发展型福利模式下的中国养老制度安排，本文主要内容关键词为：中国论文,福利论文,制度论文,模式下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2012)03-0060-11
1 引言
人口老龄化将成为现代社会的常态[1]，它在任何国家和地区都概莫能外，差别只是出现的早晚与进程的快慢。中国人口的老龄化进程始于20世纪60年代中期，其老年人口(60岁及以上)比例于2000年达到10%，是较早进入老龄社会①的发展中国家之一[2]。尽管从本质上讲，老龄化与否并没有好坏之分，但在现有的社会经济制度安排下，中国社会仍对这种前所未有的人口学变化缺乏及时有效的适应和调整，使得老龄化在今天更多地被视为一种挑战，而养老无疑是其中最为棘手的问题之一。
对于中国这样的人口大国，如何在尚未实现现代化的条件下应对老龄社会的养老挑战，目前没有成功的他国经验可供借鉴。与西方发达国家不同，中国面临的养老问题是在经济未发达、就业不充分和社会保障未完善情况下的养老问题，这要求中国寻求一种将社会发展与经济发展内在整合的养老政策模式。因而只有在养老的制度安排中注入“发展”的成分，才能使养老政策不只是一种应急策略，更与经济社会的可持续发展协调起来。这对正处于人口老龄化的加速期和发展模式转型关键时期的中国，具有战略意义。
本文以发展型福利的视角重新审视中国养老制度安排，试图为实现养老政策的发展型转变构建一个初步的分析框架，从而将老年人口的养老问题与老龄社会的可持续发展相统一。
2 老龄化背景下的中国养老困境
在人口寿命普遍延长与生育水平迅速下降的双重作用下，中国人口的老龄化水平不断提高。2010年第六次全国人口普查的结果显示，中国大陆人口中60岁及以上人口数量为1.78亿人，在总人口中所占比重达到13.26%。与2000年“五普”时相比，老年人口增加了4753万人、比重上升近3个百分点[3]。未来老年人口的规模无疑将继续扩大(如图1a所示)，在维持现行生育政策不变的条件下，预计2011-2030的20年间，中国老年人口的比重会增加近一倍，2050年60岁及以上和65岁及以上的老年人口比例将分别达到35%和26%。即便由现在开始调整计划生育政策，中国老年人口的比例到2050年时也仅仅降低2～4个百分点，老龄化的进程不会因此发生根本性改变(如图1b所示)。在今后相当长的一个时期内，中国人口年龄结构老化的现象将持续存在，那个曾经年轻的社会已一去而不返。
快速的人口老龄化使中国社会的抚养压力不断增大。不同生育政策方案下的测算显示，我国未来40年的人口总抚养比与老年抚养比均呈长期上升的趋势，生育政策调整要到2025年之后才会对老年抚养比产生有限的影响(如图2所示)。虽然生育政策调整也会带来少儿人数增加和少儿抚养比上升，但是影响抚养比上升的主导因素仍然是老年人口增加和老年抚养比的提高。我国60或65岁及以上老年人口的规模预计分别于2020-2025年和2030-2035年左右超过0～14岁少儿人口，最迟由2030-2035年开始，我国劳动年龄人口的抚养重点便会由少儿人口转向老年人口，2050年的老年抚养比将增加至现在水平的3倍以上。随着更多社会财富和公共资源需要被配置到与养老相关的领域中去，中国现有养老金制度和服务体系的完善、公共医疗卫生资源的供给都将经受严峻的考验，中国社会正在陷入前所未有的养老困境。
图1 不同生育政策方案下的中国人口老龄化趋势(2010-2050年)②
社会抚养比的提高首先给中国“现收现付”为主的养老金制度带来极大压力。目前，中国社会养老保险的覆盖面仍嫌狭窄，2010年城镇职工养老保险参保人数已增至2.57亿人，却只覆盖到总人口的18%强，未达到国际劳工组织规定的20%的最低线；2009年开始试点的“新农保”发展迅速，至2010年底覆盖农村居民约1.8亿人(实际参保人数为1.43亿)，总覆盖面仅有24%[4]。尽管未来养老保险的覆盖率注定会大幅提高，但随着越来越多老年人能领取到养老金，社会养老金计划的支付缺口将会出现并持续增加。考虑到中国老年人口的规模及人口老龄化的速度，未来缺口一旦出现，资金规模的上升将会非常迅速。据测算，假定维持现有的养老保险制度和替代率不变，即便计入养老保险结余资金，且财政每年按GDP的0.5%提供补贴，中国累积的养老金缺口将会相当惊人，至2050年可能达到该年GDP的95%[5]。如果现在不未雨绸缪地及时进行政策调整，中国社会养老金的支付压力将越来越难以化解。
不仅如此，社会服务的相对缺失和传统家庭功能的弱化，还对中国的养老服务体系提出新的要求。无论中国还是外国，居家养老都是最主要的养老形式之一，大多数老年人都要在家庭或社区中得到相应的养老服务[6]。然而随着中国家庭模式的变迁和老龄化进程的加速，老年人的服务与护理已经由过去家庭承担的事务演变成现在必须正视的社会问题，我们的社会却还没有做出及时的反应。截至2009年底，全国各类养老机构38060个，共有床位266.2万张，占全国老年人口总数的1.5%，远低于发达国家5%～7%的标准，也未达到一般发展中国家(如巴西、罗马尼亚等)2%～3%的水平[7]。与之相对应，目前全国老年人口中仅失能老年人口即已达到1400万人，并预计在2050年后超过3800万，此一项便显现出我国老年服务供给与需求之间的严重失衡[8]。如何建立形式多样、城乡统筹的养老服务体系，有序增加老年服务资源的供给，并合理控制公共服务费用的支出，已经迫在眉睫。
从本质上讲，中国所遭遇的养老困境反映出老龄化的人口年龄结构与现有制度及政策安排之间的相互不适应，由此导致养老需求与养老资源供给之间的一系列“供求”矛盾。这一矛盾的凸显不仅仅是因为老龄化的加速和传统家庭模式的变迁，更重要的还有养老需求的内容扩充与质量提升。近三十年来，急剧的社会经济变迁重塑了中国人的生活理念与方式，今天的老年人对于生活质量的追求决不同于二、三十年前的老年人群体，这是社会经济发展的必然结果，也是社会进步的表现之一。然而，如果不能及时有效地调和养老需求与资源供给之间的矛盾，老龄化的加剧可能会迫使这一发展成果酿出一杯苦酒。尤其随着人口老龄化成为中国社会的常态，中国的养老问题已由“如何应急”演化为“如何发展”。它不但直接关系民生，更涉及中国发展模式的转变，我们所需要的也不仅仅是人道主义的关怀，而是如何在老龄化的前提下保证中国经济社会发展的可持续性。这无疑需向养老制度安排中注入“发展”的成分，将养老政策的短期目标与中长期战略相统一，从而在“发展”的基础上重构现有的养老政策体系。
图2 人口总抚养比与老年抚养比的变化趋势③
3 发展型福利的内涵及其对中国养老制度的启示
养老制度是社会福利体系的重要组成部分，而对社会福利的研究则一直被不同的范式所驱动。规范性视角下的社会福利政策可分为制度型(Institutional)和剩余型(Residual)两类[9]，学者们常将制度型模式与西欧国家相联，将剩余型模式与美国相联。实践证明，在不断追求经济发展以及寻求社会与经济政策相整合的发展中国家，这两种模式并不适合[10]。发展型福利模式由此作为一种折中主义和实用主义的方法出现，它颠覆了社会政策是单纯支出的传统观念，将再分配功能与生产性的社会投资功能整合，自20世纪90年代以来得到迅速发展[11]。目前，已有学者将发展型福利理论介绍到中国，并在反贫困政策、儿童与家庭政策等领域进行了有益的尝试[12-14]。
国内发展型社会政策的学者也认识到中国人口老龄化给社会经济发展带来的养老挑战[13，15]，但仍未对此开展针对性的研究，因此将发展型福利模式与中国的养老实际相结合进行研究，从而把老年人养老的现实问题与经济、社会的持续发展统一起来，具有重要的科学与实践价值。
3.1 协调经济发展与社会发展的关系
发展型福利理论的最大贡献是突破了传统社会福利政策孤立地看待经济和社会发展的弊端，揭示出二者间相互依存的关系[14]。长久以来，社会政策一直被视为经济政策的附庸，它只是通过再分配手段平衡经济发展中所产生的公正和平等问题[13]，这种政策割裂的弊端已逐渐凸显。联合国早于1969年便由此提出社会和经济协同发展的理念，随之发展起来的发展型福利理论则集中反映了经济政策和社会政策的整合状态[11]。社会政策并不意味着单纯性的支出，它也是生产力的要素之一，对经济发展有促进作用。这一观点最有力的论证莫过于Lindert的专著《增长的公共开支：18世纪以来的社会支出与经济增长》[16]，Lindert用数据和事实颠覆了成说，其研究结果表明社会转移支付的净国民成本为零，即纯再分配性质的社会性支出对于经济增长而言是“免费的午餐”④。西方发达国家的这一历史经验对于发展中国家走出社会公平与经济增长的两难困境极具借鉴意义，同时也使发展型福利理论散发出迷人的魅力[17]。
需要特别指出，Lindert在书中基于严格的计量分析后发现，人口老龄化容易使社会达成增加社会性支出的共识[16]，Lindert认为这种年龄效应(Age Effect)源于老年人口比其他年龄阶段人口容易获得社会福利的更多支持⑤。尤其在中国，其传统文化中孕育着浓厚的尊老成分，即所谓的“孝文化”和“崇老文化”。尽管这一文化在现代化的过程中受到冲击，却仍然主导中国的主流社会价值。家家都有老人，人人都会变老。在老龄化的背景下合理、有序地增加相关的社会性支出，将社会发展与经济发展相整合，不仅无碍于中国的经济增长，也将给所有社会成员以信心。
3.2 强调社会福利的生产主义转型
对“生产主义”的强调是发展型福利理论及其相关社会政策的特色之一。不同于用来描述东亚“新兴工业化国家”的生产性社会政策(Productivist Social Policy)⑥，这些政策往往直接以服务经济发展为战略导向，将福利给付与劳动责任相联系，强调社会政策作为促进劳动和就业政策的工具价值，因而无法满足失业、非正式就业以及丧失劳动能力的群体的福利需求[18-19]。而发展型福利的“生产主义”则更多通过投资人力资本、增进社会资本来实现，并试图将服务对象涵盖整个人口[20]。按照Taylor Gooby[21]的观点，“既然充分就业、通过再分配提供高水平的普遍福利已经不再可能，那么社会福利只有用于人力资本的投资和增加个人参与经济的机会才具有可行性。”这种生产主义的发展型福利模式为促进经济增长、避免社会福利“抽干”经济发展成果提供了有力保障，并扩大了能够提高社会成员“可行能力(Capabilities)”的社会投资[22]。
具体到中国的养老问题，为了应对人口结构老化的巨大惯性和二三十年后到来的老龄化高峰，其养老制度安排必须考虑到未来养老的可持续性。而中国的老龄化仍超前于现代化，“未富先老”等阶段性特征突显出中国社会在物质、制度、文化等方面的准备不足，未来的老龄社会是抚养比高、劳动力相对短缺、社会服务需求激增的社会，这要求中国的养老制度不仅要有社会性的再分配功能、还需具备生产性的社会投资功能。只有有序地增进生产主义内涵，养老制度才能使老年人养老的现实问题与老龄社会的可持续发展更好地统一。
3.3 促进福利主体的能力发展
传统社会福利模式的基本思路是通过再分配手段将社会资源用于减轻人们的不幸，并保障其基本生活，这是一种事后补偿方式，其本身不能防止问题的发生。发展型福利则改变了传统社会福利模式对福利主体的维持性救助形式，其基本思路是致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素，试图促使福利主体的自立自强，将社会福利的被动接受者变为经济与社会发展的主动参与者，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障[13]。与之相对应，发展型福利模式的对象也不再局限于现实中的“问题人群”，而是试图寻求一种促进全体社会成员能力发展的社会资源再分配机制。有学者认为，对于老人、儿童、残疾人等弱势群体，发展型福利政策促使福利主体自立自强的做法，不仅“远水不解近渴”，且会因对象的特殊性而丧失其有效性，因而矫治性或补缺性的福利项目永远是社会福利的重要组成[23]。
必须说明，发展型福利模式并不否认社会总是需要救济性和以维持生存为目的的社会政策，它只是认为传统的福利模式过于强调福利供给和收入补助，而这些措施并不能促进人们对经济过程的参与以及对经济成果的分享[24]。尤其对于一个追求可持续性的养老制度体系而言，它不是简单地使用社会资源对老年人施以救助的过程，更不是盲目地延长退休年龄或鼓励所有老年人参与经济活动。老年人群体有其自身的特点，只有综合运用救助性和发展性的福利工具，将老年人的养老问题融入家庭能力发展、社区功能完善的过程之中，全面增加老年人及其家庭抵抗养老风险的能力，才能真正诠释“发展”的内涵。
4 建构中国发展型养老政策体系的若干建议
养老政策有着鲜明的国家特征。尽管西方国家在发展型政策上的实践给中国养老制度安排带来了重要启示，但对于一个处于转型期的发展中人口大国，中国复制其他国家的政策模式仍有先天的局限。只有将别国经验与中国的现实及文化传统统一起来，在强调中国国情的基础上才能构建出符合中国发展需要的发展型养老政策。
具体而言，笔者认为以下几个方面是中国养老制度体系实现发展型转变过程中不可回避的重要主题：
(1)引导社会正确看待“老龄化”与“老年人”，这是构建发展型养老政策的价值与民意基础；
(2)协调短期目标与中长期战略的关系，这是发展型养老政策的基本理念；
(3)在政府管理体制改革的背景下建立一个权威的常态统筹机构，整合并统一调度各类行政资源，管理、调控和实施有关涉老政策，这是构建发展型养老政策的体制保障，在此基础上才能有效推进养老制度适度普惠，从而充实中国社会的养老资源、提高老年人口的福利水平及生活质量；
(4)实现养老政策体系的发展型转变涉及众多具体制度安排，笔者认为目前最为紧迫者有三，即：完善并改革现行退休制度，提升中国人力资源的利用率；投资现在及未来的劳动人口，确保养老体系的可持续性；关注家庭能力发展在老龄社会发展中的作用，促进并协调不同社会系统共同发挥养老功能。以下分别予以探讨。
4.1 重塑养老制度安排的价值立场
社会政策是政府执政理念的具体体现和治理策略的具体实践，它总是首先通过价值观和意识形态等“软要素”对社会产生影响，再经过一系列的资源分配和制度安排获得相应政策效果，养老政策也不例外。所以，在养老政策中注入“发展”内涵的首要任务便是要引导形成一种“社会如何对待老年人”以及“老年人自己如何度过晚年”的新的价值模式，这一模式应嵌套于整个经济社会的可持续发展之中，是社会总体发展目标的一部分。
一方面，家家都有老人，人人都会变老，关注老龄化其实就是在关注我们自己[25]。政府应当在构建发展型养老政策的过程中主导树立一种新的社会伦理，改变当前社会对老龄化的成见与歧视[26]，并确保人们在到了某一年龄之后不会被置于一种无足轻重的消极地位。只有这样，老年人在寿命普遍延长的同时，才能感到晚年仍可有所作为、生活依然充满意义，这无疑也关系所有人的未来。
另一方面，任何人、任何制度都不能剥夺他人得益于发展的权利。“参与”与“分享”是老年人基本权利不可分割的两个方面，老年人绝不全是被供养的对象，他们也是消费者、生产者，更是历史的创造者。当我们的社会政策不再机械地将“老年人”与“被供养的人”划上等号，人们自立自强的意识才会增强，不良的生活方式才会减少，平均健康水平才会提高，社会运行的成本才有可能降低，从而形成积极应对老龄化的良好环境。
4.2 重视短期目标与中远期战略的整合
发展型社会福利理论为我们提供了一个审视和解决社会问题的新视角，即在社会政策的设计中，只有将短期目标和中长期战略结合起来，才能使社会与经济的发展具有可持续性。就中国的养老制度安排而言，人口年龄结构老化的巨大惯性决定了养老制度不应是一种应急性策略，而成为涉及经济社会能否持续发展的问题。只有兼顾养老政策的短期与中长期目标，才能在此基础上寻求经济发展与社会发展的内在整合模式。
当然，在现有条件下兼顾短期目标与中长期战略无疑会使中国养老政策体系面临双重负担(主要是经济负担)，而缺少预防性的政策措施又必然给未来带来更高的治理成本，这是西方发达国家同样面临的两难问题。笔者认为，走出这一困境，除了需要政府治理理念的转变，更为重要的还依赖于政策路径的规划与设计。Lindert曾明确指出，经济增长会使人们倾向于同意社会性支出(尤其是普及教育等针对人力资本投资的社会性支出)的增加，而设计良好的社会性开支又可以支持而不是牺牲经济发展[16]。因此，在发展型社会政策的框架内，使养老政策在满足当前老年人保障型需求的基础上，也适当、有序地为未来老年人进行预防型的生产性社会投资，不仅能有效地整合养老政策的短期与中远期目标，并且会降低中国经济与社会发展的总成本。
4.3 创建专司老龄事务的常态统筹机构
养老问题是目前最受关注的民生问题之一。随着人口老龄化成为中国社会的常态，政府有必要在长期发展和社会整合的基础上考虑统筹应对养老问题的战略规划，通过相关政策的改革与完善而使中国社会尽快适应老龄化，以贯彻并实现“和谐社会”、“科学发展”和“包容性增长”等执政理念与发展目标。然而，在中国现有的行政管理体制下，目前以部门为主导而形成的各种与老年福利有关的政策不断呈现“碎片化”或“分散化”的趋势，不同的政府部门往往专注于各自的功能和职能定位，相关部门之间职责交叉但界限不明确的情况时有发生，政策之间相互制约乃至冲突的现象时有出现，养老及相关老年福利政策在部门发展序列中的排位以及政策对象的确定都要取决于相关部门对老龄事务的理解。近年来，虽然政府的老龄工作也创造出一些新的服务管理模式，但由于体制的制约，仅仅依靠部门联动，政府各部门的服务与管理终究难以形成合力[1]，这会使养老政策转变的许多基础性工作难以开展、源头性问题难以解决。
因此，构建发展型养老政策应首先寻求行政管理体制上的突破，这是养老政策转变的制度保障。在政府管理体制改革的背景下，只有建立一个权威的常态统筹机构⑦，从体制上强势整合民政、卫生、人口计生、人保、税务等部门相关的职能与资源，在提供体制、组织和资金保障的同时，对政策进行统一的规划、管理、调控与实施，才能够有效推进发展型养老政策体系的构建。
4.4 推动老年福利的适度普惠
温家宝总理于2010年在《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》的讲话中曾特别指出“要加快完善公共财政体制，稳步增加财政性社会保障支出占国家财政支出的比重”，并“向特殊、困难人群倾斜”[27]。养老问题是目前最受关注的民生问题之一，政府已经并正在为之投入大量人力物力，但在老龄化成为常态的社会情境中，如果不改变老年福利制度的模式，而仅仅依靠加大财政支持力度，将不能真正提高老年人口的福利水平及生活质量。在改革开放前后的很长时间内，中国的老年福利乃至社会福利整体都以“选择性”为特征，民政部的窦玉沛副部长曾就此从“小福利”角度出发，在不同场合阐述了中国社会福利由“选择性”向“适度普惠性”转变的目标。普惠性社会福利具有发展型或预防型社会政策的很多特征[13]，尤其针对老年人，为其提供适度普惠性福利具有以下优点：
(1)老年人口相较其他年龄结构人口具有更大的脆弱性，且其比例和规模都在持续增长，如果这一群体能得到资助，则社会救助的目标范围可以大幅缩小；
(2)避免制度的内在不平等导致农村以及中低收入的老年人群体无法从再分配系统中公平获利，这也是社会贫困和老年贫困现象的根源之一；
(3)中国家庭的很多养老资源都是通过生育资源转化的，而计划生育政策所催生出的大量独生子女家庭则面临极大的养老风险，政府理应为响应国策号召的一代人提供普惠性支持，以消除不断出现的伦理诟病；
(4)普惠性福利政策操作简单，可避免选择性政策需“家计调查”的困扰以及“政策瞄偏”的情况[28]。
必须指出，有不少学者担忧适度普惠性福利会增加政府的财政负担。事实上，尽管适度普惠的老年福利将不可避免地增加政府财政支出，却并不一定意味着过高的经济负担。我国改革开放以来的持续高速经济增长已为此创造了较好的物质条件，尤其是东南沿海等经济发展水平较高的地区，推进老年福利的适度普惠性已经不再是一个经济问题，而是对发展序列的优先排序问题。不仅如此，普惠性的社会福利本就具有发展型社会政策的很多特征[28]。笔者坚信，在行政管理体制创新的基础上，随着中国发展模式转型的进一步推进，建立适度普惠性老年福利的呼声必将得到政府与社会的响应。
4.5 在机会平等的基础上促进老年人参与发展过程
中国政府在2010年的“十二五”规划中首次提倡“包容性增长”的理念⑧，鼓励人们在机会平等的基础上参与增长过程并分享增长成果。一个包容发展的社会首先应当成为“不分年龄人人共享”的社会⑨，在这里人们不再把老年人仅仅视为被抚养的对象，他们也是社会发展进步的主体和受益人。将老龄社会的发展建立在包容性增长的基础之上，是构建发展型养老政策体系的前提之一。然而在现实中，尽管中国经济已保持三十年的增长，老年人口在经济资源的获得途径和占有比例上仍陷于结构性不平等。由于现行退休政策依旧延续1951年以来的制度设计⑩，老年人已在一次分配中受到先天限制。而老龄化带来的转移支付压力又使老年人同年轻一代在二次分配中产生结构性张力，处理不当甚至会招致财政危机及代际冲突。这些矛盾无疑会随人口老龄化的加剧而进一步凸显，一定程度上剥夺了老年人得益于发展的权利。
为了避免在收入分配领域中因老龄化加剧而产生更大的不平衡，西方发达国家和新兴工业化国家普遍采取了推迟法定退休年龄的措施。尽管中国对于推迟退休年龄与否一直存在争论，但实际上，在经济压力等多方面因素的作用下，我国退休人口再就业的比例一直高达30%以上。与之相对应，我国劳动部门对于新增劳动力的关注又实际上是在鼓励中老年劳动力提前退出工作岗位，使得我国目前平均退休年龄仅为53岁，而退休人员和城市老年人口的劳动参与率更逐年下降到极低的水平[6]。OECD国家的大量实践表明，影响人们实际退休年龄和劳动参与率的因素很多，依靠推迟刚性的法定退休年龄并不必然带来实际退休年龄的提高。社会阶层、受教育程度、职业与行业等的不同都会影响人们对于退休年龄的偏好，即便属于同一社会阶层或处于相同行业或职业，人们对退休年龄的态度也呈现显著的个体差异[29]。
笔者认为，现阶段对中国法定退休年龄进行刚性调节的条件并不成熟，对特定人群推行弹性退休政策也许是一种更为现实可行的方法。例如：上海市便于2010年10月起尝试执行企业人才“柔性”退休政策，即允许具有专业技术职务资格和具有(高级)技师证书的人员达到法定退休年龄、终止原劳动合同后，在个人意愿和企业需要的基础上可以延迟(男性至65岁，女性至60岁)申领基本养老金。提高这些资深劳动者(Senior Laborer)的劳动参与率，不仅在改善其经济与精神状况的同时缓解了公共养老金的支出压力，而且满足了他们自我发展的需求，使其在整个社会经济发展中起到承前启后的代际示范作用。
也有学者认为，目前无论以何种形式在我国推迟退休年龄都有可能影响现有经济发展态势，应待经济发展受阻时再将其作为调节杠杆使用[30-31]。从中国现在及未来的劳动力供给来看，假定维持现行生育政策不变，未来40年15～64岁劳动适龄人口的数量将逐年递减，至2050年仅占总人口的60%左右。其中，15～54岁劳动力占劳动年龄人口的规模及比例自2015年左右开始持续下降，而55～59岁和60～64岁劳动力的比例则逐年攀升，至2050年合计占劳动适龄人口的26%以上(见图3)。55～64岁人口将成为未来劳动力的重要组成部分。在这样的背景下，退休制度改革已不再是一个取舍的问题，而应更多聚焦于改革的价值取向与路径设计。
与西方发达国家不同，中国尚未遭遇高福利所带来的沉重养老金支出负担，其老龄化的严重程度也与发达国家相去甚远，因此退休制度的完善与改革应以增进老年人口福利和提升老年人力资源利用率为目标，而不是缓解政府的财政压力[29]。
必须指出，并不是所有的老年人都适合推迟退休，老年人参与社会发展的途径也不仅仅包括就业，但不可否认的是，就业是人们参与社会发展的最佳途径之一。在发展型社会政策的框架内，增进养老政策与就业及其他劳动力政策的合作，消除市场和体制的缺陷以及社会排斥，使老年人在机会平等的基础上公平地参与发展过程、并分享发展成果，无疑是对“不分年龄人人共享的社会”的最佳注脚。
4.6 增进对现在及未来劳动人口的投资
人是经济与社会发展的最终动力，投资于人力资本是发展型社会政策的基本立场和重要策略之一[11，13]。据测算，中国劳动年龄人口约于2018年前后达到峰值，自2025年左右开始迅速减少，在2030-2080年间更是平均每10年便减少1亿[32]。尽管生育政策调整会使我国劳动力年龄人口在2040-2050年间增加五千万至一亿，却依然无法改变中国劳动力资源萎缩的趋势(如图4所示)。劳动力绝对数量减少对未来养老的负面影响只能通过提高劳动生产率来平衡，这使投资人力资本成为最重要的制度安排之一。只有“以质量换数量”，才能使未来相对较少的劳动人口创造出足以满足老龄社会需求的社会财富。
以社会养老保险制度的改革为例，目前较多研究关注养老保险筹资模式(现收现付制、基金积累制或其混合)转轨的可行性。从实物经济的视角来看，养老保险从本质上讲永远是一种靠后代养老的计划，筹资模式的不同只不过体现于未来老年人口向年轻人口索取物质产品(包括商品和劳务)方式的差别[33](11)。无论现在还是未来，老年人口养老所需要的物质产品都必然来自当时的产出，而非此前的积累[34]。现收现付或基金制下养老金增长的物质基础完全一样，即下一代就业人口的增长和他们劳动生产率的提高[35]。目前，指望通过中国未来就业人口增长来维持养老金水平已不再现实，确保养老金体系可持续性的关键不完全在于采用何种养老保险筹资模式，而主要是下一代劳动生产率的提高。有研究表明，我国养老保险体系的实际负担系数(12)增长得越快，维持老年人人均养老金水平不变所需劳动生产率的增速就越高[36]。假定实际负担系数与未来老年抚养比同比上升，根据本文之前对老年抚养比的测算，2050年的我国养老保险的实际负担系数将可能达到1.0～1.2左右(即每100个在业人口平均需负担100～120个离退休人员领取养老金)。即便如此，只要年均劳动生产率增速超过3%，那么2050年中国老年人口的养老金水平依然可以保持增长(13)。
数据来源：根据2005年全国1%人口抽样调查、2000年全国人口普查、2008和2009年中国统计年鉴的数据整理测算。
图3 中国15～64岁劳动适龄人口的构成变化(2010-2050年)
数据来源：根据2005年全国1%人口抽样调查、2000年全国人口普查、2008和2009年中国统计年鉴的数据整理测算。
图4 未来劳动力(15～59岁)规模的下降趋势(2010-2050年)
中国教育与人力资本问题报告课题组曾指出，预防和缓解人口老龄化对经济社会发展所产生的不利影响的重要举措是增加人力资本存量以提高劳动生产率，并称这种通过人力资本投资来缓解未来人口老龄化压力的机制为预防机制[37]。笔者认为，随着人口老龄化的加剧，加强人力资本投资、加快人力资本积累速度，不仅能够促进劳动生产率的长期增长以提高应对老龄社会巨大养老压力的能力，而且更有利于中国经济发展模式的转变。开拓未来中国经济增长的源泉，并切断未来社会问题发育的链条，无疑是发展型社会政策的应有之意。
4.7 支持家庭
目前，中国养老金制度的覆盖范围仍嫌狭窄，这意味着多数老年人口在不能工作时必须依靠自己的积蓄或子女进行养老。从老年人的居住模式来看，中国老年人独居的比例目前仅有10%，远低于发达国家22.5%的平均水平，也低于14%的世界平均水平；而在中国有老年人的家庭中，老年人与成年子女或配偶合居的情况约占75%，对于80岁及以上的高龄老年人，这一比例更接近90%。
与此同时，尽管那些不再工作的老年人口的经济来源日益多元化，但是仍有将近50%的老年人以家庭作为最主要的养老手段[38]，即便不住在一起，中国的老年人也与他们的成年子女保持着频繁的交互关系[39]。家庭支持在中国老年供养中占据着主导地位，这一现象预计还将持续相当长的一段时间。遗憾的是，目前相当多的养老制度研究却过于关注养老供养中政府与市场的二分，尽管国内有不少针对家庭养老的地位和前途进行分析的研究，但由于近30年来中国婚姻家庭的模式发生了很大变化，当代中国家庭承担传统责任的能力受到多方面的冲击，老龄化所带来的赡养压力更给传统家庭养老制度带来挑战。转型期的中国社会政策赋予家庭重要的社会保护职责，对家庭的支持却非常有限。张秀兰等学者曾就此明确提出建构中国的发展型家庭政策，但将其与中国养老制度联系起来的专题性研究仍未出现。
笔者认为，重视并支持家庭应当成为中国发展型养老政策的一个重点。一方面，尽管政府、市场等社会福利提供者将不可避免地承担越来越大的养老责任，但任何社会养老政策都无法完全取代家庭在养老中的责任与功能，缺少家庭责任的养老制度是残缺的制度，既不能使老年人获得完整的福利，还会造成社会财政的过重负担。另一方面，劳动力绝对数量的减少对未来老龄社会发展的负面影响只能通过提高劳动生产率来平衡，这使投资人力资本成为最重要的制度安排之一，而良好的家庭功能是形成和发展人力资本的首要条件[40](14)。
不仅如此，还有研究指出，在家庭养老强度低的社会中，家庭内部不存在明显的福利再分配，家庭的福利转移很难化解掉养老金分配体系中的代际不公，从而使代际之间的冲突容易显露[41]。可见，无论是应对老年人的现实养老问题，还是保证老龄社会中的可持续发展与代际和谐，家庭都具有独特且重要的作用。家庭可以成为社会政策与经济政策的结合点，养老制度通过它得以将社会资源分配到具有生产性的社会计划，从而实现再分配与生产功能的整合。
不可回避的是，中国家庭在人口和社会转变的过程中发生了剧烈变迁，已经到了最需要支持的时刻，而中国政府自改革开放以来对家庭的支持又一直囿限于一种“含蓄的援助”，难以有效稳定家庭和承担家庭功能。随着老龄化的进一步发展，未来扩大社会保障覆盖面的需求必将激增，但家庭支持仍将在中国老年人的养老过程中发挥重要作用，政府理应以政策的形式对家庭做出积极的支持以完成过渡。笔者认为以下几个方面尤为重要：
(1)推行明确型(Explicit)家庭政策，注重家庭福利的广泛性和针对性；
(2)将家庭整体作为基本福利对象，尤其将正在承担养老责任的家庭的福利需求考虑在内(如推行以家庭为单位的税收政策、允许社保在家庭成员之间切换、将家庭成员承担老人长期护理的成本纳入社会保险的范畴等)；
(3)在扩大对家庭直接经济援助的基础上，以促进家庭能力为目标进行家庭投资，以“人的全面发展”解决家庭的可持续发展；
(4)推进家庭政策的适度普惠性，尤其要为有养老责任的中低收入家庭提供普遍的支持，并尽量避免其他政策与家庭政策的相互制约乃至冲突[42]。
必须说明，强调家庭在养老中的重要性并不是要将国家或社会应当承担的养老责任转嫁给家庭，而是扩展或延续家庭的功能，促进并协调其与其他社会系统共同发挥作用。从本质上讲，国家等社会福利提供者和家庭对于老年人的福利支持本就属于不同的形式、不同的层面，他们之间不存在简单的替代关系[42]。家庭是中国社会最有价值的资产，注重家庭是中国的传统。通过发展型家庭政策重塑家庭在养老制度中的责任边界与功能权责，使中国绵延千载的传统养老制度得以传承与进化，一定会受到中国社会的认可。正如哈耶克所说，理想的社会制度“将永远与传统紧密相连并受到传统的制约”。
5 结语
随着人口老龄化成为中国社会的常态，养老已不仅仅是一个重要的民生问题，更涉及中国经济与社会的可持续发展。2007年1月，中共中央、国务院出台统筹解决人口问题的相关决定，明确提出“以人的全面发展统筹解决人口问题，为经济社会发展提供持久动力”，强调“积极应对人口老龄化”的紧迫性和重要性(15)。2010年9月，国家人口计生委在纪念中共中央《公开信》(16)发表30周年的座谈会上，又将“人口老龄化”列为我国当前面临的五大人口问题之一，并指出养老问题的严峻性。2010年10月，中共中央更在《十二五规划建议》明确提出，要以“广覆盖、保基本、多层次、可持续”为方针，推进养老保险制度改革、实现基础养老金全国统筹(17)。在这样的背景下，以发展型福利模式的视角重新审视中国养老制度安排，显现出更多的现实意义。
(1)政府应重塑养老制度安排的价值立场，引导形成一种“社会如何对待老年人”以及“老年人自己如何度过晚年”的新的价值模式，并将其内嵌于整个经济社会的可持续发展之中。
(2)构建中国的发展型养老政策应努力协调短期目标与中长期战略的关系，使养老政策在满足当前老年人保障型需求的基础上，也适当为未来老年人进行预防型的生产性社会投资。
(3)构建发展型养老政策应寻求行政管理体制的突破，并由此推进老年福利的适度普惠性，以全面提高老年人口的福利水平和生活质量。
(4)发展型的社会政策应致力于消除市场和体制的缺陷以及社会排斥，支持老年人口积极地参与经济活动与社会公共事务，使老年人在机会平等的基础上公平地参与发展的过程，并分享发展成果。在此基础上，增进对现在及未来劳动力的人力资本投资，不仅是发展型社会政策的重要策略，更是确保老龄社会中养老体系可持续性的关键所在，只有这样才能通过劳动生产率的提高而使未来相对较少的劳动人口创造出充足的物质产品供年轻人口和老年人口分享。
(5)养老及相关社会政策还应当重视家庭能力发展在老龄社会中的地位及作用，养老制度可以通过家庭实现短期目标与中长期战略的统一、再分配功能与生产功能的整合，进而由此形成一个建立在家庭与政府、市场等不同社会系统的合作关系之上的发展型养老政策体系。
笔者坚信，随着中国增长模式转变的持续推进和人们对老龄社会常态化的逐渐适应，“发展”必将成为中国养老制度安排的价值基石。
①国际上通常将60岁及以上人口占总人口的比重达到10%，或者65岁及以上人口比重达到7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。
②本文预设了四种不同生育政策方案。其中，“现行生育政策”是指目前国家所推行的计划生育政策；“单独二孩”是指由2011年开始允许有一方为独生子女的夫妻生育二孩；“普遍二孩”是指由2011年开始允许所有夫妻生育二孩；“由单独二孩向普遍二孩过渡”是指由2011年开始允许有一方为独生子女的夫妻生育二孩，并在2016-2025十年间按区域逐步允许所有夫妻生育二孩。预测所使用的数据主要包括2005年全国1%人口抽样调查、2000年全国人口普查、2008和2009年中国统计年鉴公布的全国及各个省份的总人口、农业人口、非农业人口、出生率、死亡率等数据。本文其他预测所采用的数据及假设与此相同。
③此处人口总抚养比的计算方法为：(0～14岁人口数量+60岁以上人口数量)/15～59岁人口数量；老年抚养比的计算方法为：60岁以上人口数量/15～59岁人口数量；数据及假设同图1。数据来源：作者根据2005年全国1%人口抽样调查、2000年全国人口普查、2008和2009年中国统计年鉴的数据整理测算。
④必须说明，社会性支出不妨害经济增长是有前提的，即政府的税收政策合理，且支出政策要对享受社会转移支付的社会成员提供正向激励。参见文献[16]。
⑤Lindert通过对“灰色权力(Gray Power)”分析后认为，老年人在追求自身权利的过程中，由于社会情感(Social Sentiment)或政治平衡(Political Balance)的倾斜，他们相较于其他年龄阶段人口较易获得社会福利的更多支持。参见文献[16]。
⑥生产型或生产主义社会政策的概念较早在讨论“东亚福利体制”的过程中提出。二战后，东亚国家的工业化、城市化进程起步晚、基础差，满足人民基本生活需求便成为一些国家福利发展的首要任务，因而他们的社会政策具有为经济增长服务的导向。如60年代日本政府“生产第一、政治稳定第二、福利第三”的发展战略；新加坡“发展必须由于公平分配”的战略；韩国也一度采用“先增长后分配”的战略；中国政府80年代以来“允许一部分人先富起来”、“发展才是硬道理”等政策也都反映了生产主义的政策导向(林卡等，2009)。目前，一些东亚国家的社会政策已逐渐走向了混合体制。参见文献[19]
⑦必须指出，虽然国务院于1999年成立了“全国老龄工作委员会”，并将办公室设于民政部，但其只是一个“议事协调机构”。
⑧“包容性增长(Inclusive Growth)”的概念最早由亚洲开发银行(ADB)提出，从2004年开始，亚行在其一系列战略发展报告中反复强调“包容性增长”及“包容性”的重要性。
⑨联合国曾针对全球社会发展问题制定了“不分年龄人人共享”的行动纲领，它呼吁不同年龄的人与人之间和谐相处。1999年，联合国将“建立不分年龄人人共享的社会”作为国际老年人年的主题。
⑩1951年2月26日中国政府公布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定男职工年满60周岁、女干部年满55周岁、女工人年满50周岁退休。当时中国大陆人口的平均预期寿命仅有50岁左右，而这一数字截至2009已经提高到73岁，其中城市地区人口的寿命延长得更多。
(11)在现收现付制下，老年人口通过政府的征税权向年轻人口索取物质产品，其索取权表现为政府以隐性债务形式对老年人口的承诺；在基金积累制下，老年人口则通过其在工作期间进行养老储蓄所积累的货币权利来索取物质产品，其索取权表现为显性的个人账户所提供的货币权利。
(12)养老保险体系的实际负担系数是指养老保险体系内领取养老金的老年人口与在业人口的比例。统计资料显示，2005-2009年全国参加城镇基本养老保险的职工人数依次为1.31亿、1.41亿、1.52亿、1.66亿和1.77亿人，同期离退休人员分别为4367.5万、4635.4万、4953.7万、5303.6万、5806.9万人，现有实际负担系数保持在0.320～0.333的区间。
(13)需要说明，此处的测算仅针对我国城镇基本养老保险体系，并假定在业人口的养老保险缴费率不变。参见文献[36]。
(14)不少研究已开始关注家庭教育、家庭人力资本投资等因素对人力资本形成的重要作用。如郭庆旺、贾俊雪等人(2007)经过计量分析后发现，父母为了获取更好的养老保障，便有强烈动机加大对子女的教育力度，从而形成一种人力资本内生积累机制，不仅支持了家庭养老保障机制的良好运转，而且有助于更好地促进经济增长和人力资本积累。参见文献[40]。
(15)参见中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作、统筹解决人口问题的决定》(2007年1月22日)。
(16)1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，明确指出在我国进行人口计划生育的必要性。
(17)参见中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(2010年10月27日)。
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