公共危机管理问责制中的归责原则，本文主要内容关键词为：危机论文,原则论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问责的性质和功能 在我国，官员问责制与公共危机管理有着天然的紧密联系，大部分高官问责事件都发生在这一领域。公共危机管理中的问责制，指的是因为公共危机的发生、扩大或应对不利，由负有职责的官员通过公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等职务身份或职务声誉受损的方式承担个人责任的制度。 按照新公共管理的解释框架，政府对公共事务承担的责任是一种受托人的责任。这里的“责任”对应的是英语中Accountability一词，Accountability所蕴含的“责任”在不同意义上有着不同的表现形态：在角色上表现为一种职责的担当，即Responsibility，要求政府机构及其官员的角色和职责必须得到清晰的界定；在过程中表现为一种说明回应义务，即Answerability，指政府及其官员对职责的履行必须得到一种日常性、制度化的监管，并给予及时、必要的解释说明；在结果上则表现为法律的评价和追究，即Liability，指政府及其官员因履行职责不能符合期望而遭受的现实的否定性评价。问责制中所问之“责”，指的就是这里的Liability，即政府官员因为不能满足其被事先确定的角色担当(Responsibility)而转化得到的否定性后果。 在已经建立了国家赔偿、行政处分、刑事处罚等各种针对政府及其官员的责任追究制度之外，还针对官员的职务声誉和职务身份建立问责制，其目的有二：一是激励，二是回应。对于公共危机管理而言，这两点又尤为重要。首先，问责制是一种针对官员的激励机制。“委托—代理”关系的基础是委托人和代理人之间存在信息不对称，代理人拥有相对于委托人的信息优势，因此，“委托—代理”关系中普遍存在道德风险。解决信息不对称所带来的道德风险，有赖于设计合适有效的激励机制。但在公共应急管理中，可供委托人选择的激励方式十分有限，只能选择隐性激励而非显性激励机制，主要应使用负激励而非正激励。符合这一要求的激励机制，就是在政府的公共应急管理绩效不能满足公众和上级政府的期望时，使官员在职务和声誉上承受否定性结果，这就是问责制。其次，问责制还是一种针对社会压力的回应机制。现代民主政治的基本逻辑决定了，当政府作为公共权力的受托人不符合委托人的期待时，必须对民意有所交代。在实行首长负责制的行政机关，做出“交代”的主要方式就是主要官员道歉或去职。通过问责制对民意进行回应，一是体现了官员可以被选择、可以被更换的公共精神，二是为公众情绪提供一种宣泄途径，缓解民意指责政府带来的巨大压力。当然，在问责制的上述两重功能中，激励功能才是第一位的，只有在激励无效的情况下，问责制的回应功能才显示出价值。 二、确定归责原则的标准 对于任何人来说，作为Liability的“责任”都不是与生俱来的，而是由某种作为角色担当的Responsibility转化而来。这种转化需要一些正当的归责事由，而确定这些事由的标准和原则，就是归责原则。对于一项责任追究制度来说，其归责原则必须能够反映整个制度的价值取向，能够实现该项制度的目标和功能。对于公共危机管理的问责制来说，归责原则的确定必须体现有权必有责、权责相一致的政府法治理念，并能够实现问责制作为激励机制和回应机制的功能。具体的确定标准至少应当包括如下几点：一是体现结果导向，二是满足激励约束，三是适当权衡民意。其中满足激励约束最为重要，具体包括两个方面：一是满足个人理性约束，即激励机制必须使代理人参与该机制所确定的活动所得到的效用大于拒绝时的效用，代理人才有足够动力参与；二是满足激励兼容约束，即激励机制必须使代理人在隐藏信息条件下说实话、或在隐藏行动条件下实施委托人所希望的行为所得到的效用大于说假话、或采取其他行为，这样才能使代理人按照委托人的期望行事，从而消除道德风险。 三、对现行规范的检讨 本文统计了国家、省、设区的市三个层级的以“问责”为名的规范来考察，这些规范共计115部，其分布如表1。
上述文本都包含了数量不等的关于公共危机管理的问责事由，最少的为1项，最多的达20项，总计606项。通过分析发现，上述606项归责事由所适用的归责原则包括过错责任、违法责任、过错或违法责任、结果责任，具体分布如表2。
现行规范中适用过错责任的归责事由比例最高，占45.0%。其中用于描述过错的常见表述有“不当”、“不力”、“失当”、“失误”、“失职”、“错误”、“疏于”、“不及时”等。但是，在公共应急管理中对官员过错的认定存在巨大的弹性空间，如果将过错责任确立为对官员问责的归责原则，官员对危机管理行为给自己可能带来的法律后果势必难以预期。为了避免动辄得咎，减少个人风险，官员们将尽可能地推卸危机管理职责，努力将自己的职责范围最小化，以独善其身、消极无为作为对待公共风险和突发事件的信条，甚至尽量避免担任危机管理职能较重的职位。也就是说，以过错责任作为归责原则的问责制无法满足参与者(官员)的个人理性约束，不是一种可行的激励机制。 在问责规范中数量居次的是适用违法责任的规定，占28.1%，其常用的表述有“违法”、“不依法”、“违反……规定”、“不按照……规定”、“与……相抵触”等，或者直接对典型的违法行为进行描述，如“谎报”、“瞒报”等。但是，政府在公共危机管理中常常面临这样的局面：法律提供的并非最佳方案甚至是错误方案，严格执行法律将导致严重后果，而选择其他明显更优的方案则缺乏法律依据甚至违反法律。在问责制适用违法责任的情况下，官员们面对此种情形只能选择僵化地恪守法律，按照法律提供的现成方案行事，放弃防范和处置事态的更佳方案。这样的问责制将使官员倾向于隐藏其真实的危机管理能力，以及可能更佳的危机应对方案，作为一种激励机制不能满足激励兼容约束的条件，因此不是一种可实施的激励机制。 有14.2%的归责事由兼采过错责任和违法责任，即同时规定了某些适用过错责任或违法责任的归责情形，官员符合其中某一情形时将被问责。既然单独适用过错责任或违法责任均存在问题，那么，同时规定这两类归责事由的规范必然兼有两者的弊端。 此外，有12.7%的归责事由适用结果责任，即只要政府在公共危机管理过程中出现了特定的消极结果，有关官员无论是否实施了违法行为或是否存在过错，都将被问责。结果责任目前存在于安全生产和质量安全领域。这种问责方式的必然结果是驱使官员隐瞒真实信息，因为只要发生事故或对事故处理不善，官员个人无论是否存在过错或违法都要被问责。其另一严重后果，就是造成官员的履职努力程度与其成本收益函数完全脱节，官员们只能设法转嫁强大的问责压力，变本加厉地强化对企业生产活动的微观监管，造成规制过度。 总的来说，现行公共危机管理问责规范中所适用的归责原则，并没有充分注意到公共危机管理领域的特殊性，也未能满足问责制主要作为一种激励机制的约束条件，这是相关的制度设计未能达成其功效的根本原因所在。 四、对既有理论发现的检视 目前，我国学界有关官员问责制的重要理论观点包括如下几种：一是过错责任说；二是违法责任说；三是结果责任或特殊的过错推定责任说；四是多元责任说。 分析发现，现有的大部分理论成果并没有超越现行文本的规定，因此，也就不可能解决其存在的问题。无论是单独还是选择性地适用过错责任、违法责任抑或结果责任，其弊端已如前述。杨小军教授在分析因不作为而导致的公共危机事件时，提出应根据不同情况分别适用结果责任或过错责任，这一多元责任说虽然有所突破，但其分析的对象仅限于不作为问责事件，其分析角度主要是立法上对官员岗位职责的不同要求，并未讨论这些差异背后的深层原因和利弊得失。 五、公共危机管理问责制中归责原则的构建 过错责任应当是确定公共危机管理官员问责制归责原则的基础。在有关官员责任追究的早期文本中，基本上都是从过错的角度来设定责任判断标准的。而在领导干部引咎辞职等问责制出台之后，才出现了一定比例的违法责任条款，在安全生产和质量安全领域还引入了结果责任。 违法责任在官员问责制中的出现，是过错责任与违法责任相融合的结果。其原因是官员在职责履行中的注意义务部分得到了客观化，从而变得更容易判断，相关的问责情形在形式上就更多地表现为违法责任。这一点在公共危机管理中体现得更加明显，因为应急法中的主体内容本来就是公共危机应对经验的法律化。但这种主要源自经验的法律规则有一个致命缺陷，就是极易在变化多端的公共危机中表现出不适应性，常常使决策者面临着要么错误地守法、要么正确地违法的两难困境。问责制应当以实质正义为依归，必须激励官员选择后一种行为模式，这就需要为其提供免责事由，免责的方式就是由官员证明自己的选择不存在过错。也就是说，在过错责任与违法责任相融合的情况下，问责制的归责原则是违法加过错，以行为违法作为责任构成的初步判断标准，以不存在过错作为责任免除的抗辩理由。 在很多情况下，官员在公共危机管理中的职责履行方式不可能通过法律具体化，必须赋予其较大的裁量自由。这种情况下的问责制只能采用过错责任，但基于公共危机管理的复杂性和管理者能力的有限性，为了避免过度问责造成的激励不当，应当限定在重大过错上。但是，为了避免官员因畏惧问责而无所作为，在具体的责任认定中还要设置专门的机制保障官员能够针对调查、质询进行解释和申辩，也就是要构建“说明回应”机制。 此外，公共危机管理中的官员问责制还具有政治责任的色彩，需要发挥回应民意的功能。而政治责任的构成并不考虑过错或违法，更倾向于结果责任。因此，结果责任在极个别情况下可以被适用，但必须满足三个条件：第一，引发问责的公共危机源于极小概率的非常规突发事件；第二，事件的损害巨大、级别很高，其应对由高层级的政府负责；第三，官员的行为与危机的发生有因果关系。
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