北京市高新技术成果转化专项资金使用绩效的实证分析，本文主要内容关键词为：北京市论文,实证论文,绩效论文,资金使用论文,专项论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出
北京市高新技术产业在90年代初开始发展并形成一定规模。在90年代后期，高新技术产业发展迅猛，产业规模迅速扩大，形成了以中关村科技园区为主导，高科技企业为主体，涵盖电子信息、生物医药、新材料、光机电一体化、新能源、环境保护和航天航空七大技术领域的发展格局。为了充分利用北京的科技资源优势，鼓励高新技术企业进行研究和开发，尽快促进科技成果产业化，营造更加良好的发展环境，提高高新技术产业的创新能力和市场竞争力，北京市政府在2001年11月颁布了《关于进一步促进高新技术产业发展的若干规定》（以下简称28条）。28条从安排科技成果转化专项资金、支持知识产权保护、减免成果转化项目土地使用费、支持科技中介机构发展等多个方面，系统地制定了推动北京高新技术产业发展的一揽子政策，是北京市政府为发展高新技术产业而在政策方面做出的一个综合解决方案。它的出台废止了1999年发布并执行的《北京市人民政府印发北京市关于进一步促进高新技术产业发展若干政策的通知》，成为北京市高新技术产业发展历程中新的指导性文件。
高新技术成果转化专项资金（以下简称“专项资金”）作为28条中的重要政策，这一项财政资金主要支持生产企业进行高新技术成果产业化，同时对为实施成果转化项目企业服务的孵化器、科技中介机构、风险投资机构给予支持。在28条中对专项资金使用具体规定包括：“第十四条、经认定的高新技术成果转化项目，自认定之日起三年内，所缴纳营业税、企业所得税、增值税的地方收入部分，由财政安排专项资金支持；之后两年减半支持。经认定的重大高新技术成果转化项目，自认定之日起5年内上缴的营业税、企业所得税、增值税地方收入部分， 由财政安排专项资金支持；之后3年减半支持。对上述财政安排的专项资金，80 ％用于相关企业的技术创新，20％纳入技术创新资金集中使用。”；“第十六条、经市科委认定的孵化基地和在孵企业，自认定之日起3年内所缴纳各项税收的地方收入部分，由财政安排专项资金予以支持。财政专项资金作为孵化器种子资金，用于孵化基地建设和在孵企业的项目贴息、投资和补助拨款等支持。”“第二十四条、进一步发挥现有风险投资机构和担保机构的作用，鼓励民间资本建立创业投资机构和担保机构。本市注册的风险投资机构，对本市认定的高新技术成果转化项目投资超过当年投资总额70％的，其当年缴纳所得税地方收入部分的50％，由财政安排专项资金支持。中关村科技园区内政府出资设立的信用担保机构发生贷款担保代偿损失时，可申请财政资金补偿，具体办法按有关规定执行。”
北京市政府希望通过这些财政政策支持，引导企业和社会资金投入到高新技术成果转化中来，同时改善高新技术成果转化的环境，推动企业技术创新，促进高新技术成果的产业化。目前，这一政策已经实施了3年，共投入财政资金2.7亿元。政策是否达到了制定时的预期效果是关系到该项政策调整或继续实施的一个重要问题，因此受到北京市政府的高度关注。本文在借鉴西方财政理论中广泛采用的“费用效益分析”方法的同时，兼顾政策实施的社会性绩效，对政府财政支出绩效做出全面系统的评价。
2 科技成果转化专项资金使用情况
专项资金投入总额2.71亿元，主要投向高技术成果产业化。2002年和2003年两年高新技术成果转化专项资金投入的总额为27 149.57万元。其中，支持成果转化项目的资金19 369.37万元，占总金额的71.3％；支持孵化基地建设的资金7126.09万元，占总金额的26.3％；支持创业投资机构的资金589.98万元，占总金额的2.2％；支持中介机构的资金64.13万元，占总金额的0.2％。
表1 成果转化专项资金落实情况表 单位：万元
2002 2003
合计
转化项目
6771.01 12598.36
19369.37
孵化基地
2596.63 4629.467126.09
创业投资
324.57
265.41 589.98
中介
44.2819.85 64.13
合计
9736.49 17413.08
27149.57
2002年和2003年认定项目可享受的专项资金总额为19369.37万元。其中， 信息领域项目享受专项资金5 836.48万元，占30％；生物医药领域项目享受专项资金4 664.55万元，占24％；光机电领域项目享受专项资金4 459.79万元，占23％； 新材料领域项目享受专项资金2 777.57万元，占14％；环保领域项目享受专项资金1606.65万元，占8％。2002年和2003年转化项目资金落实情况，以及分领域的比较（见图1和表2）。从图表中可以看出，专项资金在2002年主要集中在信息、生物医药、光机电三个领域，占总金额的73％；在2003年进一步出现向信息领域集中的趋势，信息领域的专项资金占专项资金总额的55％，生物医药领域基本持平，光机电、新材料、环保领域出现了下降趋势。
附图
图1 专项资金落实情况分领域、分年度比较图 单位：万元
表2 专项资金落实情况表
信息 生物医药 光机电 新材料 环保 合计
2002年项目22%
24% 27%17% 10%
100%
2003年项目55%
23% 12%6% 4%100%
资金支持合计 30%
24% 23%14% 8%100%
3 北京市财政支持政策的绩效分析
1）税收投入和产出的绩效分析。
2002年和2003年共支持了525项科技成果转化项目，投入资金19369.37万元，已经实现产品销售收入1952789.4万元，税收105041.69万元，其中525个高科技成果转化项目产生税收87 863.23万元，孵化基地产生税收13 853.89万元，风险投资机构产生税收2 865.63万元，中介机构产生税收458.94万元。仅税收一项，成果转化专项资金的投入产出比就已经达到了1∶3.9。
从525个支持项目的分类来看，这些项目在两年中共产生税收（包括增值税、 营业税、所得税和房产税四项税收）87 863.23万元， 其中电子信息类项目产生税收23 560.60万元，占27％；生物医药类项目产生税收27 643.98万元，占31％；光机电类项目产生税收19 273.85万元，占22％；新材料类项目产生税收11 424.42万元，占13％；环保类项目产生税收5 960.38万元，占7％（见表3）。
表3 认定项目产生的税收情况 单位：万元
2002年认定项目 2003年认定项目
领域2002年2003年2003年
合计 比例
信息7539.04
7830.53
8191.03 23560.60 27%
生物医药7385.15
12179.18 8079.65 27643.98 31%
光机电 7353.33
9011.67
2908.85 19273.85 22%
新材料 4399.89
5516.89
1508.64 11424.42 13%
环保1331.65
3649.21
979.52
5960.38
7%
合计28009.06 38186.48 21667.69 87863.23 100%
对2002年认定项目产生税收情况进行环比分析表明这些转化项目的税收贡献呈现高速增长的趋势，实现了科技成果的产业化和规模化，推动了北京经济发展。这批项目产生的税收2002年比2001年增长8％，2003年产生的税收比2002年的增长36％。随着这些项目税收贡献的不断增加，财政成果转化专项资金的规模也不断增加，专项资金的投入规模与项目产生的税收规模之间形成了良性的正回馈机制（见表4）。
表4 2002年认定项目税收贡献增长情况的环比分析 单位：万元
领域2002年认定项目
2001年2002年增长率2003年增长率
信息 6743.56
7539.04
12%
7830.53
4%
生物医药 7135.76
7385.15
3%12179.18 65%
光机电
6921.31
7353.33
6%9011.67
23%
新材料
4148.93
4399.89
6%5515.89
25%
环保 925.561331.65
44%
3649.21
174%
合计 25875.12 28009.06 8%38186.48 36%
2）投资带动绩效分析。
从总体上看高新技术成果转化资金产生了1∶11的投资带动作用。同时，这种投资带动作用根据领域不同，也有所不同。从专项资金支持的五个领域来看，在环保领域内的投资带动作用最强，能达到1∶14，而在新材料领域带动作用也达到了1∶6（见表5）。
表5 2002年度认定318项投资情况单位：万元
信息
生物医药 光机电 新材料 环保 合计
计划投资 187594.21 209496.12 129684.08
116164.80
41762.40 684701.61
已完成投资
48963.15
37945.85 48494.2718441.4214577.00 168421.69
落实专项资金 3226.743574.85
3883.05 2523.67 1434.67 14642.98
专项资金的比例
6.59% 9.42% 8.01%
13.68% 9.84%8.69%
对2002年认定项目的投资情况进行分析表明，成果转化专项资金带动了大量的社会投资，对这些项目建设和运营资金的筹措起到了良好的带动作用。2002年认定的项目计划投资684 701.61万元，在2002年度已经完成投资168 421.69万元。将这些项目的投资情况和2002年度专项资金的投入情况联系起来分析可以发现，作为政府资金的转化项目专项资金只占已完成总投资的8.69％。政府资金的支持还产生了良好的外部性，如投资者对项目先进性、可行性和盈利前景看好、对项目信用程度看好等，从而使项目能够更多地吸引企业、银行和社会其他投资主体（如风险投资机构）的资金，产生了显著的投资带动作用。从总体上看成果转化资金产生了1∶11的投资带动作用。同时，这种投资带动作用根据领域不同，也有所不同。从专项资金支持的五个领域来看，在信息领域内的投资带动作用最强，能达到1∶14，而在新材料领域带动作用也达到了1∶6。
3）支持孵化基地、风险投资机构和科技中介发展的绩效分析。
2002年对25家孵化基地、289家在孵企业进行了支持，专项资金支持额度是2596.63万元。2003年对32家孵化基地、405家在孵企业进行了专项资金的支持，支持额度是4529.46万元。
对孵化基地和在孵企业给予专项资金支持，改善了孵化基地软硬件环境，加强了企业新产品和新技术的研发、员工培训、科技奖励，推动了基地和在孵企业的发展。2002年和2003年两年孵化基地及在孵企业获得营业和销售收入307 648万元， 交纳税金13 853.89万元。
对风险投资机构进行支持，引导风险投资资金投向成果转化项目，改善了成果转化项目的融资环境。已经对5家风险投资机构进行了专项资金支持， 支持额度达到589.98万元，改善了转化项目的融资环境。 同时也推动了风险投资机构的发展。2002年和2003年两年风险投资机构获得营业收入35 219.22万元，交纳税金2865.63万元。
对科技中介机构进行支持，鼓励其发展，改善创新、创业环境。已经对2 家科技中介机构进行了专项资金支持，支持额度达到64.13万元， 在一定程度上起到良好的示范效应，鼓励了这些中介机构的发展。这两家科技中介机构2002年和2003年两年获得营业收入6430.82万元，交纳税金458.94万元。
4）产生了一系列良好的社会效应。
首先，北京市高技术成果转化资金资助企业生产的各种新产品、新技术带来的环境改善、能源节约等社会效益。如神雾热能技术有限公司蓄热式高温空气燃烧技术节能20％～70％，并大幅降低氮氧化物（NOX排放＜100ppm）、碳氧化物及硫化物的排放。
其次，提供了新的就业岗位。对2002年和2003年认定的525 个项目中随机抽样的394个项目的就业情况调查表明，这些项目共解决了43474个就业岗位， 平均每个项目解决了110个就业岗位。
第三，北京高科技成果转化政策一方面对企业开展高新技术成果转化提供了专项资金、土地购置费用减免、人才引进、贷款贴息、抵扣应纳税所得额等优惠政策的多方面支持，以推动高技术成果的产业化，提高企业的创新能力和市场竞争力；另一方面对科技中介机构、风险投资机构等创新服务中介机构，孵化基地等创新、创业服务和孵化机构进行了有力的支持，改善了创新、创业环境，营造了良好的投资环境，树立了北京市开放的良好城市形象，增加了北京地区对外资、外埠企业的吸引力，促进了国外和区外资本及技术的进入。
4 结论
1）专项资金的支持产生了良好的绩效，达到了财政政策主体的宏观目标， 是一项十分有效的财政政策。
专项资金的支持加快了高新技术成果的产业化。高新技术成果转化项目是否实现产业化，以及产业化规模大小和效益情况，可以从他们产生的税收规模加以判断。产生的税收越多，其产业化程度越高，规模越大。对信息、生物医药、新材料、光机电、环保等几个领域2002年认定项目产生税收情况进行环比分析表明这些转化项目的税收贡献呈现高速增长的趋势，实现了科技成果的产业化和规模化，推动了北京高新技术产业和经济发展。这批项目产生的税收2002年比2001年增长8％，2003年产生的税收比2002年的增长36％。随着这些项目税收贡献的不断增加，财政成果转化专项资金的规模也不断增加，专项资金的投入规模与项目产生的税收规模之间形成了良性的正回馈机制。专项资金的支持产生了良好的绩效，达到了财政政策主体的宏观目标，是一项十分有效的财政政策。专项资金的支持降低了科技成果转化的成本和风险。专项资金的投入，避免了企业在科技成果转化中过度依赖内源资金的缺陷，在一定程度上分散了企业在成果转化过程中可能出现的风险，对企业从事R&D和高新技术成果产业化活动给予了较强的激励。
同时，专项资金的支持增强了企业技术创新信心，也增强了投资者的信心。投资者将专项资金的投入视为对成果转化项目的认可，投资者认为项目本身的风险得到了合理的转移。由于风险的合理转移，投资者愿意对有专项资金投入的项目进行投资。
2）高新技术成果专项资金科学的筹集和管理方式是取得良好政策绩效的保障。
高新技术成果专项资金从认定的高新技术成果转化项目产业化后产生的税收中地方部分提取50％，作为对项目的支持。这样一种资金的筹集和支持方式，一方面对实施高新技术成果转化的企业以资金激励；另一方面，也给了这些企业以压力。因为，如果这些企业不能成功地将这些高新技术成果真正产业化，政府就不会兑现这些项目认定时给予的专项资金支持的承诺。同时，如果企业成功地实现了成果产业化，他们将在规定的年限内得到政府持续的资金支持，进一步做强做大。
3）专项资金从项目和成果转化环境两个方面进行支持， 以及与其它相关政策的配套使用，从而取得了良好的效果。
高新技术成果转化专项资金不但资助了信息、生物医药、光机电、新材料、环保等高新技术领域的项目产业化，还对32家孵化基地、405家在孵企业、5家风险投资机构进行了支持，这些资金支持大大改善了成果转化环境。
同时，高新技术成果转化专项资金与金融、人才、土地等其他政策合理配套，形成一个完善的政策体系，改善了高新技术企业的创新环境，这也是专项资金取得良好政策绩效的一个重要原因。