国外国有资产管理体制及其对我们的启示，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,启示论文,体制论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外国有资产管理体制简介
（一）法国
法国国有经济比重较高，国有资产曾达到社会总资产的20%以上，分布在完全国有的公共事业机构、企业及国家持有部分股份的股份有限公司之中。
政府管理国有企业的机构主要是财政部门与行业主管部门。主要行使以下权利：(1)人事权。国家独资或拥有控股权的企业，董事会成员中须有1/3为政府代表，包括财政部门与行业主管部门的代表，并由政府任命：董事长一般由主管部门提名、内阁会议讨论决定、总统任命。国家参股却无控股权的企业、董事会与董事长则由政府与其他股东经协商、选举产生。(2)利润分配权。国有企业除了要向国家缴纳各种税收以外，税后利润要按股份分给股东一部分，其中国家股份的红利均上交国库。(3)投资决策权。企业的投资计划、规模、目标和项目均要报送财政或行业主管部门审批，然后由政府根据总的经济政策分配投资额。(4)价格控制权。垄断企业的价格基本上由国家完全控制；竞争性企业的价格原则上由企业自行确定，但在提价时须经政府同意。(5)工资控制权。国有企业职工工资水平由国家统一协调，其中垄断性企业工资调整由国家批准，竞争性企业的总工资水平受国家限制。
国有企业经营管理的自主权主要包括：(1)在生产、销售与库存管理上，企业原则上有完全自主权，只在少数特殊情况下受国家计划指标约束。(2)在劳动工资管理上，企业拥有较大自主权。一般情况下，企业领导人有权与雇员签订合同，雇佣或解雇各级人员；完全竞争性企业在总的工资水平范围内可以提高职工工资；职工奖金一般也由企业自定。(3)在企业内部监督管理制度上，企业拥有完全自主权。
国家对企业经营者的监督主要是通过财政部和行业主管部门来实现的。财政部与行业主管部门向国有企业派出常驻代表或特派员，监督检查企业经营者的日常经营管理活动，对经营业绩的考核虽然没有事先确定的固定标准，但可由监督人员综合企业状况与外部环境等各种因素做出判断，并据此向政府部门提出有关企业经营者奖惩与任免的建议。
（二）德国
德国（原联邦德国）国有经济在国民经济中的比重占20%左右，既有政府独资的，也有政府与私人资本合资的，一般采取有限责任公司或股份有限公司两种形式。
政府管理国有企业的机构主要是财政部门。主要并行使以下权利：(1)主要人事权。国有公司的组织结构实行“政府（财政部）——监事会——董事会——经理”模式，监事会由政府代表与职工代表组成，其中政府代表由财政部长在政府官员、私人企业家以及其他专家学者中选择，监事会主席由财政部长推荐；董事会由监事会选出，经理则由董事会任命，所有董事与经理都必须是有经营才干的实干家，不能是政府官员。政府通过控制监事会来控制国有企业经营管理者的任免权。(2)利润分配权。利润分配方案由董事会制定，但最终须经财政部及监事会审批。(3)重要事项决策权。政府通过财政部以及它所控制的监事会对国有公司的重要事项进行决策。一是董事会在每个会计年度开始前提出的所属所有公司、工厂的总计划，包括人事、销售、投资、财务计划，均必须得到监事会与财政部的批准。二是董事会在决定下列事项时，必须事先获得监事会同意：雇佣或解雇收入超过一定数额的主管人员：设立或关闭公司、工厂；购买或出售公司、工厂；投资100万马克以上；贷款500万马克以上等事项。三是公司的成立、解散、合并、增加或者出售股份等事项均应得到财政部长审批，财政部长还要参加决定公司前途的重要谈判。
国有公司经营管理者，在财政部、监事会批准的人事、销售、投资、财务计划允许的范围内，享有一定的自主权；在生产的具体组织、一般劳动用工及内部监督管理制度等方面则拥有完全的自主权。
政府对企业经营者的监督主要是通过监事会和财政部来实现的。具体作法是：政府向国有企业派出经济审计人，每年检查企业的年终决算，包括债权、银行存款、债务清单、董事人员报酬等，另外还对董事会活动是否合法、是否违反董事会决议、重要决策是否明智、企业利润状况与盈利能力、亏损状况与原因等重要事项提出意见，最后形成书面综合报告，呈送监事会与财政部；监事会和财政部据此来评价企业经营者的业绩，并作出奖惩与任免的决定。
（三）意大利
意大利国有经济在国民经济中的比重约为15%左右，分布在两类公有企业中：一类是资本完全属于国家的公有企业；另一类是国家控股的公有企业，又称为“国家参与制”企业。其中以后者为主体。
“国家参与制”企业的组织系统分为“政府——控股公司——次级控股公司——企业”四个层次。政府决定企业大政方针的机构是经济计划部际委员会与工业政策部际委员会，对企业进行具体管理的则是国家参与部。企业的出资者所有权由控股公司与次级控股公司行使，国家参与部则通过对控股公司行使出资者所有权来间接影响企业。
国家参与部主要对控股公司行使以下权利：(1)领导任命权。控股公司的董事会由政府有关部门代表及专家代表组成，其中董事长由国家参与部部长提名、总理任命。总经理由国家参与部部长根据董事会提名任命。(2)利润分配权。控股公司以出资者身份从企业获得的利润如何分配使用，一般要由国家参与部决定。(3)重大事项控制权。国家参与部负责审批控股公司的计划、预算、股份控制与转让、向国家申请补贴等重大事项。(4)考核监督权。国家参与部对控股公司领导人确定一定的考核指标（主要是国有资产保值增值状况），并监督其完成情况，据此作出奖惩与任免的决定。
控股公司领导层主要行使公司日常管理权，即除上述由政府行使的权利以外各项权利。同时，它又对下级控股公司或国家参与制企业依法行使包括任命管理者、收益分配、重大决策、考核监督等权利在内的出资者所有权，下级控股公司或企业领导层则依法行使日常管理权即法人财产权。
二、外国国有资产管理体制给我们的启示
通过上述对法、德、意三国国有资产管理体制的简要价绍与分析，我们可以得到以下几点启示：
（一）市场经济条件下，国家不仅要以社会管理者身份对国有企业行使宏观管理与监督权，而且要以资产所有者身份对国有企业行使出资者所有权。出资者所有权具体包括以下三个方面：
1.选择管理者权。上述三国政府通过不同形式委派代表进入企业管理机构，或者直接控制企业管理机构。但无论哪种形式，国家均直接或间接控制了国有企业的董事会。由于企业总经理是由董事会任命的，因此国家实际上又间接控制了国有企业的总经理人选。政府通过行使企业管理者选择权，对企业经营管理者形成了有效监督，对国有资产的使用施加了间接影响。
2.收益分配权。包括两方面内容：(1)国有企业税后利润如何分配，完全由国家决定。但并无统一模式。即使政府决定某一企业税后利润完全留给企业，也表明收益分配权掌握在国家手中。(2)在一般情况下，国有企业税后利润要上交国家一部分，作为国有股股利，由国家直接支配。
3.重大决策权。具体内容各国不尽相同，一般包括：(1)企业财务预算审批权；(2)重大投资决策权；(3)企业资本数量决策与资产处置权，即决定企业增加资本、减少资本及出售资产；(4)企业生存及组织形式决策权，即决定企业成立、解散、合并、分立等事项的权利。
不同国家的政府在行使其对国有企业的收益分配权与重大决策权时，具体途径各不相同：有的国家由政府机构亲自行使；有的国家由政府通过其在国有企业监事会、董事会或控股公司中的代表行使；有的则由两者互相分工、共同行使。
（二）国有企业的法人财产权，实际上就是对企业经营管理中除了由国家决定的重大事项以外的一般性事项进行决策的权利。一般包括：1.具体实施经过政府审批的财务、投资、生产计划，组织企业的生产经营；2.在政府规定的权限范围内决定内部的机构设置、人事安排与工资待遇等；3.为了更好地组织生产、提高企业生产效率而自主决定企业内部管理与监督制度。
（三）由以上两点可以看出，国有企业“两权分离”的准确含义应该是“出资者所有权与法人财产权分离”，而不是“所有权与经营管理权分离”。这是因为国家的出资者所有权中的重大决策权就是对企业经营管理者中的重大事项进行决策的权利；而企业经营者的法人财产权并非企业经营管理权的全部，而只是其中的一部分，即是对企业经营管理中除了由国家决定的重大事项以外的一般事项进行决策的权利。因此，那种认为“法人财产权就是企业经营管理权”、“企业掌握法人财产权就应行使企业经营管理的全部权利、国家不应对企业经营管理进行任何干预”的看法是不正确的。
（四）“两权分离”即“出资者所有权与法人财产权分离”并不表明“两权”毫不相干，相反地，出资者所有权对法人财产权有制约作用。国家作为国有企业的出资者，不仅要对经营者赋予充分的法人财产权，也要对经营者行使法人财产权的行为与结果进行有力监督。这种监督主要是通过国家设立或向企业派出专门监督机构、人员的形式来实现的。监督内容主要包括：一是监督企业经营者的行为是否合法、合理，是否对企业与国家有利；二是通过审查企业的财务资料，评价企业的经济效益与经营者的经营业绩。这两方面的监督是出资者对经营者进行综合评价的主要依据，也是出资者行使出资者所有权中的“选择管理者权”的主要依据。这种监督对企业经营者形成了强大压力，使其不得不尽职尽责地工作，努力提高国有资产的运营效益，从而将经营者对国有资产的责任建立在有效的监督制度基础之上。
从上面的分析中也可以看出，“两权分离”即“出资者所有权与法人财产权分离”一方面保证了企业经营者的法人财产权的落实，保证了企业一般性经营管理活动的专业化；另一方面又保证了所有者对资产占有与使用的有效控制，保证了所有者对经营者的监督与约束。这两方面都从制度上有效地促进了企业经营管理的改善与经济效益的提高。
三、对完善我国外经贸国有资产管理体制的几点建议
（一）明确国有资产管理体制改革的核心内容是建立与规范“两权分离”机制，即“出资者所有权与法人财产权分离”的机制。政府或其代表对国有企业行使包括选择管理者、收益分配、重大决策在内的出资者所有权，企业经营者行使法人财产权，并接受政府或其代表的监督。
建立“两权分离”机制，明确“两权分离”的内容，在当前具有尤为重要与迫切的现实意义。国企改革十几年来，我们一直在强调“两权分离”问题，但由于采取的措施力度不够以及对“两权分离”的准确含义没有真正搞清楚，在理论与实践上往往出现两种相反的不良倾向：一种倾向是，部分企业中国家包办一切的情况依然存在，企业法人财产权得不到落实，结果是出资者所有权与法人财产权集于所有者一身，企业经营者的经营管理能力得不到应有发挥；另一种倾向是，部分企业片面认为“两权分离”就是“所有权与经营管理权分离”，强调应由企业经营者行使企业经营管理的全部权利，国家不应进行任何干预与监督，结果是出资者所有权与法人财产权集于企业经营者一身，企业经营管理的好坏，国有资产使用效益的高低，完全建立在经营者是否认真负责、建立在经营者的思想觉悟之上，缺乏有效的制度监督与约束。上述两种不同的倾向都会造成国有资产的种种有形流失与无形流失。建立“两权分离”机制，规范“两权分离”内容，从制度上保证国有企业经营管理的改善与经济效益的提高，这是今后国有企业改革的立足点。
（二）通过建立规范的法人治理结构来有效实现“两权分离”。各级外经贸主管部门要建立专门的国有资产管理机构，专司国有资产管理职能。同时，要积极推进所属外经贸企业的公司制改造，依据《公司法》组建董事会。最终形成“外经贸国有资产管理机构——董事会——经理”这样一种三级管理模式，促使出资者所有权与法人财产权有效分离。
对于那些尚未按照《公司法》进行改制的国有企业，国家（政府）要派出董事式的专业人员，辅以企业经营者和职工代表，组成国有企业管理委员会之类的管理机构，行使人格化的所有者权利。
而对于那些已经按照《公司法》要求改制的国有企业，包括有限责任公司和股份有限公司两大类，则要按照《公司法》的有关规定，设立股东会、董事会、监事会这“三套马车”。具体作法是：
首先是由股东组成股东会，作为公司的最高权力机构，行使以下职权：决定有关公司经营方针和投资计划、公司合并、分立、解散和清算、增加或减少注册资本等事项；审批公司的年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；决定董事、监事的人选及其报酬事项，审批董事会、监事会的报告；修改公司章程。
其次是设立董事会，对股东会负责，执行股东会的决议，并作为公司的最高决策机构，行使以下职权：制订公司的年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和亏损弥补方案，拟订公司合并、分立、变更、解散方案；决定公司经营计划、投资方案及内部管理机构的设置；聘任或解聘经理及由经理提名的公司管理人员；制定公司基本管理制度。其中，国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门依法对国有独资公司的国有资产实施监督管理；并授权董事会行使股东会的部分职权，包括决定公司除合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券以外的其他重大事项。
再者是根据公司的股东人数和规模，设立监事或监事会，由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，作为公司的主要监督机构，行使以下职权：检查公司财务；监督检查董事、经理的行为；提议召开临时股东会；以及公司章程规定的其他职权。
企业经营者以经理为主要代表，由董事会任免，对董事会负责，行使以下职权：主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决定或审批的经营、投资计划与方案；决定公司一般管理人员的任免；并根据董事会制定的基本管理制度制定具体的规章。
与此同时，要在企业内部建立、健全激励、约束、监督三大机制。实行权责分明、管理科学、激励和约束相结合的内部管理体制。一是调动员工的积极性，充分发挥每个人的作用，在劳动、人事、分配制度上建立激励机制；二是通过内部建章建制，规范员工行为，互相制衡，真正发挥制度的作用，建立“谁没有按制度办，谁就行不通”的约束机制；三是加大监督力度，强化监督职能，通过内部监督与外部监督、财务监督与审计监督、日常监督与定期监督的结合，建立起有效的监督机制。
这样就形成了以公司股东会为权力机构、以董事会为决策机构、以总经理负责下的经营管理层为执行机构、以监事会为主要监督机构，科学、规范、高效率的法人治理结构。
（三）通过组建控股公司探索国有企业“两权分离”的新途径。根据《公司法》规定，国有独资公司董事会既行使部分出资者所有权，又行使部分法人财产权，因此两权分离还不彻底。外经贸行业可以借鉴意大利做法，通过组建控股公司，建立“外经贸主管部门——控股公司——董事会——经理”这样一种四级管理模式，以更好地实现两权分离。这是因为控股公司组建后，外经贸部主管部门可以只负责国家资产宏观监督管理，并对控股公司国有资产保值增值状况进行考核，不再直接干预企业的经营管理；外经贸企业的出资者所有权，包括选择管理者权、收益分配权与重大决策权，完全由控股公司独家行使，不必再由政府与董事会两个机构行使；董事会与经理则专司企业的法人财产权。
组建控股公司的优点主要表现在：一是能更好地实现“两权”分离，二是能使国有资产管理各种机构的分工更明确、职责更单纯。可能带来的问题主要是增加国有资产管理环节，加大管理成本，在一定程度上会影响国家对国有企业的监督效力。控股公司的优点与问题相比谁占主导地位，可通过试点在实践中加以检验，评价的最终标准是看它是否促进了企业经营效益的提高与国有资产的保值增值。
（四）通过完善监事会制度，强化出资者对经营者的监督，形成出资者所有权对法人财产权的有效制约。
目前，国家已开始探索通过向国有企业派出监事会的形式实现对企业经营者的监督。但这种措施还只是流于形式，未能产生切实的监督效果，这主要是由于四方面的原因造成：一是监督目标确定方法不够科学，目前对经营者的主要考核指标“国有资产保值增值率”是先由经营者自己提出，再由政府批准，这种自己提出指标考核自己的方法显然不科学，难免产生人为压低考核指标的现象；二是缺乏明确有力的奖惩措施，特别是对于未能完成考核任务的经营者没有有力的制裁措施；二是监督活动不够经常化、深入化，目前监事会每年召开两次会议，审查企业财务资料，基本上是走过场，连资料真伪都难以判断，更不必说深入监督了；四是考核与奖惩过程中缺乏严肃性，只奖不惩的现象比较突出。
针对上述问题，我们认为今后应采取如下措施完善监事会制度，强化出资者对经营者的监督：一是改革考核指标确定方法，对经营者的考核指标应由国家根据企业的自身发展能力、外部发展环境等各种因素综合确定；二是制定明确的奖惩措施，特别是明确规定经营者未完成其考核指标时应负的责任；三是推动监督工作的经常化、深入化，有必要设立专职监事，由经验丰富、敢于秉公办事的经济、技术、财务专家担任，以加大工作力度；四是坚决做到“有法必依”，对未能完成考核指标的经营者坚决按有关规定处理，绝不照顾“面子”。只有做到以上几点，才能将经营者对国有资产的责任真正纳入有效的监督制度之中。
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