“都市圈”建设的反思，本文主要内容关键词为：都市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1009－0312（2009）02－0032－04
“都市圈”研究最早源于欧美，其中最具影响力的是法国地理学家格特曼（Jean Gottman）1957年提出的“Megalopolis”这一概念，其意是指诸多大城市集合体。Jean Gottman据此研究并提出了著名的世界六大“都市圈”理论。中国区域经济学界在引进Jean Gottman的理论时，对“Megalopolis”一词有多种译法，如“城市群”、“都市圈”、“大都市区”、“都市连绵区”等，产生了很多混淆。特别是对于都市圈的内涵，在诸如都市圈的中心数目、行政辖区、判别的标准和规模等问题上，国内学者有很多争议。其中中国人民大学陈秀山教授等人从经济学意义上提出的“都市圈”理论比较引人注目，他们认为都市圈有三大构成要件[1]500：
1.有一个首位度较高的都市经济中心；
2.有若干腹地或者周边都市：
3.中心与腹地的内在经济联系紧密，具有“极化—扩散”效应。
陈秀山教授等通过对“长三角”、“珠三角”和“京津冀”经济圈的实证研究指出，中国目前并不存在严格的经济学意义上的“都市圈”。当然从现实来看，“都市圈”战略已经成为中国区域经济发展的重心，也是中国进一步发展和解决城市化问题的方向。2008年7月份首次披露的国家发改委“十一五”重点课题研究报告——《中国空间结构问题研究》就是一个重要信号。在这份长达3.3万字的报告里，设想到2030年，中国将建设20个主要分布在东、中部平原带的都市圈，其中每个都市圈可容纳5000万城市人口，每个都市圈以120公里为半径，覆盖面积达4万～5万平方公里[2]。从各个地区来看，各个地方政府对于“都市圈”的规划也是十分热衷，除已有的三大都市圈以外，“山东半岛城市群”、“成渝都市圈”、“武汉都市圈”、“长株潭都市圈”、“中原城市群”等都在地方政府的积极推动下应运而生，一时间国内“都市圈”建设烽烟四起、诸侯并立。然而唯物主义辩证法告诉我们，任何事物都具有两面性。在如火如荼的“都市圈”热潮中，固然产生了区域经济发展的“联动效应”，但是其带来的负面效应也不容忽视。有些问题已经成为制约“都市圈”经济功能发挥的重要因素，反思“都市圈”建设也适逢其时。
一、“都市圈”建设热潮中的反思
“都市圈”是市场经济发展到城市化阶段的必然要求，是市场化选择的必然结果。所以都市圈建设必然要遵循客观经济运行规律，否则有害无益。从我国各地“都市圈建设”的实践情况来看，热潮之中值得反思之处确实不少。
反思之一：“都市圈”功能和理念的认识。
从区域经济理论上分析，“都市圈”主要是通过首位度较高的都市经济中心辐射若干腹地从而带动区域经济发展，其重点是区域经济中心与腹地通过紧密联系而达到的“整体效应”和“扩散效应”，而不仅仅是地理集合概念。但是从我国很多地方的实践来看，对“都市圈”的功能和理念的理解显然不足甚至是错误的。如以行政区域为基础推行的“经济圈”建设，造成的后果就是区域封闭、资源浪费和行政壁垒，损害了市场一体化。典型的例子在珠三角4万平方公里土地上集中了9个机场（包括拟建），其中有些机场之间相隔甚至不足30公里。而在长三角，距离颇近宁波和洋山各自建设了一个规模巨大的集装箱码头，其区域内部产业结构雷同更为严重[3]。这与“都市圈”所产生的资源集约利用结果大相径庭，其主要原因就是对“都市圈”整体性功能认识不清所导致的规划失误。另外一个典型例子就是京津冀为主的环渤海经济圈。由京津领衔的环渤海经济区成立于1986年，当时是中国最大的工业密集区，继而逐步形成城市群。从国内情况来看，其具有的政策、资源、人才、技术优势在相当长的时期内可以说是无人能及，但是环渤海经济圈的发展却居于长三角和珠三角之下，主要原因就是京津两市缺乏“都市圈”的整体理念，各自为政所导致的区域内耗抵消了其内生比较优势。“理念是行动的先导”，“都市圈”规划之前的对其功能和理念的正确认识是建设“都市圈”的重要前提。
反思之二：“都市圈”规划。
“都市圈”是市场选择的必然结果，其规划必然要以符合市场经济运行规律为前提。“都市圈”规划的实质就是以市场经济规律为约束，以资源整合和有效利用为手段，以经济效益最大化和可持续发展为目标的战略决策。而我国很多都市圈规划因为地方政府主导的原因，为“都市圈”之名而“都市圈”，存在“拉郎配”现象。有些地方急于求成，通过城市和旁边的小城镇、县合并，将镇改为街道，撤县为市、区，单纯地扩大城市边界以求得“都市圈”的架势，难以保持可持续发展。以深圳为例，2004年仅仅一年的时间，深圳过去的镇、村陆续翻牌变成了街道办和社区。广州也有类似的做法，2000年6月，广州将番禺、花都撤市并区，一夜之间便从单边沿江城市变为沿江跨海城市。2002年12月19日，广东省佛山市正式宣布将其原来的四个代管市顺德、南海、三水、高明撤市设区，大佛山市由原来的二区四市变成了五个区。当然“都市圈”规划并不是要否定政府的主导作用，适当的行政区划调整还是必要的，前提是要符合地方经济发展的客观规律。比如佛山的城市合并，虽然在2003年合并之后佛山GDP达到了千亿之巨，但是除掉南海和顺德之后，其它几区所占比例很少。要想让经济实力较强的南海和工业重镇顺德短时间内融入佛山并不容易，南海倾向于广州，而顺德则至今仍然保留着自己的电话区号和车牌号，其脱离之心不言而喻。在特定时期及特定的经济技术条件下，一定地区可能达到的聚集规模总有一定的限度，超过这个限度就会由集聚经济转为集聚不经济，导致生产成本上升、利润下降[4]77，因此佛山整合之后的整体实际效果还有待观察。再比如北京，近几年通过“摊煎饼”式的四周扩张，北京的七环已经到了廊坊，与天津的三环几近相接。有些学者甚至还提出了要把河北的秦皇岛变为北京的一个区的设想，如此大规模扩张，不仅影响了天津的发展，而且也引发了北京自身的“大城市病”。
反思之三：“都市圈”经济运行的协调。
“都市圈”经济运行是彰显其能量的重要环节，如何协调区域经济运行是“都市圈”功能发挥的关键问题。从各地都市圈的运行实践来看，效果并不理想，突出的表现就是行政区经济和经济区经济的矛盾。如环渤海经济圈的北京和天津，行政区划的分野才是二者能各行其是的权力根源。近年来珠三角发展落后于长三角在一定程度上也归因于行政区经济导致的内耗（广州和深圳对龙头地位的争夺）。近年来随着对这一问题认识的深入，各地纷纷成立了区域政府间协调机构来试图解决区域经济运行的协调问题，比如“市长论坛”等协调议事机构，但大多数是临时的，而且没有法定的机构和人员，更无相应的职能和权限[5]105。这其实意味着区域经济运行协调法律缺失下的协调失灵，其结果还是地方利益需求膨胀下“都市圈”经济的艰难运行。
“都市圈”经济运行协调困难的根源在于经济区与行政区的矛盾，这又与我国政治中心与经济中心的非对称相关。我国政治经济格局在整体为政治上受北京一个中心的领导，经济上则是若干个中心城市在起带动作用[5]267。在地方则表现为一个地方政治中心与多个地方经济中心对应的非对称格局。在现有的政绩评价机制和激励制度下，地方利益成为地方政府的必然主张。在这种利益机制的作用下，政治中心与经济中心的非对称格局会产生区域经济协调运行的离心力，区域经济协调就难以施为。这说明在“都市圈”建设中行政区划改革问题的重要性和必要性，同时这也是在理论和实践上有待于进一步研究和解决的问题。
反思之四：“都市圈”发展的不平衡。
区域经济发展的不平衡是世界范围内存在的一种现象，区域发展就是通过不平衡—平衡这样的循环为动力不断前进的。但是不平衡不是一种结果，只是一个过程。区域不平衡也有一个“度”，适当的差距可以存在，过度的差距就不能容忍，否则会影响到全局。我国“都市圈”从客观上来说也存在着发展的不平衡，这表现在两个方面：
一是“都市圈”内部发展的不平衡，主要表现在内部各圈层之间和圈层内部的差距。如珠江三角洲，以西江干流、花都、京九—广九铁路为界，将珠三角地区划分为内外两个发展水平迥异的圈层①。内圈为广州为中心的发达区，而外圈则主要是山区，贫瘠地带，两者的GDP之比接近4∶1。而且基础设施大都分布在内圈，这导致内外圈的发展差距持续拉大。
二是“都市圈”圈层内部各节点的差距也是存在的，比如“南京都市圈”50公里半径内核心圈层仅有两座地级市（安徽的马鞍山和滁州），圈内的差别之大和操作之难可想而知。另一个例子是“徐州都市圈”，徐州市中心向外50公里半径内，仅有安徽萧县一座小县城；在100公里半径范围内，共有山东枣庄、安徽淮北及宿州3座地级市——皆为中小型城市且其中淮北、宿州是煤矿城，另有经济基础一般的县城近10座；即便将半径放大至200公里左右，其间中等城市也寥寥无几。其圈层之间和圈层内部的差距都相当惊人。
反思之五：“都市圈”与乡村边缘化。
城乡二元经济结构是历史形成的，随着市场经济的进一步发展。城乡发展差距过大成为阻碍经济可持续发展的羁绊。为此中央提出科学发展观，要统筹城乡发展，解决“三农”问题也成为政府工作的重点。在这种背景下，“都市圈”理当成为带动乡村经济发展和解决“三农”问题的重要途径。然而，反观我国各地的“都市圈”建设，结论是令人失望的。因为大多数“都市圈”规划都把着眼点着重在中心城市及其节点城市上，乡村成了无人问津的荒地。即使有些地方政府在“都市圈”规划中明确提出城乡一体化主张，实际运作中也只能采取先发展中心圈层城市区的步骤，乡村经济发展要么根本无法顾及，要么干脆被抛弃，这使乡村又有被“都市圈”边缘化的巨大危险。如“武汉都市圈”提出的三步走战略拟在2010年第二步时“初步实现城乡一体化”，使圈内国内生产总值和财政收入占全省的比重提高到70％左右②。而“武汉都市圈”中仅有武汉和黄石实力较强，圈内其它七市都是经济弱小的内陆小市，要达到这一目标，意味着几乎所有资源都要用于圈内城市的建设。可想而知，这样一个规划对于大片的农村地区来说又意味着什么。
反思之六：“都市圈”创新能力。
区域的进步与发展离不开区域竞争力的支撑，而区域创新又是区域竞争力的源泉和主要推动因素[1]338。可见“都市圈”创新能力的重要性。而2008年8月19日至23日胡锦涛主席专门就提高自主创新能力在豫赣鄂三省进行的调研表明，自主创新能力已成为领导层关注的重点，这也预示着未来国家政策变动的某种方向。据中国科技发展战略小组。和陈秀山教授等[1]422对于我国区域创新能力的实证研究表明，我国区域创新能力还处于较低水平，主要依靠基础资源因素，而核心技术则主要为外国所控制。从我国“都市圈”的创新能力来看，总体上较弱。在分布上，三大都市圈的创新能力相对较高，中部和西部及东北地区“都市圈”的创新能力较弱。而“都市圈”一哄而上和不合理的规划，对其自主创新能力的提高作用微小。以区域创新能力国际标准指标之一的政府效率来看，很多“都市圈”就无从提高：一方面原有行政区划导致的掣肘之疾因经济区面的扩张有加重趋势，另一方面各地方政府为了吸引投资，而进行的恶性竞争使圈内政府整体效率合力下降。后者在吸引FDI的地区竞争上各“都市圈”表现得尤为明显，“都市圈”内各个地方政府为了达到引资目的，竞相出台税收、土地等优惠政策，而不是以提高自主创新能力为着眼点提高FDI的引入质量。
二、结语
城市化是工业化和市场化的必然结果，都市圈形成是经济发展的必然要求。从国际竞争的角度来看，未来的国际竞争参与主体实际上是一国国内多个具规模的“都市圈”。各都市圈在世界分工与合作领域的地位、经济集聚效应和扩散效应的大小往往能够决定一个国家或地区的竞争力和在未来世界的国际地位。通过对我国目前都市圈建设的理性反思说明，热潮之中最需要的是冷静。因此，以科学发展观为指导进行“都市圈”战略规划，以自主创新能力为重点提升“都市圈”的国际竞争力和可持续发展，进而提升国家竞争力，是需要我国学者和政府部门在理论和实践中深入思考和探讨的问题。
收稿日期：2009－03－02
注释：
① 见梅伟霞：《珠江三角洲城市群的演进与整合》，中国中小城市网，http://www.zxfzw.org.cn/topic-8.htm.
② 见湖北省副省长刘友凡2003年11月9日在武汉召开的“推进武汉城市圈建设研讨会”上的报告。
③ 见中国科技发展战略研究小组：《2002中国区域创新能力报告》，北京：经济管理出版社，2003年版，第21页。