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［中图分类号］F304.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－1154（2002）02－0004－03
一、我国粮食流通体制现状
1998年的粮食流通体制改革确定了我国现行粮食流通体制的基本框架：敞开收购、垄断粮源、顺价销售、封闭运营，实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务挂账分开，重点表现在：
第一，转换粮食企业经营机制。界定粮食行政主管部门和粮食企业的职责：粮食行政主管部门对全社会粮食流通进行管理，与粮食企业在人、财、物等方面脱钩，不参与粮食经营，不直接干预企业的经营活动；所有国有粮食企业则要转换经营机制，面向市场，增强竞争力，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立经济实体。
第二，划分中央与地方的粮食事权。中央政府集中抓好全国粮食供给和市场流通的宏观调控，主要包括制定粮食生产发展规划，运用中央储备粮的吞吐和粮食进出口等经济手段搞好全国粮食总量平衡，确定全国粮食购销政策和价格政策，负责中央储备粮的管理和中央储备库的建设等；地方政府则在“米袋子”省长负责制的大框架下，对本地区粮食生产和流通全面负责，确保当地粮食供求的基本平衡，在全国统一的大市场、大流通框架下，结合国际市场，根据比较利益原则安排农业生产，优化产业结构。
第三，储备和经营分开。储备粮与企业经营性粮食在管理上分开，加快完善中央和地方两级粮食储备体系，中央储备粮粮权属国务院，地方政府要发展自己的储备。中央储备粮的利息和保管费由中央财政承担，地方储备粮的亏损则需用地方粮食风险基金弥补。
第四，减少直至消除亏损。这是此次改革最为显著的特点。1997年年底之前的挂账由中央和地方政府予以消化，1997年以后新发生的亏损由企业自己承担，以促进国有粮食企业完全走向市场。为确保以后不再出现新的挂账亏损，采取了几项重大措施：①垄断粮源。禁止非国有粮食经营主体收购粮食，赋予国有粮食企业垄断粮食收购的权力。②顺价销售。粮食收储企业以粮食收购价格为基础、加上合理费用和最低利润进行销售，不允许以任何方式亏本销售。③粮食收购资金封闭运营。收购资金按照“库贷挂钩”的原则供应和管理，实行“钱随粮走”的办法，确保粮食销售后能及时足额将贷款本息归还农业发展银行。农业发展银行要切实对粮食收购、调销、储备的全过程进行监管。
之后又作了一些局部调整和变动。新的粮食流通体制改革后，市场粮价保持原有的走低趋势，1999年底粮食平均价格比1998年下降21％，国家也连续两次下调粮食保护价格，降幅均达25％左右，加上农业产业结构调整等原因，粮食播种面积调减，2000年粮食播种面积比1999年减少600万公顷，粮食减产458亿公斤，减幅达9 ％（注：胡元坤：论农业发展新阶段的粮食安全问题。中国农村经济，2001（3）。）。2001 年粮食再减产462亿公斤，总产量已低于1995年的水平，农民种粮积极性下降，引发了新一轮“粮食安全隐患”的争论。
二、我国粮食流通体制存在的问题
从1998年的粮食流通体制改革施行起，就有学者对其政策合理性和可行性提出质疑。政策执行的实际效果也反映出1998年的粮改存在着严重的估计不足：第一，财政补贴增加。改革前的1992－1996年每年企业新增政策性亏损240亿元左右，改革后1998、1999 年每年各级财政增加支出的补贴与此数大致相当，2000年再增加了80亿元。第二，农民收入增长缓慢。粮食产量下降，但因粮食库存较多，粮食价格仍持续低迷，粮农并未因为增加粮食产销而增收，如何增加农民收入已成为普为关注的问题。经济学分析结合事后的观念可以看出1998年粮改存在着这样一些弊端：
第一，政企没有真正分开。虽然粮食主管部门与粮食企业分设，但除了国有粮食企业之外别无它管。粮食企业则既要行使经营粮食获利的职能，还要行使调控粮食市场的储备职能、代收农业税的行政职能等等，政企实未完全分开。在政府指令按保护价敞开收购、同时又要求市场化经营的情况下，企业并无完全的自主经营权，缺乏市场竞争能力。
第二，偏离市场化是当前粮食市场内在不稳定的主要原因。所作讨论基于这样的事实：政府没有足够的财力对粮食收购进行持续大额的补贴。政府制定的定购价格和数量以及按保护价格敞开收购农民余粮政策承担着促进农民积极种粮、保证粮食产量从而维护整个社会的粮食安全责任，因此政策价格不能太低，否则就起不到促进和保护作用。而且政府定价往往被视为“低价”，如果政府定价低于市场价格，农民则不愿意将粮食卖给国家，政府会被迫提价，除非采用行政手段强制性低价收购，但这会损害农民的种粮积极性，因此政府的定价有不得低于市场价格的压力。当粮食有供给压力时，粮食市场价格高，政府需用高的政策价格收购，这确实能提高农民的种粮积极性，促进粮食丰产，政府也将增加库存，正常情况下会使粮食市场价格降低，政府高价格收购的粮食面对的是低的市场价格，亏损成为必然。当亏损增加到一定程度政府承担不了时，政府如不放弃定购进行市场化改革，就只能实行低的国家定价，但这将挫伤农民种粮积极性，促使粮食减产，继而不可避免地又面临新一轮困境。这样的困难还会被国有粮食企业放大。国家购销量和国家粮食企业的规模是成比例的，庞大的经营队伍需要国家投入巨额资金以满足其组织和经营费用，而且由于管理链条过长，所涉部门环节众多，难以进行有效监督，容易产生资金非正常漏损、人员非正常增长、效率低下等问题。另外保护价机制客观上也提供了寻租机会，这些都削弱了国家对粮食市场的调控能力。
第三，不利于保护农民的长远利益。国有粮食企业垄断粮源，实行按保护价格敞开收购政策不利于农业产业化企业组织农户实行农业经营的专业化、规模化和纵深化导致了农民对政府收购的依赖，尽管在粮食生产上没有多大的净收益，却仍然不会放弃原始的经营方式，在相当程度上保护了农民的小农思想观念，从而不利于农业人口的转化，不利于企业与农户结合，短期看是保障了农民种粮利益，长远看却是对农民经营的误导，不利于农民利益的长远保护，也不利于我国农业的长远发展。
三、粮食流通体制的进一步改革：流通市场化
1998年出台的粮食流通体制改革方案，并没有使我国粮食流通在走出双轨制上有实质性进展，而是更侧重于解决国有粮食企业巨额亏损挂账这样的短期政策目标，对发育粮食市场、培育竞争性的粮食市场主体这样的长期政策目标重视不够。我国粮食流通体制的进一步改革应是，建立在国家宏观调控下主要由市场调节的粮食购销体制，粮食流通市场化是粮食流通发展的必然趋势。
实行粮食购销市场化有利于农户从传统生产向现代经营转变。目前我国农产品供给总量基本平衡，但出现结构性、地区性相对过剩，优质农产品相对不足，而低质农产品大量积压，增产不一定能增收甚至减收，给国家财政和农民增收带来严重影响。因此必须进行政策调整，农业必须积极调整和优化生产结构，增加科技含量高、品质优良的农产品生产，淘汰劣质产品的生产。推进粮食流通市场化改革，用市场的力量推动农业技术进步和农业产业结构的优化调整，改变传统的生产方式，生产适销对路的粮食品种，有助于推动我国农村经济结构调整，瓦解传统的二元经济结构，完善市场经济体制，促进农业生产经营方式的转变。
实行粮食购销市场化有利于政府对粮食生产和销售进行合理的宏观调控。“双轨制”无助于政府对粮食市场进行合理的宏观调控，反而将政府置于被动的处境。实行粮食购销市场化改革，政府主要通过粮食进出口和储备粮的吞吐调节粮食的市场供求，将市场价格控制在合适的范围之内。使用经济手段调控粮食市场可以避免行政手段的低效率、经营费用过高、内在亏损等种种弊端，也是市场经济发展新阶段的要求。当前我国绝大多数产品都实现了购销市场放开，价格由市场自主形成，特别是我国已经成为WTO成员国，实现农产品贸易自由化的平等竞争是WTO的基本要求，我国在粮食贸易上已承诺包括关税减让、开放部分农产品市场、取消国营垄断和出口补贴等条款。实施粮食购销市场化，促进农业产业结构调整，让各地根据比较优势，发展高效农业，生产有特色的畜产品、水产品、果蔬产品等，积极参加国际竞争，有利于减少入世对我国粮食生产和流通带来的冲击。
实行粮食购销市场化必须具备稳定的粮食生产体系、发达的粮食市场体系、强大的政府调控体系和充满市场活力的粮食购销体系。显然目前在全国全面实施粮食购销市场化的条件并未完全具备，实现粮食购销市场化还有一个发展过程。当前应该抓住时机，积极推进以下改革：
1.建立国家粮食储备调控保障体系。国家储备粮及粮食风险平衡基金主要用于调控粮食市场和保障国家粮食安全。当粮食市场供不应求时，动用该储备以低于市场价抛售，以平抑市场粮价来保护消费者的利益，平衡和调控市场，并对一部分低收入、生活确有困难的人口进行定向目标补贴；当市场粮价过低，影响农民种粮积极性会导致粮食过量减产时，应当动用储备基金吞进粮食以抬高粮食市场价格，并可根据调控意图分品种确定对粮农进行直接补贴、实施“订单农业”等。不进行盈利性经营，让储备粮和储备风险基金成为粮食安全和稳定粮价的调节器，将粮食产量和市场价格维持在合理的水平上。
2.建立主体多元、规则统一、竞争充分的粮食市场体系。目前我国的粮食市场体系是由城乡集贸市场、区域性批发市场、全国性批发市场、粮食期货市场四个层次构成，市场体系虽已初步形成并发挥了巨大作用，但还很不完善。当前应抓紧进行粮食市场体系建设，发挥市场的价格发现功能，引导粮食生产和农业产业结构的调整，使生产者和经营者能够利用市场规避风险，并为政府对粮食市场进行有效的调控提供决策信息和施行载体，重点做好三个方面的工作：一是健全市场主体。实现粮食市场主体的多元化，允许股份制、私营粮食企业参与粮食收购、加工、销售等合法经营，形成多元互补的粮食市场主体，搞活粮食流通。二是完善市场层次，形成全国统一的大市场。目前要健全现货市场，充分培植粮食收购市场、农村集贸市场、粮食批发市场和消费者零售市场，同时积极稳妥地发展全国性、区域性粮食期货市场，充分发挥期货市场发现价格、规避风险的功能。三是规范市场运行，加强政府对市场的管理和立法。统一全国粮食市场，消除地区分割和封锁，建立统一、透明的市场规则，取消区别性待遇，允许合理的价格竞争。
3.促进农业结构调整，大力推进粮食产业化。粮食流通市场化改革对粮食经济提出了更高要求。将粮食产品经营真正变成一个完整的产业，对于建立粮食市场化购销制度具有特殊重要的意义。首先要鼓励和支持粮食经营龙头企业的发展壮大，形成规模经济和专业化效益，拉长粮食产品加工链，增加粮食产品附加值。其次要鼓励和推动分散农户与粮食经营企业结成相对稳定的经营关系，实现分散农户的组织化，提高竞争能力和抗风险能力，使企业和农户都能获利。再次要大力培养和扶持农户与市场之间的“中介组织”，鼓励和协助分散农户之间组织经营协会、合作经营组织等，将分散的农户联合起来，增强讨价还价的能力，提高经营效益。
4.实现国有粮食企业的彻底改革。粮食企业改革是粮食流通体制改革的根本保证和条件，所有的粮食企业都确定为以赢利为导向的完全经营性企业。必须进一步加大国有粮食购销企业改革力度，通过股份制改造、清产拍卖等方式使企业真正走向市场，继续做好粮食购销企业减员增效和再就业工作，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。