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2009年11月25日国务院常务会议决定，到2020年我国单位国内生产总值(GDP)二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，作为约束性指标纳入“十二五”及其后的国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。
单位GDP二氧化碳排放下降目标是中国政府本着积极、建设性和对人类社会高度负责的态度，在全面考虑中国国情和发展阶段，社会经济和能源发展趋势，建设资源节约型、环境友好型社会的目标和任务，以及为应对全球气候变化做贡献的基础上，经过反复研究论证制定的。实现这一目标需要付出艰苦卓绝的努力。
论证过程
根据我国调整经济结构、能源结构和促进可持续发展的内在需求，考虑到积极推进国内应对气候变化工作，从2007年下半年开始，国家发展改革委组织有关部门和专家，对我国控制温室气体排放行动进行多次研究论证，并于2008年初完成我国控制温室气体排放的方案报告。
经两次报请国家应对气候变化领导小组审议后，国家发展改革委又根据领导小组会议的要求，会同中国工程院和国家气候变化专家委员会，组织20多位院士和专家，形成关于我国控制温室气体排放目标的咨询报告。2009年11月25日，国务院常务会议最终审议通过了我国控制温室气体排放行动目标。所以我国控制温室气体排放的行动目标是在长达两年多的时间里，召开了几十次论证会议，征求了十几个部门和上百位专家的意见，经过慎重研究和反复科学论证形成的。
挑战极限
根据目前国内节能减排已经取得的效果，考虑到经济发展和能源需求的长期趋势及不确定性、能源消费结构的变化、非化石能源的开发利用、能源消费弹性系数、技术创新和技术进步等各方面因素，并考虑采取更强有力的政策和措施的可能性，以及实现该目标的经济和社会成本后，我们最终将到2020年单位GDP二氧化碳排放下降目标确定为40%-45%。
根据国内相关研究，单位GDP二氧化碳排放下降目标设定为45%-50%时，增量减排成本较目标设定为40%-45%时将迅速增加，超出我国社会经济的承受能力。这主要是由于可供选择的低成本减排技术能提供的减排潜力已经很少。继续提高减排幅度需要用较昂贵的技术并付出巨大的增量减排成本。在未得到国际资金和技术支持的情况下，将二氧化碳排放下降目标选择在40%-45%这个临界区域，对国内来说是尽力而为、量力而行的目标，从国际角度看也合情合理、适当可行。
我国是发展中国家，与发达国家在历史责任、发展阶段上有根本区别，在应对气候变化领域承担不同义务。根据《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）及其《京都议定书》的要求，按照“共同但有区别的责任”原则，发达国家要承担中期大幅量化减排指标，发展中国家根据国情采取适当减缓行动。
我国正处于工业化和城镇化快速发展阶段，为满足经济社会发展需求，能源消费和相应的二氧化碳排放仍会合理增长。单位GDP二氧化碳排放下降是我国为应对气候变化采取的国内自主行动，是减缓温室气体排放的积极措施，反映了我国统筹协调经济发展与应对气候变化的关系，反映了可持续发展的内在要求。在发展过程中减缓二氧化碳排放增长，不断提高二氧化碳排放产生的效益，符合我国国情和发展阶段特征，体现了我国为应对气候变化做出的不懈努力和积极贡献，同时也符合《公约》中“共同但有区别的责任”原则。
首先，中国经济结构性矛盾仍然突出，能源结构以煤为主，能源需求还将继续增长，这是中国控制温室气体排放面临的最大挑战。据初步测算，如果中国的经济社会能够保持平稳较快发展，到2020年即使采取强有力的政策和措施，中国的一次能源需求量仍将达到44亿吨标准煤左右。要实现上述单位GDP二氧化碳排放下降目标，届时中国非化石能源的总消费量需达到6.6亿吨标准煤，将比2005年增加5亿吨标准煤，单位GDP的能源消耗将在“十一五”期间降低20%左右的基础上，需进一步下降30%左右。这对我国非化石能源开发利用和节能降耗的政策措施提出了极高要求。
其次，中国是一个发展中国家，经济发展水平相对较低，中国有13亿人口，人均GDP刚刚超过3000美元，按照联合国标准，还有1.5亿人生活在贫困线以下，发展经济、改善民生的任务十分艰巨。中国正处在全面建设小康社会的关键时期，处于工业化、城镇化加快发展的重要阶段，面临发展经济、改善民生和应对气候变化的多重压力，任务十分繁重。尽管中国不会走发达国家无约束排放实现工业化的老路，已经采取积极的措施控制温室气体排放，但随着经济的发展和人民生活水平的提高，中国温室气体排放还会有合理增长。这使中国控制温室气体排放的努力面临巨大挑战。
第三，目前中国的城市化水平只有45%，按每年1个百分点的增速，需30年才能达到75%。也就是说，从现在到2040年，中国要增加城市人口4.5亿，相当于新增1.5个美国、1个欧盟27国的人口。在迅速城市化过程中，城市基础设施、住房、就业、消费和能源需求不可低估。随着人民生活水平和消费能力的提高，排放需求还将会进一步扩大。此外，支撑中国城市化和居民消费提升的进程，需保持经济合理稳定增长，必须有相应的产业体系。按人均100平方米的住房和医院学校等公用设施建筑面积，即使建筑物寿命长达100年，每年也需要14亿平方米的新建面积。基础设施的维护更新和人民对生活质量的要求都增加了减少温室气体排放的压力，构成了未来控制温室气体排放的巨大挑战。
我国提出的单位GDP二氧化碳排放下降目标，是“不掺水”的目标，完全是与能源消费相关的二氧化碳排放，不包括森林碳汇、土地利用等其他活动产生的减排量。“十一五”期间通过大量淘汰落后产能，关闭小火电、小炼钢、小水泥等措施促进实现节能降耗的目标。但随着生产水平的提高和技术改造的深入，“关停并转”困难将越来越大，控制温室气体排放潜力越来越小。同时，就业、社会公正和扶贫等因素将使得节能减排的社会压力增加。据统计，“十一五”前4年关停近千万千瓦小火电，影响约40万人就业，这是要由各级政府和劳动者承担的直接社会成本。因此，随着中国经济社会的整体转型，节能减排的经济社会成本日益加大也将对实现此目标形成巨大挑战。
艰苦努力
需要强调的是，尽管实现单位GDP二氧化碳排放下降目标面临巨大挑战，需要付出巨大代价，中国政府始终坚持走可持续发展道路，始终采取积极、强有力措施，控制温室气体排放。这些措施的力度是很多发达国家所不及的。例如我国2006年到2009年上半年淘汰单机容量10万千瓦以下小机组5400多万千瓦，相当于英国总装机容量的70%。“十一五”期间，我国为实现GDP能源强度下降20%左右目标的附加投资将超过1万亿元，如果要实现再下降20%的目标，还需要附加投资3.4万亿元。据汇丰银行统计，在政府应对国际金融危机的投入中用于绿色投资部分我国占34%，仅次于韩国居世界第二。
与发达国家相比，主要发达国家从1990-2005年15年间，单位GDP二氧化碳强度仅下降26%。根据目前发达国家所承诺的减排目标，若只考虑其与能源相关的二氧化碳减排，折合成GDP的二氧化碳强度下降目标测算，从2005-2020年，其GDP的二氧化碳强度下降约为30%-40%，其中美国与能源消费相关的单位GDP二氧化碳排放强度下降约32%。单位GDP二氧化碳强度下降的速度反映了一个国家单位碳排放所创造的经济效益的改进程度，也反映了一个国家在可持续发展框架下应对气候变化的努力程度和效果，从这个角度分析，我国在工业化过程中做出的努力不仅大大超过了很多发达国家相同发展阶段的措施，也胜于其目前的努力，体现了我国应对气候变化的自觉意识、负责态度和坚定行动。
以上分析可以看出，我国制定的到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的目标是符合中国国情的，但又是需要我们付出艰苦努力并采取强有力措施才能达到的。这一目标不仅对国内调整经济结构，促进可持续发展有重要意义，也是我国为全球应对气候变化所做的积极努力和重要贡献。摆在我们面前的任务是艰巨的，但我们将坚定不移地向这一目标迈进，将其作为约束性指标纳入“十二五”及其后的国民经济和社会发展中长期规划，并制定和完善相应的国内统计、监测、考核办法，积极发展低碳经济，为全球应对气候变化做出应有贡献。
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