论地方政府应急管理中的协调联动，本文主要内容关键词为：地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－6323（2008）06－0015－04
现代社会的突发事件规模越来越大，造成的损失也越来越大。对突发事件的处置工作涉及人员的发动、现场指挥、新闻报道、受害人的救助和联合训练学习等各个方面，而现代社会中又没有任何一个单一的机构和组织具备处置工作所需的所有技能、专业特长以及所需要的人力资源。因此，特别需要对政府有关职能部门和相关社会组织进行有效的组织整合，使他们能够协调联动，共同应对突发事件。在当前的应急管理工作中，各部门大多只考虑自身的管理需要，很少从处置突发事件的全局来考虑，使得各个部门间的协调联动不够，不仅不能及时便捷地处理问题，有时反而影响应对处置的效果。所以，各级地方政府必须加强部门、组织之间的沟通配合和协调联动，只有这样，才能够更好地整合资源，及时有效地处置突发事件。
一、协调联动的基本内涵
应急协调联动不是简单地把有关应急处置工作中的职能部门与有关组织调集在一起，也不是简单地召集有关人员到现场展开救援，而是具有特定内涵、规范、方法和途径的，需要地方政府缜密计划和组织实施的周密工作。
1.协调的涵义。地方政府应急管理中的协调，是指地方政府中的上一级领导为使下属各应急管理机构之间、各应急管理人员之间及其他应急管理参与主体之间能分工合作、协同一致地实现共同的应急管理目标所进行的各项活动。协调的重要作用在于，使每一个应急管理机构、每一个应急管理人员及其他参与主体的工作都成为应急管理工作的一部分，从而保证整个应急管理活动有条不紊、井然有序地开展。
从系统论观点来看，应急管理是由若干应急管理机构、应急管理人员及其他参与主体构成的一个有机的整体。在应急管理这个系统中，各应急管理主体之间存在着相互依存、相互作用的关系，其中每个主体的功能发挥都有赖于其他主体与之适应和配合，任一主体的不合理、不协调都会引起矛盾，干扰应急系统整体功能的发挥，影响应急管理工作的效果。
2.联动的涵义。联动是指应急管理工作中各参与主体和人员联合行动、步调一致、互相配合，以实现共同的应急管理目标。在应急管理过程中，协调是为了联动，协调是手段、过程，联动是目的、结果。
从突发事件应对的实践看，有联动才能应急。应急体现一个“快”字，联动体现一个“通”字。只有应急没有联动，体现不出系统的作用和意义，也不能真正收到应急管理工作的效果。
二、协调联动的主要内容
在地方政府应急管理中，协调联动主要包括两个方面：行政系统内部主体的协调联动（即行政系统内每个应急管理职能机构内部的协调和行政系统内各应急管理职能机构之间的协调）和行政系统外部主体（新闻媒体、社会团体、非政府组织、公民个人等）的协调联动。
1.行政系统内部主体的协调联动。第一，职能机构内部的协调联动。这是指每个职能机构领导者对所属部门之间以及执行人员之间的协调。职能机构内部的协调是该机构领导者的权力和职责。在实际工作中，职能机构的领导者既可以通过制定具体的应急预案、分配应急工作和对检查应急工作进度等方式来进行协调，也可以通过调配人力、物资、经费等物质资源来进行协调。同时，当应急管理中出现矛盾和纠纷时，也要及时进行协调，加以解决。第二，职能机构之间的协调联动。包括上下级职能机构之间的协调和平行职能机构之间的协调。上下级职能机构之间应保持经常性的、密切的联系，下级职能机构有责任及时向上级汇报情况，请示工作，反映问题、意见和要求；上级职能机构对下级职能机构不仅要有工作布置，而且要有工作指导和检查，对下级职能机构提出的困难和问题，要及时给予答复和解决；平行的职能机构之间虽然没有隶属关系，但是作为执行系统的一个组成部分或要素，相互之间工作上的联系也是十分密切的，这就要求他们要做到互通信息、主动配合、协同动作。一旦出现分歧和矛盾，上级领导就要出面进行协调，消除分歧，解决矛盾，达到新的协同一致。
2.行政系统外部主体的协调联动。以往的应急管理实践已经证明，靠单一的政府主体来实施应急管理是达不到理想效果的。多元主体的参与，一方面可以分担政府的负担，使政府把主要精力放在处理一些带有全局性、根本性的问题上；另一方面，也可以满足其他主体的参与需求，发挥他们的优势，弥补政府的某些不足。因此，必须建立多元主体的参与机制，充分调动他们的积极性。
在其他主体的参与过程中，由于各种原因也会出现某些无措、无序、抵触、冲突，甚至违法的情况。因此，在整个应急管理工作过程中，政府应当发挥主导作用，负责全局的统筹和指挥。切实加强对其他参与主体的指导、协调和合作，整合各种社会资源，增强合力，实现配合联动。
三、协调联动的主要方法或途径
在应急管理实施过程中，对行政系统职能机构和各参与主体进行协调的方法或途径有很多种，应根据具体情况选择运用。
1.通过确定共同的目标达到协调一致。共同的目标是行动一致的根本前提。只有在多元主体参与下确定共同的执行目标，才能有协调一致的方向和行动。在应急管理实施过程中，地方政府及应急管理机构可以在充分协调各方利益的基础上，确立明确的共同目标。目标确立以后，通过一定措施和途径，比如宣传、教育等，努力使大家达成共识。
2.通过制定恰当的策略实现协调一致。策略是为了达到一定的目标，调节各方面的关系，缓和各种矛盾而制定的行动方案，它是应急管理活动协调一致的保证。这就需要各参与主体积极协调各自的具体实施策略。在这个过程中，就需要地方政府牵头，进行总体沟通协调。
3.通过统一的指挥系统获得协调一致。指挥系统是指行政组织的层级节制系统，即由行政领导以统一的指挥、命令以及对权责范围的规定，搞好分工合作，消除矛盾，达到协调一致。在行政组织与其他参与主体的合作中，也需要这个系统对外部参与主体实行统一的指导。最重要的是，基本的应急大政方针、策略和行动等必须依赖这个系统的统一指挥来实现。
4.通过应急管理工作预案和计划进行协调。应急管理活动纷繁复杂，只有按照应急预案或制定周密的计划，进行妥善的安排，才有协调一致的行动。因此，在地方政府的应急管理实践中，也需要对各职能机构和其他参与主体，按照应急预案或新制定的应急计划进行有序协调。
5.通过加强法纪约束实现协调。法纪是应急管理活动的依据和准绳，严明健全的法纪可以防止违法乱纪现象发生，保证应急管理工作的井然有序和协调一致。一般来说，各参与主体在应急管理活动中，不可避免地都带有自身的利益，如果没有明确的法纪约束，就可能出现为了自身利益而违纪违法的情况。因此，各地方政府就必须明确各参与主体的权利、义务、责任，并把它纳入法制的轨道，对各参与主体加以有效约束。
6.通过有效的信息沟通促进协调。要想实现多元主体行动上的协调，必须首先实现思想认识上的一致，而思想认识上的一致只有通过有效的信息沟通才能达到。因此，地方政府在应急管理实践过程中，必须整合各种信息资源，通过有效渠道进行沟通，使多元主体都能获得相关的信息，实现信息共享。
四、应急管理过程中的协调联动
地方政府应急管理工作一般包括事前预警、事发救治和事后恢复三个阶段，协调联动贯穿于每个阶段，但每个阶段又有各自不同的内容和重点，因此，按照各阶段的特点进行有针对性的协调，对于实施成功的应急管理非常重要。
1.事前预警阶段。这一阶段主要是对一些应急处置前提性的制度问题进行协调，以达成整个应急管理过程的基本共识。主要工作是做好事前的预案或计划，以及基于该预案或计划进行的设施、设备、物资的准备和相关的训练工作。而这些工作都是以一些制度为前提而制定的，是受这些基本制度制约的。所以，首先要对一些基本制度性问题进行协调。这些问题主要有：
第一，权限问题。在应急管理中，由于事前准备的局限性，常会发生事前准备无法应对的“危机”。这种情况下的应急管理，对于有关部门和个人来说，都将是严峻的考验，他们是否具有足够的创造力，往往决定了应急管理工作的成败。也就是说，受到突发性危机袭击之时，无论是政府还是个人，都只能依靠创新能力来随机应变。并且，危机发生时可能会出现信息中断的情况，如果权力过于集中，就存在地方政府无法及时做出决策的危险。同时，由于危机中的许多应对活动必须在严格的时间性制约下进行，因而宜于强调分权，中央政府应该向地方政府分权，各级政府都应该向具体承担应急处理的机关、组织或者个人分权。分权地、平行地采取应对措施才是比较理想的做法。
对于如何分权、在什么程度上和在什么范围内分权的问题，可以根据前面所述事权划分基本原则加以初步确定，在经过广泛充分的探讨后以制度的形式确定下来。其中，最主要的就是以“三定”（定职能、定机构、定人员）的方式明确确定每个机构、每个人员在应急管理中的权责。对于非政府组织、社会团体等民间机构在应急管理中的地位，也应以立法的形式明确下来。各参与主体的权限规范作为危机发生时的处理依据，可有效避免权力纠纷所导致的应急反应迟缓。
第二，责任问题。事先确立相应的责任机制和免责标准也是必不可少的协调内容。众所周知，危机中的组织活动，往往涉及人的生命、健康和财产等重要价值，且有严格的时间制约。人们始终处于高度紧张状态，注意力容易被缩小到特定的侧面，有可能妨碍决策者作出正确判断。因此，应该事先设定有关免责标准，并且对应急处理中的责任探讨出一套不同于平常的责任机制。
第三，费用问题。危机发生时采取应急措施的费用由谁来支付也是一个必须事先明确的问题。虽然地方政府对于应急管理工作的费用有一定的预算安排，但危机发生时实际支出费用可能超过地方政府或者私人所需支付费用，而此时他们又无负担能力。这种情况下如果因此而犹豫不决，往往会严重影响危机的救治工作。所以，对危机发生时活动费用的各种问题必须事先进行沟通协调，明确费用的支付者、支付方式、时间限制等相关问题，而且同样要以制度规范确定下来。
2.事发救治阶段。这一阶段的重点是在危机发生时，地方政府与媒体、民众、非政府组织等相关参与主体的协调。
（1）与媒体进行良好协调，构建应急管理信息合作网络。媒体既是信息的收集者又是传递者，作为一种公共资源在应急管理中发挥着巨大作用。媒体介于政府和公众之间，形成一种三角互动关系。它一方面代表公众时刻关注、监视应急处置工作的进展；另一方面，又作为政党和政府的喉舌，传达其声音，树立和维护其形象。当危机发生时，恰当的媒体报道，可以在第一时间向社会公众提供准确信息，避免由于缺乏信息或信息不明确、不可靠造成公众的恐慌和不安，从而在很大程度上帮助政府稳定社会秩序，有效处理危机，促使危机向好的方向转化。
应当明确的是，地方政府与媒体合作是要通过媒体将危机的影响向有利的方向引导，以争取舆论主动权。地方政府及其应急管理机构为了控制危机事态、稳定社会秩序、避免社会恐慌，应争取首先发布最快、最新的信息。力求对危机事件有目的地选择信息源和信息传播渠道，有效地控制新闻传播的导向性，防止某些媒体为抢独家头条新闻来提高刊物的知名度，发表刺激危机局势的新闻消息，激化危机事态。同时，还要防止媒体传播不正确、不全面的消息而误导社会民众，干扰危机的顺利解决。
（2）与公众进行及时的协调。公众是受突发事件直接威胁的对象，也是处置危机的社会基础。在突发事件发生时，地方政府一方面要随时向公众告知危机发生中的各种信息，安抚民众情绪，树立公众克服危机的信心；另一方面，由于应对危机所需的人力、财力、信息等各种资源往往超过当时实际能力，单靠某一地方政府的力量很难在短时间内有效控制局面。这就要求地方政府指导公众开展应急自救，政府与公众及时地互动，动员全民、全社会参加应急管理。应该明白，公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平已成为决定政府应急管理质量的重要因素。
（3）与非政府组织进行危机救治的协调。由于应急管理需要充足的资金和资源，政府还需要联合、吸纳各种非政府组织和民间团体广泛参与应急管理，充分利用他们的资源及技术以更好地进行应急管理。并且，危机发生时非政府组织还可以充当有效的社会控制中介，在国家与社会之间、国家与公民之间起到一种缓冲作用。具体说来，非政府组织的参与合作主要在于：
一是参与救助。非政府组织在危机发生时可以配合当地群众、政府机构对灾区进行救助工作；二是提供资助。在突发事件发生后，企业、协会、基金等提供及时资助，既解燃眉之急，又凝聚人心；三是商业援助。企业和有关协会直接提供商业合作机会，有利于地区社会经济的尽快复苏。在某一地区发生突发事件后，行业协会、地区协会等非政府组织可提供各类商业救助措施，包括联营计划、会员会议等，以及组建各类灾难救助项目，比如地区重建行动计划、个人帮助计划、就业培训援助计划、小企业复苏计划等；四是许多非政府社会组织还对受害人及其家庭进行劝慰，尽力满足其精神和物质需求。这种多方援助可能涉及宗教组织、市民自治组织、环境组织、大学研究机构和训练中心、商业协会、职业计划协会、慈善机构、社会中介组织等赢利与非赢利组织等等。
在动员公众和一些非政府组织参与应急管理时，地方政府必须排除由于他们的参与而可能产生的负面影响。比如，在与国外非政府组织合作时，地方政府应加强与中央政府的沟通协调，避免外国势力趁机干预我国地方内政，造成今后政治、经济发展被动的局面。
3.事后恢复阶段。这一阶段主要是为恢复正常社会秩序而进行的一系列活动，所以协调重点是在地方政府内部和外部与公众进行危机过后的沟通协调。
（1）在行政组织内部，对推进恢复常态的措施和对策进行必要的协调。突发事件过后，地方政府活动必须逐渐恢复到日常轨道。其中，权力恢复与调整问题需要及时进行，对于应急处理过程中所集中的权力，原则上应该重新调整复原，特别是在民主监控、责任追究方面应该及时加以完善。这些可以说是此阶段沟通协调的重点、也是难点。
此后，法律角度上的权力认可、权利救济、纠纷平息等大量的工作还需要逐步推进，力争做到公开透明。对于应急管理过程中设立的临时机构，应该随着应急管理目标的实现而终止。应急管理过程中调整、拆分或者合并的机构，则应该进行全面的、综合的分析，经充分地协调后作出是否复原的决定。
（2）在地方政府外部还要与公众进行及时的协调，尽早消除应急状态对居民生活的影响。作为应急管理的最后一环，应立即采取恢复平时常态的有关措施，特别重要的是快速恢复人们生活必需的基础设施和装置（电气、煤气、自来水、通讯、交通等），使人们的生活尽快恢复到平常状态。这也涉及地方政府内部各相关部门之间的沟通和与外部公众的协调。此外，在自然灾害等危机中，公众还有诸多心理干预或矫正问题需要认真考虑，并制定措施加以解决。这就需要政府通过媒体等平台调动各种信息渠道与公众进行必要的互动，尽早解决危机带给人们的各种心理问题。
［收稿日期］2008—10—28