我国政府审计功能的多维立体观——公共治理理论下的解读，本文主要内容关键词为：多维论文,理论论文,功能论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F239.65文献标识码：A文章编号：1005-0892(2008)09-0030-05
一、引言
公共治理理论是上世纪70年代以来世界范围内公共领域深刻变革和公共行政学科发展的凝结。它是在对传统公共行政理论进行反思和批判的基础上，对新公共管理理论和新公共服务理论进行理论整合的产物，其主要目的是探索国家和社会公共事务的管理模式。在某种意义上可以说，公共治理理论是一种新型的、民主的、合作的、去除意识形态的新公共管理理论。
公共治理理论对政府的角色进行重新定位，提出了新的政府行政理念。西方各国政府纷纷在新的行政理念指引下进行政府行政改革，把建立有效政府、有限政府、授权与分权政府和透明政府作为公共管理的最终目标。在这样一场世界性的改革大潮中，中国也并不是一个旁观者。中国共产党“十六大”报告(2002)中明确提出：深化行政改革的主要目标是进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这标志我国在公共治理理论的影响下也初步完成了行政理念的转变。
政府审计与公共管理理念彼此相连，密不可分。公共管理理念为政府审计提供重要的政治环境、法律环境和管理环境，同时公共管理理念的实现需要充分发挥政府审计的功能。随着我国新的行政理念的确立，我们应重新审视政府审计功能，对其进行相应的调整和变革。我们认为，我国政府审计功能应当是多维立体的：以建设有效政府为目标充分发挥绩效审计的增值功能；以建设有限政府为目标充分发挥公共财政审计对宏观调控的保证功能；以建设授权与分权政府为目标充分发挥基层领导干部经济责任审计对权力的制约功能；以建设透明政府为目标完善审计公告制度，并充分发挥它对实现政府审计功能的保障作用。见图1。
图1 公共治理理论下政府审计功能的多维立体观
二、公共治理理论下行政理念的转变
公共治理理论的核心思想是通过合作、协商和伙伴关系，确定共同的目标，进而实现对公共事务的管理。它强调政府、企业、团体和个人的共同作用，充分利用政府以外的各种管理和治理工具的潜力，并重视网络社会各种组织之间平等对话的系统合作关系。在公共治理理论的框架下，政府不再是公共管理的唯一主体，它同非政府组织和私营部门达成伙伴关系，共同对公共事务行使治理权。公共治理理论对政府角色进行重新定位，推动了政府行政理念向有效政府、有限政府、授权与分权政府与透明政府的转变。
(一)有效政府理念
公共治理理论产生的一个最直接的原因是对公共部门有效性的质疑，因此这一理论的首要目标就是要实现公共管理的有效治理。政府是公共管理的重要实施主体，实现公共管理的有效治理首先要建立有效政府。公共治理理论要求政府在对内部事务和社会公共事务管理过程中，能够以较少的投入获得较大的社会效益和经济效益，更好地实现公共利益的优化。虽然政府应该把提供高质量的公共服务放在首要位置，但这并不意味着不计较公共服务的成本。只有高效的政府才能利用有限的资源提供更多更好的公共服务。公共治理从管理体制和运行机制等方面对政府部门进行深层次的变革，在政府部门积极引入私营部门的管理模式以改善政府部门的组织管理绩效。
(二)有限政府理念
传统的政府统治观认为，政府是行使国家与社会事务管理的唯一治理中心。然而，在公共治理理论的范式中，政府在整个社会中虽然依然肩负着公共管理的重要角色，但它已经不是实施公共管理的唯一治理核心。第三部门也与政府一起承担管理公共事务和提供公共服务的责任，其治理活动同样得到社会和公民的认可。另外，公共治理模式也注重充分利用市场机制，发挥私营机构的治理作用。它坚信这样一个理念：既然政府能弥补市场的缺陷，克服市场失灵，那么市场也可以弥补政府的不足，克服政府失灵。由于第三部门和私营机构的积极参与，公共管理逐步形成了多元化的治理主体，这要求政府从无所不包的全能政府向有限政府转变。
(三)授权与分权政府理念
公共治理理论力图打破国家与公民社会的二元对立关系，把对社会的有效管理看做是二者合作的过程，双方共同承担公共管理责任。而公民社会能否有效地进行自主管理取决于政府是否赋予其相应的权力。公共治理理论要求政府放松对社会的过度管制，逐步把权力授予社区和公民组织。一方面，权力下放的决策机制更能够贴近地方的资讯来源，及时了解地方的特殊情况和环境变化，并对这些情况作出及时的反应。另一方面，政府权力的下放使公民更接近、更能感受到政府的存在，这样会更巩固政府的合法性，增进民主政治的品质。
(四)透明政府理念
公共治理理论强调由过去的统治行政向服务行政的转变。而透明性是服务行政的首要特性。如果政府活动不公开、不透明，政府活动就无法得到有效的公众监督。在政府行为不受审查、不可争论、不向社会公开的地方，腐败的危险、公共资源被滥用的可能性就会大大增加，透明度不是控制腐败的充分因素，但在多数情况下却是一个必要因素。同时，政府行为的不透明性还会增加公民对政府的不信任，背离民主的基本原则。因此，在服务行政下透明政府理念应运而生。
三、行政理念转变与政府审计功能的多维观
(一)有效政府理念与政府审计增值功能
有效政府理念使政府对公众的受托责任由强调过程上的合规性，逐渐转变到强调结果上的绩效性。这一转变促进了政府绩效审计的产生和发展。同时，有效政府理念的实现要求绩效审计应具有增值功能。绩效审计增值功能的充分发挥有利于提高政府的有效性，实现有效政府理念。
1.有效政府理念促进了绩效审计的产生与发展
首先，有效政府理念引发了对绩效审计的需求。有效政府理念的确立促使社会公众不但要了解政府是否按照法律法规、预算以及合同契约等使用和管理公共资源，而且更希望了解政府是否有效地使用了公共资源。公众对政府绩效信息的需求要求政府审计职能发生相应的改变，由原来只重视公共支出的规则性和合法性的合规性审计扩展到重视公共支出经济性、效率性和效果性的绩效审计。各国绩效审计正式确立的时间大约在20世纪70年代末和80年代初，恰恰与有效政府理念的产生时间相一致，这也进一步佐证了有效政府理念对绩效审计的催生作用。
其次，有效政府理念为绩效审计创造了必要的业绩评价环境。对政府绩效审计的需求只是政府绩效审计产生的必要条件，而不是充分条件。政府绩效审计的产生还需要有良好的业绩评价环境。如果没有建立起全面、有效的政府绩效评价指标，不能对政府的绩效进行准确的评价，那么政府绩效审计也就无从谈起了。政府决策绩效的评价是相对比较困难的，这是因为政府决策具有低特异性①的特点。如果没有完善的业绩评价体系，那么绩效审计工作便难以开展。而有效政府理念的确立使各国纷纷建立了政府绩效预算体制。政府绩效预算为审计机构实施政府绩效审计提供了切实可行的评价依据和操作指南，为政府绩效审计的开展提供了必要的业绩评价环境。
2.实现有效政府需要政府绩效审计充分发挥增值功能
有效政府理念为绩效审计的产生和发展创造了必要的社会环境和管理环境，而有效政府理念的实现又要求绩效审计具有增值功能，政府绩效审计增值功能的发挥有利于促进有效政府建设。
政府部门与私人部门一样也创造价值，所不同的是私人部门创造私人价值，而政府部门创造公共价值。公共部门利用公众所赋予的权力和资源为社会提供所需的公共产品：建设环境幽雅的公园供公众休闲；为吸毒者提供戒毒场所；配置军事力量保护公众的安全；等等。可以说公共产品的生产供给过程也是公共价值的创造过程。与私人部门相类似，政府部门公共价值创造过程也是由一系列不相同但又相互联系的活动构成的，这些活动相互联系共同构成了政府部门公共价值链。
依据波特对企业价值链②的阐述，参与公共价值创造的每一类价值活动也可以分为直接活动、间接活动和质量控制活动。直接活动直接为公众创造价值，包括公共产品的设计、生产和分配。间接活动对直接活动起辅助作用，包括对人力、物力、财力和技术的管理活动。质量控制为直接活动和间接活动提供质量保证，包括监督、评价、建议等活动。间接活动和质量控制不直接参与价值创造过程，而是帮助提高价值创造的效率，发挥增值作用。
建设高效政府关键就在于提高公共价值创造效率，而效率的提高有赖于间接活动和质量控制活动能否有效地进行，发挥增值功能。政府绩效审计在公共价值链中恰恰属于质量控制活动，其增值功能有效发挥与否将直接影响公共价值创造效率。因此，高效政府建设要求绩效审计通过合理保证和咨询服务充分发挥其增值功能。
(二)有限政府理念与政府审计对宏观调控的保证功能
在我国原来的计划经济体制下，政府被视为一个无所不知、无所不能的“超人”，政府包揽了无论是市场中的还是社会中的几乎一切事物，是一个真正意义上的“全能政府”，政府负责所有社会产品的提供，一切个人、组织、团体都被纳入政府的统一权力控制之下。然而，在实践中人们发现，由于政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等都是有限的，因此政府能力的范围和作用也必定是有限的，它不能承担无限的政府职能。在有限政府理念下，我国政府已经从明确政府职能开始，确定政府行为边界，走出全能型政府的误区，建立职能有限的政府。
公共财政是政府公共管理的重要工具，反映了政府的活动范围。有限政府理念的确立、全能政府向有限政府的转变，促进了公共财政体制的建立。国家财政必须顺应政府职能的转变，从旧体制下那种政企不分、以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，转到以宏观调控为重点的轨道上来，以弥补市场缺陷、让市场机制充分发挥作用为基本着眼点，为各种经济成分、各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要的公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。
公共财政体制的确立要求政府审计在传统财政审计的基础上发展公共财政审计。由于公共财政的主要职能是进行宏观调控，因此公共财政审计的功能也应转移到对宏观经济调控的保证上来。公共财政审计应保证国家财政方针、政策的执行，正确处理地方利益与国家利益、局部利益与全局利益的关系，充分保障公共财政对宏观经济的调控作用。只有充分发挥公共财政审计对宏观调控的保证功能，公共财政体制才能有效地发挥作用，有限政府理念才能得以顺利实现。
(三)授权与分权的政府理念与政府审计对权力的制约功能
1.分权理念增强了对政府审计权力制约功能的需求
授权与分权的政府理念强调政府权力的下放与分授。分权制较之集权制有三个方面的优点：(1)分权的机构更加灵活，更接近于他们所服务的社会公众，掌握更多的信息，能更及时地对社会公众的需求作出反应。海耶克认为，一个经济体所能运用的信息很大一部分具有地方性的本质，涉及只有地方人士才真正了解的情况。没有任何一个计划者能全盘了解现代经济衍生的各种地方信息，并据此作出正确的决策。而组织中得到权力下放的决策者往往能做得更好。因此权利的分授能使地方代理人运用其掌握的地方知识作出正确的决策，从而能节省信息在科层中的传导成本。(2)分权为公民提供了更大的选择范围。当公民产生了新的公共服务需求，寻求来自政府的积极反应时，他们将拥有更大的选择空间。公民在某一机构不能得到其想要的服务时还可以求助于其他的机构。(3)分权治理为公众的需求提供多样化的服务。由于不同地区拥有不同的资源，同时不同地区的人们有着不同的需求。分权治理体制使国家既在相当程度实行统一的政策，同时又为满足一些地区居民的需求和利益而采取适合当地的调节手段。
虽然权力下放有很多的优点，但是它同时具有一个致命的缺点，那就是带来了更大的风险。授予权力同时也意味着授予风险，如果权力的分授不能做到恰如其分，那么这将损害到组织的整体利益。③政府权力的分授也会产生同样的问题。权力由中央政府下放到各基层政府，基层领导干部有了更大的裁量权，可以更好地利用自己所掌握的地方信息作出正确的决策。然而，这同时也增加了政府的风险。如果基层领导干部不能合理地运用自己手中的权力，那么权力的不恰当使用或滥用必然会损害社会公众的利益。因此，权力的分授要有相应的监督机制限制基层领导干部的行为，降低政府权力分授的风险。基层领导干部经济责任审计就是我国所特有的一种权力监督机制。在授权与分权的政府理念指引下，我国政府权力下放的力度不断加大，基层领导干部的裁量权越来越大，增大了政府权力分授的风险。因此，我们有必要进一步完善领导干部经济责任审计，充分发挥它对基层领导干部权力的制约功能。只有这样，我们才能在分享分权所带来的好处的同时，尽可能地降低权利分授带来的风险，促进授权与分权政府理念的实现。
2.完善基层领导干部经济责任审计对权力的制约功能
我国基层领导干部经济责任审计发端于20世纪90年代，经历了十几年的发展历程，虽然取得了一定的成绩，但其对领导干部权力的制约功能还仅仅局限在领导干部所在单位财政财务收支的合规性上，而极少涉及对领导干部行政行为的经济后果的审查。对领导干部所在单位财政财务收支的审计只能保证领导干部权力的合规使用，而不能保证权力的有效使用。忽视领导干部行政行为经济后果的审计大大限制了领导干部经济责任审计对权力的制约功能，不利于权力的有效使用，致使领导干部无视决策质量，“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的现象屡见不鲜。因此，完善领导干部行政行为经济后果的审计将是今后充分发挥基层领导干部审计对权力制约功能的必要手段。
基层领导干部行政行为的经济后果受领导干部自身因素和其他外部因素的共同影响，准确地区分领导干部自身因素所造成的经济后果对实施领导干部行政行为审计至关重要。我们可以通过区分以下五个概念明确领导干部对行政行为经济后果所应承担的责任，并在此基础上加强对领导干部行政行为后果的审计，充分发挥领导干部经济责任审计对权力的制约功能。其一，主观努力和客观条件。在对领导干部行政行为经济后果进行审计时，应了解行政行为所处的具体环境，剥离客观环境对行政行为经济后果的影响，只有这样才能准确地评价领导干部使用权力的有效性。其二，数量与质量。领导干部行政行为经济后果的审计必须建立在对“量”和“质”的评价上，不能只重视“量”而忽视“质”。其三，显性与隐性。在对领导干部行政行为经济后果进行审计时不但要考虑显性的经济后果，还要从长远的角度出发考虑其长期的经济后果，分清前任和后任的行政行为经济后果。利用期内全面审计和期外延伸审计能很好地解决这一问题。其四，个体与集体。只有把领导干部行政行为后果从领导班子集体行政行为的经济后果中分离出来才能有效地评价其权力的使用是否有效。既要避免领导干部在经济后果好时吃“大锅饭”，又要避免在经济后果差时把全部责任都归结到领导干部个人身上。其五，局部与全局。要站在全局的角度考察领导干部行政行为经济后果，而不能只考虑领导干部所在单位的局部经济后果。准确识别领导干部行政行为的局部经济后果和全局经济后果是对其行政行为有效性审计的基础，有利于控制领导干部为了局部利益而损害全局利益的行为。
(四)透明政府理念与审计公告制度对实现政府审计功能的保障作用
麦迪逊曾经说过：“一个无法提供一般信息，或无法让人民取得该项信息之民有政府，可以说只是一幕闹剧(或两者兼而有之)的序幕而已，知识将永远驾驭无知，而人民若真希望成为自身的统治者，就必须本身拥有知识所能给予之权利”。政府作为社会公众的委托人管理公共资源，必须保证公民的知情权，向公众披露相关的行政信息。
在透明政府理念的影响下，我国政府正逐步推进政务公开，加快步伐增强自身的透明度。随着透明政府理念逐步为公众和政府所接受，审计公告制度所面临的社会环境和制度环境将大大改善，为审计公告制度的完善和发展创造了条件。同时，审计公告制度的进一步发展将促进透明政府理念的实现。而且，完善的审计公告制度还为政府审计功能的实现提供了制度保证。
公共财政审计、绩效审计和基层领导干部经济责任审计功能的实现有赖于审计结果的执行情况。目前我国普遍存在“审”与“用”相脱节的现象。基层领导干部经济责任审计是基层党委和组织部门正确使用干部的重要依据，但是实际工作中干部管理部门对审计出的问题视而不见，不能发挥基层领导干部经济责任审计对行政权力的监督职能。同样，公共财政审计和绩效审计结果能帮助被审计单位发现自身存在的问题，有利于被审计单位规范自身行为，提高工作效率。然而，由于被审计单位的抵触情绪，审计结果和相关建议也没能得以很好地执行。
审计公告制度把审计监督和舆论监督紧密地结合在一起，有利于强化审计结果的执行，实现政府审计功能。社会舆论监督具有传播范围广、反映速度快、影响震动大的特点，较之审计监督具有更强的威慑力。把审计出的相关问题置于社会公众的监督之下，对干部管理部门和被审计单位造成强大的舆论压力，促使他们不得不加强对审计结果的执行。因此，我们应在透明政府理念的引导下，积极完善审计公告制度，充分发挥其对政府审计结果执行的监督作用，保证政府审计功能的顺利实现。
四、结论与启示
在各国政府改革运动、全球公共治理和全球公民结社运动三股潮流的推动下公共治理理论逐步发展并成熟起来。而公共治理理论的建立引发了政府行政理念的转变。新的行政理念普遍被各国所接受，并以此为目标进行大规模的行政体制改革。在这一理论的影响下，我国政府行政理念也发生了重大改变，有效政府、有限政府、授权与分权政府和透明政府理念已经在我国得到普遍认同。政府行政理念的转变要求我们必须对政府审计功能进行重新审视与构建。充分发挥政府审计的增值功能、对宏观调控的保证功能和对权力的制约功能，促进有效政府、有限政府和授权与分权政府理念的实现；同时，以透明政府理念为目标进一步完善审计公告制度，充分发挥它对实现政府审计功能的保障作用。
注释：
①特异性，广义是指标准物与对比物之间的明显区别。伊斯瑞尔曾用特异性来评价监督一项工作成果的可行性。譬如，喷射机维修工作具有高特异性，因为这项工作涉及难以蒙混过关的复杂技术，如果一名技师不能恪尽职守，后果显而易见；相比之下，中学咨询辅导员的工作就具有较低的特异性，当咨询人员建议一位学生改变自己的人生规划时，建议内容对学生的影响要在很多年以后才能看出来，或者由于其他因素的作用其影响根本无法准确观测。
②波特认为，一定水平上的价值链构成是企业在一个特定产业(业务单元)内的各种价值活动的组合。各种价值活动按照其竞争优势的不同具体可分为：直接活动、间接活动以及质量保证。
③英国经营了233年的老牌投资银行巴林银行把外汇操作权下放给了新加坡分行的一名雇员，由于未将交易执行和交易审批权分开，这名雇员进行了数额巨大的外汇交易，从而破坏了巴林银行的资本结构，最终导致这家银行于1995年破产。
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