欧盟国家落后地区的经济发展与欧盟的区域经济政策，本文主要内容关键词为：经济政策论文,欧盟论文,落后论文,经济发展论文,欧盟国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F110（5） 文献标识码：A 文章编号：1004—3926（2000）06—0093—04
在国际经济关系中，一国落后地区的经济发展历来被认为是主权国家的内部事务，政府拥有解决此问题的全权和职责。但随着欧共体的产生并进一步发展为欧洲联盟，欧洲经济的一体化程度发展迅速，各成员国政府也逐渐将其部分经济主权予与超国家的“准政府”权力机构——欧盟（原欧共体），受其制定的共同经济政策的制约。各成员国不仅实行共同的关税政策和农业政策，建立生产要素自由流动的共同大市场，而且各国的货币也将逐步被欧盟中央银行发行的“欧元”取而代之。从经济的角度看，欧盟各成员国之间的国界正在消失，欧盟正大踏步地走向其经济一体化的最终目标：建立一个联邦式的超国家联盟。在这种背景下，欧盟各成员国内落后地区的经济发展也就成为欧盟自身必须面对的一个经济问题，欧盟也为此而制定和实施了一系列区域经济政策以促进这些地区的经济发展。
一、欧盟成员国内的经济落后地区
尽管西欧各国均属当今世界发达国家之列，但欧盟各成员国内区域不平衡发展问题仍然存在，一些地区的经济发展水平相对落后。如意大利南部与北部地区的发展差距问题长期困扰着意大利政府，虽耗费巨资但收效甚微，成为意大利政治、经济、社会不稳定的根源；德国统一后东西部地区在经济体制和经济发展水平方面存在着巨大差距；英国的苏格兰地区与英格兰地区在经济发展和收入水平上也存在着相当的差距。欧盟成员国内经济落后地区的形成原因各有不同，归纳起来主要有四种类型，即农业落后区域、传统工业衰落区域、拥挤的城市区域和落后的边境区域。
（1）农业落后区域。 落后的农业区域主要集中在欧盟的周边国家，特别是欧盟南部的成员国，如西班牙、葡萄牙、意大利、希腊以及爱尔兰西部地区。即使是经济较发达的成员国内也存在着相对落后的农业区域，如荷兰北部、法国西部和比利时的南部。这些地区土地资源少而贫瘠，资本化经营程度和科技投入量低，生产效率低下，隐性失业率高；因此，其人均收入和就业水平远远落后于发达地区。随着欧盟大市场的启动及一体化程度的加深，这些地区人口减少、土地荒芜的现象进一步加剧。欧盟共同政策的负面影响进一步制约了这类地区的经济发展。如共同农业政策的价格支持政策更有利于欧盟富裕的北方国家，而不利于地中海沿岸成员国的落后农业的发展。如果不采取特别措施促进这些地区落后农业的发展，随着欧盟农产品市场的自由化和共同农业政策的执行，这些地区将出现严重的经济和社会问题。
（2）传统工业衰落区域。 属于这类区域的地区包括比利时东南部、德国的鲁尔区和萨尔区、法国北部和东部地区以及英国的苏格兰中西部、南威尔士、英格兰北部和西北地区以及北爱尔兰。这些地区的工业大多为衰落的夕阳产业。由于工资水平呈刚性，使这些夕阳产业内部面临成本上升、失业加剧、资源枯竭和需求减少的压力，外部有来自新兴工业化国家和地区的竞争；而各国新兴工业的布局更接近于市场而非传统工业区，这就意味上述地区难以期望以新建工业来阻止和弥补传统工业的衰落。
（3）拥挤的城市区域。 这类地区与前述两类区域相比呈现出截然相反的特征和问题，集聚经济效应促使资本、技术、劳动力向城市高度集中，导致城市区域人口拥挤、污染及噪音严重，环境状况日趋恶化，经济增长的社会成本高昂。城市群的出现使该问题更加严重。如巴黎地区面积不到法国的2%，却拥有全国20%的人口，23%的就业量和30 %的产出；荷兰的兰德斯塔城市带（阿姆斯特丹——尤特莱西——鹿特丹——海牙）占全国人口的46%。类似的拥挤城市区域还包括：德国的莱茵——鲁尔地区，英国的伦敦、英格兰东南部地区、哥本哈根地区、格拉斯哥和利物浦，希腊的雅典，意大利的那不勒斯，西班牙巴塞罗那等。
（4）边境落后区域。受政治、地理因素的影响， 欧盟各国边境地区基础设施缺乏，经济发展水平不高。
二、欧盟成员国内落后地区经济发展问题的国际化
随着经济一体化程度的加深，欧盟成员国内落后地区的发展问题已超越出了国家地域范围，逐渐演变成为欧盟自身所面临的一个严峻的经济问题。区域发展问题的国际化是欧盟国家落后地区经济发展的一个重要特征。
一方面，欧盟各成员国经济发展水平不一，国与国之间存在较大的差距。德国、法国及北欧国家是欧盟的富国，其人均GNP 远远高于地中海沿岸的意大利、西班牙、希腊以及大西洋岛国爱尔兰，甚至连老牌帝国英国也只是欧盟大家庭中的贫民。欧盟国家的落后地区本身面临着资本匮乏、基础设施不足、失业率高以及收入低下的问题，而随着欧盟的建立和欧元的流通，经济发展中的极化效应将进一步导致落后地区经济的恶化、贫富的悬殊，从而影响和制约着这些国家经济的发展，使欧盟成员国之间的差距难以缩小并有可能进一步扩大。这一切必将不利于欧盟经济与社会的稳定和一体化程度的提高。
另一方面，欧盟各成员国为促进本国落后地区的经济发展，各自制定了相应的区域经济政策，这些政策难免与欧盟的共同政策和经济一体化目标相矛盾。欧盟需要发挥其政策导向和协调的作用，以成员国区域政策为主、共同体区域政策为辅，制定一些共同的区域政策，以促使各成员国的区域政策与欧盟的经济一体化目标相一致。
为此，欧盟自它的前身欧共体成立到今，就一直积极致力于各成员国经济的协调发展，制定了一系列促进落后地区发展的共同区域经济政策，以缩小地区差距、降低最贫困地区的落后程度。
三、欧盟区域经济政策的内容与措施
欧盟区域经济政策的制定和实施大致可分为三个时段：
（1）60—70年代末的欧共体区域经济政策
早在60年代西欧经济高速发展时期，当时的欧共体就已认识到促进各成员国落后地区经济发展的重要性和必要性，先后采取了一系列措施，帮助落后地区发展，支持中小城市的建设。此阶段区域经济政策的主要目标是：①协调各成员国的区域政策；②向落后地区提供贷款支持；③支持各成员国发展外向型经济。
70年代，欧共体设立了许多支持落后地区经济发展的组织，其中最著名的是设立于1975年的欧洲区域发展基金（ERDF）。20多年来，该发展基金全部用于资助欧共体各成员国落后地区的经济发展。基金额度从1975年创立时的2.58亿埃居（占共同体预算的4.5 %）上升到1986年的33亿埃居（占共同体预算的9%）。ERDF 的分配方式是：欧共体将资金划拨给有关成员国政府，资助的具体地区和项目由各国政府决定。欧共体执委会通常通过发布照会或指令等方式予以引导，促使其用于资助最落后地区的发展。由于基金分配额度取决于各成员国谈判力量大小，这在一定程度上不利于ERDF充分有效地发挥作用。
同时，ERDF还与欧洲投资银行（EIB）合作， 向落后地区提供贷款，支持其基础设施建设。1953—1986年，EIB共提供货款421亿埃居，其中257亿埃居提供给了落后地区。ERDF也积极与各成员国政府合作， 筹集资金，共同投资于一些重要项目，以促进落后地区的交通、通讯设施建设，开发第三产业和基础工业；通过资助新企业设立或衰落企业结构调整，提高就业率。
（2）1987—1988年欧共体区域经济政策的改革
1981年希腊加入欧共体，随后西班牙、葡萄牙相继加入欧共体。这三个国家经济发展水平较低，欧共体成员国之间的经济差距和发展不平衡进一步扩大。另一方面，欧共体的区域经济政策还欠完善，ERDF所发挥出的效果并不十分理想。这是因为：第一，欧共体的区域经济政策只能作为各成员国区域经济政策的辅助手段发挥作用；第二，用于区域政策目标的财政收入有限。ERDF创立后前10年（1975—1986年），共有资金140亿埃居，分配给了10个国家的近25000个项目，这样就不能把有限的资金集中于少数重要的项目。为了顺利实现统一大市场的目标，抵消大市场的“极化”效应，防止贫富差距的进一步悬殊，各成员国和共同体都意识到有必要采取更为有效的共同区域政策。 这就导致了1987 —1988年欧共体区域经济政策的改革。
此次欧共体对其区域经济政策的改革意义深远，为欧共体区域经济政策的制定提供了一个全新的基础。其一，它强调了独立的欧共体区域政策目标和手段的重要性。从而使欧共体不仅能够协调和辅助各成员国的国内区域政策，而且有权在共同体层次上制定统一的区域政策和措施。其二，此次改革还改变了ERDF的分配方式，欧共体有权对落后地区的环境保护、基础设施建设及其相关产业发展等的具体项目给予直接的支持。其三，大大增加了用于区域政策目标的资金。
《单一欧洲法案》决定大幅度提高基金中用于区域发展的份额，创立了结构基金。结构基金包括欧洲区域发展基金（ERDF）、欧洲社会基金（ESF）以及欧洲农业指导和保证基金（EAGGF）中的指导部分。结构基金重点支持落后地区的开发，即人均GDP低于共同体平均水平的75 %的地区，特别是葡萄牙、爱尔兰、希腊、西班牙、意大利的部分地区和法国部分海外领地。结构基金75%以上用于援助这些地区，占共同体财政预算的18—28%。
欧洲结构基金有多项目标，包括促进落后地区经济结构的调整、工业衰落地区的经济转轨、促进落后农村区域经济的多样化、促进人口密度稀少地区的经济结构调整。基金只对符合上述目标的区域提够资助，这充分体现了共同体的区域政策目标。对于结构基金的管理和分配，共同体确立了五项原则，即重点资助最落后区域，共同体区域援助政策的辅助性，改善基金管理，项目各方协作以及共同体参与成员国区域政策的制定。
这次改革虽然遇到了来自部分成员国政府的阻力，但共同体区域政策的制定权取得了突破性进展，确立了对成员国政府有约束力的积极措施，其中最重要的是要求项目开发与区域整体规划协调，共同体、成员国政府、地方三个层次始终协调和配合，提高结构基金的使用效率。
（3）马约之后欧盟的区域政策
1992年《马斯特里赫特条约》签订后，欧共体向更高级一体化组织欧洲联盟转化。该条约明确了欧洲经济与社会聚合目标，区域政策的重要性更加突出。欧盟一方面进一步提高了结构基金在共同体预算中的比例。1975年结构基金额为3.75亿埃居，1985年上升为68.55 亿埃居， 1995年为192.23亿埃居，1997年为275.65亿埃居（包括2.33亿聚合基金和0.38亿渔业指导基金），分别占同期共同体预算总额的6%、12.8 %、28.2%、31.9%。其中ERDF占最大比重，如1995年ERDF占结构基金的43%，1997年占41.3%。另一方面，为了保证结构基金的有效利用，共同体设立了区域政策监督指导委员会。委员包括区域地方代表，成员国政府机构代表，主管部门代表和欧盟区域委员会代表。该委员会负责监督检查项目的实施情况，确保项目不与共同体立法相抵触，有权在一定范围内调整基金配给额度。
为了帮助欧盟最落后的四国希腊、爱尔兰、西班牙和葡萄牙的经济结构调整，减少与其它成员国之间的差距，欧盟委员会于1993年创立了聚合基金。与结构基金相比，结构基金的目标是缩小成员国内区域间经济发展的不平衡，而聚合基金则是缩小上述四个成员国与其他成员国的经济差距，以顺利地融入欧洲货币联盟。这些成员国要获取聚合基金资助，必须达到欧盟委员会要求的经济趋同标准。聚合基金主要用于环境保护和交通设施建设，基金的发放与具体项目结合。自1993年至1999年，该项基金累计已达162.2亿埃居。
90年代以来，欧盟为了进一步缩小成员国内区域经济发展的差距，又采取了一些其他措施。其中最突出的即是共同体的多年度项目倡议计划（Community Initiative）。如欧洲交通与通讯网络（Euronets），地中海综合规划（IMPS），科研计划（Science Esprit,RACE），教育计划（Commett,Erasmus）等。1995年欧盟共认可了263 个多年度项目，提供了95.4亿埃居的资助。
除了结构基金和聚合基金外，欧洲投资银行（EIB）、 欧洲煤钢共同体（ECSC）对于欧盟区域政策的实施也发挥了重要作用。仅1994年，EIB 就向需要结构调整的经济落后地区和经济转型的衰落工业区的两类区域提供了120亿埃居的优惠贷款。1995年，EIB向成员国落后区域的贷款已占其总贷款的74%，其中对需要结构调整的落后地区的贷款占48%。ECSC贷款主要用于资助煤炭、钢铁工业的结构调整与就业。ECSC也向上述区域提供了2.76亿埃居的优惠贷款。
四、欧洲区域经济政策的成效
从总体上看，欧盟实施的区域经济政策缩小了成员国内区域经济发展的差异，阻止了地区差距的进一步扩大。 1999 年结构基金额度超过300亿美元，而其中3／4注入落后地区。 结构基金和聚合基金等用于区域政策目标的基金额大幅度提高，对于促进欧盟成员国落后地区的发展起到了十分重要的作用。1993年，结构基金和聚合基金对葡萄牙、爱尔兰、希腊的资助使其增长率提高了2.7—3.7%。十多年来，爱尔兰经济高速发展，逐渐成为欧盟中较发达国家，欧盟的区域政策发挥了重要作用。所以，通过富裕成员国向贫穷成员国的输血疗法，使欧盟成员国中的落后国家和地区的经济得到稳定的发展。可以说，欧盟经济与货币联盟能如期启动，单一货币的发行与流通，与其实施的区域经济政策有直接的联系。
尽管如此，通过区域经济政策使欧盟各成员国生活水平趋于一致的目标事实上仍是十分困难的。欧盟制定的区域经济政策和措施常常受到来自部分成员国的阻力，在结构基金等资源的分配上，各成员国之间仍存在着较大的分歧和矛盾，从而增加了区域经济政策执行的难度，效果必然受到影响。另一方面，欧盟的区域经济政策并未完全抛开传统的补贴性质，表现在区域支持政策孤立于其它政策，甚至与一般的经济与货币政策并无实质联系，这也影响了区域政策的效果。
收稿日期：2000—03—02