福利经济制度的社会保障功能相一致的。
（三） 全球化使国家的经济组织和行为边缘化，同时又推动了福利经济制度在全球的发展
第二次世界大战以后各主要资本主义国家建立的以充分就业为首要目标的福利经济制度，是基于一个国家的公民社会权益之上的。为了提供社会福利及社会福利服务，政府、雇主组织、雇员或工会组织三者之间进行合作，以最大化地实现民族、国家的福利目标。[11]而在一些多民族、多种族、多移民的国家，如加拿大、澳大利亚，普遍的社会福利服务则是民族、社会团结和凝聚的基础。可以说，“福利国家”福利经济思想的本质就在于从经济的、政治的和社会的层面共同来维系和巩固民族和国家的共同利益。而在经济全球化快速发展的时代，以市场为基础的世界经济的全球化正以其强劲的渗透力，整合、改造与重塑世界上的生产、经营、流通与消费的各种方式，国际生产正在越来越大地取代国际贸易的中心作用，跨国公司获得了快速发展，在世界经济中的作用越来越重要。在这一过程中，当代国家体系与国际经济关系正在迅速地变化，其中一个重要变化就是，国家已不再能够像以前那样控制国内的经济甚至全球经济，而跨国经济占有越来越大的比重，在很大程度上支配着民族经济，“资本”不仅可以不再依附于一个国家的政治，而且在很大程度上也不再需要劳工组织——工会的合作，[12]国家边界的重要性大大降低。
随着全球化将各国经济融入国际经济大循环，各国失业增加、劳工组织集体谈判力弱化、劳工市场再商品化，等等，这些变化都削弱了“福利国家”福利经济全盛时期单一国家主导的经济和社会体系，国家利益的边界已经不很明确，“全球化进程使权力从各个国家转移到了非政治化的全球领域”。[13]尤其是，全球化很快将当今世界划分为赢家和输家，国家利益显然是比较难以保护了。事实上，当一个国家民族的一致性和共同利益因受全球化的影响而逐渐弱化时，福利经济体系或制度的继续生存和发展就更加困难。而不断成长的区域经济组织——欧盟、北美自由贸易联盟、东南亚联盟等，显然是另外一种削弱民族国家主权和自治的全球化（或区域一体化）。不论这些区域经济组织是否该被看作是一种全球化的发展，实际情况是相互合作在具有广泛影响力的各个机构中得到了增进，这些区域一体化组织正从财政、货币、社会政策等各个层面对民族国家主权作用的发挥形成制约和限制，民族国家的部分主权也确实在向这些区域性的国际政治经济组织让渡。[14]例如，欧盟的最高执行机构可以代表成员国与其他国家达成协议，欧盟可以“被看成是对全球化进程的一种呼应”，其重要性在于“它发展出了一套既超越于民族——国家之上又直接下及到个人的社会、政治和经济制度”，它直接促成了75%的跨成员国的经济立法以及50%的各成员国国内立法，而且“欧盟的政治角色同它的经济角色一样都是非常重要的”。[15]
全球化又是一柄“双刃剑”：一方面，它通过模糊国家边界削弱了民族国家的主权，同时使各“福利国家”为了增强自己的竞争能力不得不减少公共福利开支；另一方面，它又通过经济、贸易的全球拓展，将市场经济、民主、社会福利等思想和意识传播到世界上的各个角落，从而推动了福利经济制度在全球的发展。正因为如此，在经济全球化的时代，要维护一个民族国家的一致性及其共同利益，需要对福利经济制度进行改革或新的整合。全球化对“福利国家”传统的福利经济制度提出了挑战，但决不意味着“福利国家”的消亡，因为“发达的福利国家有着非常广泛的政治选民，而他们的兴趣不仅仅只是想否决那些缩减福利的政策。一些福利国家总是需要更多的市场支援，而全球化所带来的问题并不是要福利制度真正消失，而是要逐渐侵蚀社会民主型福利模式”。[16]
二、全球化与发达国家福利经济制度的改革
回顾20世纪人类发展的历史，我们不难发现，“福利国家”所建立的福利经济制度创造了一种稳定平衡的、同时又体现现代文明的繁荣社会。[17]但是，随着经济全球化进程的不断加快，建立在凯恩斯主义理论基础之上的福利经济制度所依存的环境发生了变化，“福利国家”的社会制度和经济制度受到了来自全球化的挑战。而以美国率先推动的全球化或不受控制的经济国际化，对世界的环境保护和生态平衡也带来了严重挑战，各发达资本主义国家追求无限经济增长的实质后果是对世界能源、环境和资源的掠夺性消耗，它们所实现的高消费和高增长在很大程度上是建立在其他不发达国家人民福利和消费资源受损的基础之上的。市场经济发展的历史经验已经证明，自由市场经济并不具备在一国国内实现既体现公平、又兼顾效率的福利再分配功能；因而全球化和经济的国际化也就不可能在世界范围内自发实现生产资源的合理配置，更不可能在各国之间实现福利资源的公平和高效率分配。正因为如此，各“福利国家”一方面积极参与、推进全球化和经济国际化；另一方面又特别注重维系、巩固和发展国内的福利经济体系，根据环境的变化对福利经济制度进行改革，不断完善其福利经济制度。
由于全球化本身是更关注经济的国际化，而相对忽视社会或社区本身的国际化或全球化，经济全球化的发展与社会稳定、和谐发展这两者之间就会出现一些背离，因而有必要加强国际政治、经济和社会的合作，在全球化的大环境下，制定社会发展的标准，整合和巩固各国的福利经济体系。因此，当代“福利国家”福利经济制度的发展融贯了凯恩斯主义、货币主义和供给主义理论，并以此为基础对福利经济制度进行了创新性的改革探索和实践。首先，各“福利国家”对社会福利及福利经济制度在现代工业社会发展中的地位和意义进行了重新定位。一个明显的变化是，各“福利国家”都越来越突出社会层面上有关社会福利及保护的内容，并将社会层面上社会福利及保护看作是现代全球化社会中与经济、政治等同样重要的范畴。在这三者关系中，经济秩序关系到生产和服务效率的提高，而市场是左右经济秩序的关键机制；政治是事关决策的机制及权力的分配，民主政治则是关键的政治机制；福利关系到社区与社会的一致性，普遍的社会服务是关键的社会协调机制。[18]其次，将社会福利作为一种与经济发展水平和国家实力相适应的社会标准去进行建设，即在全球化的大背景下从发展的层面上对社会福利进行制度化。
从各“福利国家”改革的实践来看，各国的改革虽然继承了国家干预经济及实行福利保障社会化的基本精神，但重点放在了改革福利经济制度的弊端方面，并在新的条件下吸收了以往政府实施社会福利计划的经验教训，注意根据经济形势的变化而作些调整。如社会保障政策在20世纪70年代主要以控制社会福利规模和纠正社会福利保障的弊端为主，强调地方政府和私营机构发挥作用为主，90年代以来则开始对某些社会保障项目收费，强调个人的自我保险作用；社会福利政策从70年代以来逐渐由扩大到相对收缩、由以失业和老年为重点到着力解决医疗保险、医疗补助以及低收入年轻母亲和抚养未成年子女为重点，到90年代以来则转移到着重对养老保险制度进行改革；社会福利工作的性质也由单纯性救济福利工作转向工作福利。例如，早在1997年，英国布莱尔政府就开始对福利经济制度进行改革，具体做法是：削减社会福利开支，用投资政策代替福利政策，通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资，建立起一种个人负有相应责任和风险的积极福利政策。“不承担责任就没有权利”是布莱尔推行“第三条道路”的座右铭。布莱尔政府改革的成效是明显的，英国近几年来成为欧洲最成功的一大经济体，保持了年均 3%左右的增长速度，失业率仅为4%左右。[19]2003年以来，德国陆续推出了以削减福利和增加就业的“2010计划”②为主的多项改革措施，包括降低税率、削减失业救济金、推迟甚至暂时冻结退休者养老金的增加等。韩国于1997年公布了健康保险法，扩大了健康保险的覆盖范围，将其从 1987年的覆盖一半人口扩展到覆盖96.9%的国民，其余的3%则由健康救助完成。1998年又推出了公共工作计划，给极度贫困的人提供社会服务工作。总的来看，各“福利国家”为了克服经济全球化所带来的种种问题和困难，其福利经济制度改革都朝着国家更多的干预、覆盖面更广的方向发展，各国都试图寻找一条既不是国家干预主义也不是新自由主义的“第三条道路”。③
主张实行“第三条道路”的人认为，“福利国家”诸多问题的根源在于没有处理好公平与效率之间的关系，他们主张通过观念更新、实行政治变革和政策调整来实现经济繁荣和社会稳定，寻求公平与效率之间的平衡。“第三条道路”作为发达国家一种新的发展模式，其主要内容有：第一，在政治上模糊阶级界限。“第三条道路”在接受了社会正义这一社会主义核心价值的同时，抛弃了阶级政治，追求跨阶级合作，反对权威主义和排外主义；同时，在国家干预与自由市场之间寻求“平衡”，即在该进行干预的地方决不让市场自由放纵，在该让市场机制发挥作用的地方决不让政府插手。第二，在经济上实行新的混合经济。这种新的混合经济不是在国有和私有经济之间寻求平衡，而是在社会生活中，在管制与解除管制之间、经济领域与非经济领域之间寻找一种平衡；同时，倡导责任与权利相结合，在“社会主义”与“个人主义”之间寻求平衡。第三，在政府的作用与职能上，寻求对各级政府进行重构，采取措施弥补“民主赤字”。这些措施包括宪政改革、更高的透明度与更多的地方民主；同时，强调经济政策与经济运行的广泛参与性，以实现公平、促进效率，减轻“福利国家”的福利支出负担。[20]第四，实行新的社会政策，即在投入与产出、生产与分配之间寻求平衡，实行积极的、有益的投入——产出模式，变消极福利为积极福利。第五，倡导一种“积极的福利”(positive welfare)，主张将福利国家改革成为“社会投资型国家”(social investment state)。[21]“积极福利”的开支将不再完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构（包括企业）一起通过合作来提供；[22]社会投资型国家的主要原则是将钱尽可能地用于人力资源的投资，而不是直接用于福利支出。[23]
“第三条道路”理念不仅试图提供一种新的政治理论框架，而且也深刻地影响了发达国家的政治实践。在“第三条道路”的具体政策实践中，各发达国家之间都存在一定程度的差异。例如，英国布莱尔政府所走的“第三条道路”是“后货币主义”＋“社会公正”模式。这种模式以布莱尔政府的政策实践为代表，在宏观经济政策方面，基本上保持了政策的连续性，既继承了撒切尔时代的主要成果即私有化、限制工会权利和放松市场管制，又采取了一些新的政策，如赋予英格兰银行确定利率、独立运作的权利，实行从紧的财政政策，严格限制政府开支等。与此同时，既适度增加对社会公益事业的投资，又对私有化的公益企业征税，将税收收入用于支持政府的青年就业计划，以解决青年人的失业问题。布莱尔一再强调社会福利政策应以促进经济增长为目标，社会福利的支出要有针对性，应将社会福利的削减和增加就业机会结合起来，使社会福利发挥出最大的效用，避免社会资源的浪费。美国克林顿政府跳出了“大政府、小政府”的争论，不争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎么做，不纠缠政府征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩论政府办事的动机而看重政府办事的后果。[24]它首先关注的是经济增长，更强调将自由放任和国家干预相结合，因而具有更多的实用主义色彩。美国的“第三条道路”实际上就是介于自由资本主义与福利国家之间的“中间道路”，其内核可归结为“第三条经济道路”。
从发达国家福利经济制度改革的实践来看，社会福利正在朝着社会化、市场化、私人化、多元化、国际化等方向发展。尤其是，“多元福利”的主张在国际范围内日益深入人心，社会福利的发展趋势是逐步从“普遍性原则”（人人都有权利享受国家福利）向“定向原则”（又称选择性原则、或补缺原则）过渡，即国家只救济最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，人们必须为自己的养老、医疗承担更多的责任。[25]
三、经济全球化条件下中国福利经济制度的改革
“福利国家”在全球化环境下福利经济制度改革和发展的实践，为发展中国家福利经济制度的建立和完善提供了经验和启示，尤其是联合国、国际劳工组织、非政府组织、社会公益组织等参与全球社区的社会发展和公共卫生及社会福利保障建设的实践，无疑给发展中国家（包括中国）带来了极其丰富的社会发展资源。
中国政府以20多年经济改革的经验和教训为基础，提出了构建和谐社会、全面建设小康社会的方针，在经济发展中更加强调经济和社会的协调发展。中国政府建国方略的这种转变为福利经济制度的改革提供了思想基础；而经济的长期高速增长及综合国力的增强，为福利经济制度的改革提供了物质的基础；公民对社会福利需求的不断增加及其多样化，又为福利经济制度的改革提供了社会基础。所有这些因素的共同作用，使中国对传统福利经济制度进行改革和构建适合经济全球化和社会主义市场经济发展要求的新的福利经济制度成为可能。
中国的经济是国家主导型的经济。面对经济全球化所带来的挑战，中国政府一方面应积极寻求国际合作以主动参与全球化，另一方面则应提高国家的经济、政治、文化的综合实力和国际竞争力，协调和增进中国社区和社会组织在国家、集体和个人权益、责任上的高度一致性。目前，中国的福利经济制度虽在不断完善，但仍存在着一些弊端，如过于强调政府的责任，已出现企业依赖政府、地方依赖中央的现象，加重了政府的负担和风险；同时，由于过分注重政府福利资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够，过分强调福利保障金的给付，忽视了社会福利服务的提供；等等。因而中国福利经济制度很难应对全球化、人口老龄化带来的巨大社会福利需求，必须继续进行调整和改革。
（一）循序渐进，逐步建立起完善的社会福利制度体系
具体来说，就是要建立和完善社会福利制度的三大支撑体系，即社会保障体系、社会救助体系、社会福利服务体系。这三大体系之间既有区别、相对独立，又相互联系，互为补充。社会保障体系主要包括各种社会保险，以“防贫”为目的，是社会福利制度体系中最根本的制度体系；社会救助体系主要包括救灾、救济、扶贫等，以“济贫”为目的，是社会福利制度体系中最基础的制度体系；社会福利服务体系主要是为老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供福利和服务，以扶老、助残、救孤为目的，是社会福利制度体系中具有很大发展前景的体系。由于这三大体系在实施对象、保障水平和保障方式、实施的原则、资金来源等方面都存在着差异，因而根据中国目前的情况，必须循序渐进，从社会最急需解决而又有能力解决的方面入手，不断扩充保障形式和保险种类，拓宽保险对象，完善保险手段，逐步完善社会福利制度体系。
（二）逐步实现供给主体多元化，使国家、家庭、企业、社区和志愿机构等都成为社会福利的供给者
福利多元主义者认为，一国社会福利由家庭、企业、社区（集体、社团）、志愿机构和国家等部分组成，其中，国家起着主导作用。具体来说，国家负责设计、制定整体社会福利制度体系，包括国家、家庭、企业、社区和志愿机构等多方的责任与义务；同时，国家通过运用税收和转移支付等财政政策手段负责承担收入和服务的转移；而且国家对保障福利的提供可以起到强制有效的干涉作用，如强制雇主给生病员工提供工资、工伤保险或者养老金。由于中国公民对社会福利的需求日益增加，因而政府进行投资是十分必要的，尤其是“三无人员”更需要国家的福利保障。当然，在我国社会福利的提供者中，国家的作用固然重要，但更重要的是通过优惠政策动员和依靠社会力量，广泛动员社会力量兴办社会福利设施，大力开展社会福利服务。同时，应大力发挥社会中介组织在筹集社会福利资金、组织社会福利资源、完善服务项目、提高服务质量、规范服务行为等方面的积极作用；通过建立和推广“劳务储蓄制度”，使志愿者服务活动经济化、制度化。
（三）加强社区建设，建立和完善社区社会福利体系
各国福利经济制度改革的实践表明，社会福利社会化已经成为社会福利发展的一种必然趋势。而社区在社会福利社会化中具有桥梁纽带作用，是实现社会福利社会化的最佳载体，[26]它在筹措社会福利资金、组织社会福利资源、安排社会福利项目、实施社会福利政策、落实社会福利待遇等方面都有着不可替代的作用。尤其是，随着中国经济体制改革特别是国有企业剥离办社会的职能后，“单位人”逐步变为“社会人”，社会成员对社区的依赖程度逐步加深，社区的地位和功能日益增强，社会福利的社会化离不开社区这一“平台”的承接。因此，必须加强社区建设，建立和完善社区社会福利体系。
社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，是根据一定规范和制度结合而成的社会实体，是一个社会共同体。居住在同一地域内的居民有着共同的生存需要，有着共同的生活服务设施、文化、风俗、利益及关心的问题，这些“共同”点的相互作用和互动，便形成了地域性的社会利益共同体，由此也形成了亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的社会支持网络，这是一种十分重要的社会福利资源。
社区社会福利的目的是通过社区的社会力量，对社会资源进行协调和整合，提供家政、保健、护理并包括精神文化生活在内的社会性福利服务，解决那些生活不能自理的个人以及家庭在生活上遇到的困难，创造一个使社区居民能够实现自主、自立生活的环境。社区社会福利的内容主要包括：面向老年人、残疾人及特殊人群的社会福利性服务；面向社区居民的便民利民服务；面向社区企事业单位和机关团体以及组织开展的双向服务等。社区社会福利更是一个有机的体系，包括社区社会福利服务体系、社区社会福利管理体系、协调监督体系、支援网络体系等。与社会福利相比，社区社会福利是一张局部的安全网，它相对于局部的人群、局部的内容，用个别化的方式将社会福利落到实处。
在全球化的大背景下，尤其是知识经济的发展，使具有非凡技能和没有技能的人群之间的差距在不断扩大，各国并不能简单地通过增加额外的税收或者增加GDP中的支出水平就能应付社会政策所面临的新挑战。因此，中国福利经济制度的改革应将注意力集中在怎样提高当前的社会状况上，注重发展经济，增大可供公民分配的国民收入这一蛋糕；同时，应分清轻重缓急，重新安排现有的社会福利资源。
注释：
①布雷顿森林体系的基本内容是美元与黄金挂钩，其他国家的货币与美元挂钩，实行固定汇率制度，其实质是建立一种以美元为中心的国际货币体系。布雷顿森林体系的形成有利于生产和资本的国际化；避免了国际资本流动中引发的汇率风险，从而有利于国际资本的流动；为国际之间的融资创造了良好环境，有助于金融业和国际金融市场发展；同时也为跨国公司的生产国际化创造了良好的条件。
②德国于2003年推出的“2010计划”主要包括五个方面的改革措施：一是改革劳动和就业的市场规制，主要是以“去规制化”为主导，降低雇主解雇员工的难度、减少失业救济金额度和时限，合并失业救济和社会救济即将失业救济标准降低到社会救济的水平、改组联邦劳动局，强化其就业服务功能。二是改革社会安全体制和医疗体制，包括加强身体的预防性检查、降低退休金水平的改革等。三是鼓励手工业和改善小型制造业的工作条件。四是继续改革税法，消减公共支出；鼓励投资，改善居住和社区基础设施；修改法律，促进合作社金融。五是鼓励企业进行雇员的假期培训；增加对中小学教育的投资；增加公共部门对研究和开发(R&D)的投入；增加更多针对年轻人的鼓励和培训计划。
③按照吉登斯的说法，“第三条道路”是试图超越老派的社会民主主义和新自由主义的一种社会理念。具体来说，所谓“第三条道路”，是指美国民主党和欧洲左翼政党为解决全球化时代出现的各种问题而提出的一种执政理论，或者说是要在不受约束的个人主义和自由放任主义与旧的政府干预和各阶级合作的社会民主之间，找到一条在当代实现社会公平的道路。它是中左政府政治纲领的统称，是“中左化”现象在意识形态上的反映。这种“中左”的道路试图超越两种观念：一是左翼民主主义或马克思主义，他们认为这种观念已不足以解决全球化趋势下产生的社会和经济问题；二是20世纪70年代以后流行的新自由主义，这种观念导致了一种“线性的现代化观念，几乎不考虑经济发展的任何限度”。参见罗伯特·N.贝拉著《心灵的习性——美国人生活中的个人主义和公共责任》，上海三联书店1991年版，第15页。
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