地方党代表选举面临的困境及制度创新，本文主要内容关键词为：党代表论文,困境论文,制度创新论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267文献标志码：A文章编号：1000-8594(2007)03-0107-04
十六届六中全会《中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》指出：“构建社会主义和谐社会，关键在党。”“坚持和完善民主集中制，扩大党内民主……增进党的团结统一，以党内和谐促进社会和谐。”党内民主是现代政党生存与发展的核心原则。在当今中国，中国共产党在中国的领导地位以及对中国社会发展的核心作用，使得中国共产党党内民主的建设与发展，在一定程度上超越了政党建设范畴，成为了关系党和国家建设与发展的重大战略问题，因此如何发展党内民主问题，就自然而然成为中国民主政治建设的关键性问题。作为中国共产党根本的政治制度的党的代表大会，党代表是这个制度中发挥着举足轻重作用的一个主体。党代表选举能否充分体现广大党员的意愿，能否选出能够代表广大党员利益、愿望和权利的代表，直接影响党的代表大会制度作用的发挥。因此，加强党代表选举的民主性，是发展党内民主的重要环节，是基础。发展党内民主，加强党的民主建设，首先必须完善地方党代表选举制度，从程序上保障广大党员的民主权利。在新的历史条件下，为了不断加强党的执政能力建设，党的十六届四中全会向全党提出了发展党内民主，改革和完善党内选举制度的重要任务。
一、地方党代表选举现状折射出来的问题
党内选举授权是我国党内干部队伍权力的最基本来源。因为执政党的重要干部都来源于党内选举，从中央到基层，党委执掌主要公共权力，选拔类干部的使用主要由选举类干部决定，因此，党内选举制度在我国具有特殊重要意义。改革开放以来，党内选举有了长足进步，为党和国家事业的发展发挥了重要作用，但也应清醒地认识到，目前党内选举制度的改革尚处于刚刚起步阶段，存在着许多问题。
1.党代表候选人提名不符合“自下而上”原则
候选人的提出和确定，对于党内民主选举来说是至关重要的。它是充分体现选举人意志的一个重要环节。按照《中国共产党地方组织选举工作条例》规定，党代表候选人必须“采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”，目前在区县党代表的提名上一般都没有严格按此规定实行。基本上是按照“安排为主、选举为辅”的模式由党组织决定，如，机关“领导型”党代表候选人基本是由上而下确定，没有放在其所在参加党组织活动的支部来提名产生；上级从外区县调入党委的人员，由于到位时间过于短暂就临时集中被安排于某一支部，由上级指派为党代表候选人；选区下属的基层支部酝酿推荐的党员代表候选人被选区领导小组否定，在没有让该支部重新酝酿推荐提名的情况下，而由领导小组直接提名代替。除此之外，还有一些“特殊代表”、“内定代表”、“当然代表”等，有的是上级指定的候选人，因强调“与上级保持一致”而必须选上，有的是因达到一定级别“先当领导后当代表”而需要确保选上。
2.选举过程不够规范
一是仍然采用由组织统一介绍候选人的方法，介绍内容主要为叙述候选人的年龄、性别、职务和简单工作经历等基本情况，尚未建立起候选人与选举人见面，发表竞选演说，接受选举人当面询问制度，选举人的知情权、选择权和监督权均难以保障。二是选举过程中，选举人会受到多方面的干预，选举人独立性较小。上级或组织会以“贯彻领导意图”、“统一认识”、“保证选举顺利进行”等为名，行干扰、操纵选举之实，强迫选举人按照既定安排进行“选举”。三是表决方式欠规范。真正的选举制度必须体现普遍、平等、竞争、秘密投票的原则，没有秘密划票就不可能有选举人真实的意志表达。而当前党内选举人一般是在众目睽睽之下，有的甚至面对着摄像机，多数选举人往往由于有顾虑而不敢投反对票、弃权票或“另选他人”，导致部分选举人投“违心票”，使党内选举的民主性失真。
3.代表结构不够合理
其突出表现为代表中领导干部所占比例过高，与党组织构成结构很不相称。2004年，浙江省某市494名党代表中副科级以上干部374名，占76.01％。该市某县有党员84528名，其中副科级以上干部2636名(占党员总数的3.21％)，但在党代表中却占73.4％左右，即干部每四人中有一名代表，而普通党员330名党员中才有一名代表。其中除去一些系统的中层干部，真正的普通党员代表仅占5％左右。此外，从某区的代表年龄结构比例来看，26～35岁的这个年龄段只占代表总数的3.67％。而56岁以上的要占到11.3％，作为区县一级的这个层面，离“老中青”常态分布的结构比例要求相差太远。从其领导干部占的比例来看，区属某单位党员领导干部的比例只占本系统17个基层单位党员总人数的近8％，但领导干部代表的名额却占了80％多。各地各级主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体。从数量及其影响力等因素来看，党代会已经在一定程度上异化为“党员干部代表大会”或“党员干部工作会议”。这无论对于反映党情民意，还是开展党内监督都难免成为一种障碍。值得说明的是，如果代表是按“先当代表后当领导”的“罗田模式”在相同起点竞选产生，则不管领导干部所占比例有多高都应认为合理。否则，其合理性和合法性就值得质疑。
4.党代表被认可程度不高
对部分县、区调查显示，认为本选区党代表“能够”代表自己的利益、愿望和要求的只占21.92％，明确表示“不能”代表的占32.21％，“不知道”能否代表的占45.25％。与党代表“经常联系”的只占7.85％，“从没联系过”的占62.90％，“有时联系”的占19.08％，“联系过，但不是反映情况”的占9.07％。由于一些被调查者分不清党代表和人大代表，有人将人大代表误认为党代表，其实际被认可程度还会更低。因此，各级党代会代表究竟在多大程度上体现了全体党员的意愿和意志，还值得进一步探讨。此外，许多党员对党代表选举缺乏政治热情，在选举过程尤其在酝酿参选候选人时，想竞争参选党代表的人极少。而且常会遇到一些党员对选举不以为然，有的甚至说：“选谁都一样，选了也白选，跟我没多大关系。”
5.选举评价机制失真
当前党内选举尚未建立科学合理的评价机制，选举是否成功主要由“上面”来判断，判断的标准主要是两条：一看既定人选是否当选。既定人选得票越高，就是选举工作做得越好，党内选举和党代会换届就越成功。二看整个选举是否在党委“控制”之下，是否体现了“上面”的人事安排意图。如果没有出现意外或“另选他人”的情况，就是和组织保持了一致。
二、地方党代表选举制度创新中的内在矛盾与现实困境
地方党代表选举的现状折射出了目前地方党内选举制度改革处在一种复杂的两难境地中。一方面，争取更大的民主，实现人的全面解放，是共产党的根本目的。这种民主取向，决定了必须从民主的基本原则出发来进行组织和建设执政党。如党内民主的基本特征就是党的一切权力归属于全体党员，由全体党员选举产生不同层次的党内领导干部。党内选举因而成为党内民主的基础，也是解决领导干部专权的最主要的途径。党员代表的产生必须充分、真实地体现党员主体的意志，任何党的领导机关对此都没有包办代替的权力。另一方面，共产党又是领导和组织我国发展和建设的核心力量，这个要求决定了党必须在政治上保持高度的集中统一性。而党内民主选举和党外选举一样，充满了许多不确定因素，选举结果存在着与上级党委意图不一致的可能。因而，多数党委成员对党内民主选举存在着许多思想顾虑：一是认为一般党员缺乏行使直接民主权利的政治水平，选举容易出现失控，担心不能按地方党委的意图选出理想的候选人；二是担心党内选举制度的改革会影响地方党委政策的制定和执行，从而影响地区经济发展和干部的政绩；三是忧虑传统组织人事制度会受到冲击从而影响地方党委的权威；四是担心推进地方党代表直接选举范围的扩大会影响党内团结，甚至会危及社会稳定。如果一旦上述情况出现，党组织就会陷入两难的境地，在实现党员权利和组织意图之间难以决断。这就是多年来党内选举未能真正实行或流于形式的重要原因，也是党内民主选举制度一直滞后于党外民主选举的深层因素。这种两难困境的产生既有制度性因素，也有人为的主观因素在其中起着作用。
1.民主集中制内在张力的矛盾
作为以马克思主义为指导的工人阶级政党的中国共产党的党内民主，是在其组织原则——民主集中制制约下的民主。民主集中制作为中国共产党维系自身生存与发展的内在机制，其自身规定性中就包含着“民主”与“集中”的内在张力，这就为党内民主空间的伸缩提供了逻辑上的可能[1]。另外，中国共产党所面临的客观社会、政治环境以及时代任务要求的差异，中国共产党正是在不同的社会、政治环境和时代任务的互动中，使民主集中制的民主与集中的张力呈现出不同的状况。这就像用手握着一只链球在空中高速旋转，链球的离心力与向心力同时会作用于紧握的手一样。
我党的民主集中制诞生于革命战争年代，在改革开放前的阶级斗争年代得到整固。作为一个革命党为了达到夺取政权和巩固政权的目标，在实践中对民主集中制有特定的理解，这种理解对我党在以后相当长的时期内贯彻这一核心原则产生了重大影响。一是民主集中制长期停留在原则层面，制度化与体系化不足，导致组织内的集中更多的是以一般原则性的权力集中与粗线条的纪律集中为主要方式，而不是严格的制度性集中。在集中过程就为组织中主要领导人的个人意志行使留下了过大的空间，从而为个人专断创造了制度性条件。二是战争年代与计划经济时期的历史任务与特殊的社会环境，对集中有着内在的需求，因此，民主集中制中的集中经常被强调，民主精神长期受到抑制，导致党内民主意识与民主习惯长期没有得到充分培养。改革开放以后，一旦实行必要的分权或放权，就会出现各自为政的倾向，导致政治生活中出现民主基础不足和集中权威不够同时存在的矛盾现象，即最高的中央权威不够，基层党员的民主不足。三是从执政党“掌好权、执好政”的角度看，拥有较强的组织力是执政党实现各阶段任务的前提，对组织力工具性的追求，客观上导致了执政党对集中有内在的要求。政党组织的集中特性，又要求政党内部制度体系也必须呈现出相应的集中倾向。这就使中国共产党内部制度体系因此存在着制度结构失衡的现象，即党内制度主要以强调集中为主，民主制度严重缺失以及已经建立起来的民主制度在实施中容易被忽略。如我国党内选举制度在执行过程中，一方面长期在原则上被肯定党内从中央到地方的最高权力机关全部由党员通过自下而上的选举产生；而另一方面，在选举实践中党员民主选举权利的行使却被严重虚置化。
2.实现党员权利与坚持集体领导的冲突
这一矛盾是民主集中制中存在民主与集中张力在党内民主制度建设中的一种表现。主要体现在以下方面。
制度层面。在现有的选举制度中，对坚持集体领导的规定比较具体，对党员权利实现的规定相对模糊。如在领导干部的提名上，自1995年《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布以来，民主推荐、“票决制”以及公开招考等制度的推出，对于规范集体领导方面确实有了很大的进步。但在对代表、委员以及主要班子成员人选的提名、党员权利的实现，几乎都没有用明确细致的程序加以规范。如《中国共产党地方组织选举工作条例》在代表产生程序上的表述是：“选举单位按照分配的名额，采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”；“选举单位召开党员大会或代表大会或代表会议，对候选人预备人选进行充分酝酿，根据多数选举人的意见确定候选人，进行选举”[2]。采取什么方式来确定多数人的意见，对于党员权利能否实现来说，是一个关键的问题，在这里却并没有被明确说明。没有一种完善的制度保证，就可能使党员意志的实现被虚置化。这种现象也存在于党的委员会选举以及领导班子成员的提名中。此外，目前党内选举的制度体系十分不完善，有关选举工作的条例只有《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》两个，共7000字左右，未能形成严密、完整的体系，尚不能覆盖党内选举的各个方面，必然给选举实践带来重重障碍，给选举失真带来巨大空间。
实践层面。在政治实践上存在着强调集体领导或党内集中，而忽略党员权利或党组织集体意志的现象。从现有的党代表候选人的提名来看，实践中确实存在着少数人决定党代表正式候选人的现象，广大党员及党组织集体意志还不能得到充分体现。按照《中国共产党地方组织选举工作条例》规定，目前有党组织提名和党员联合提名两种方式，虽然按照党的规定来看，这两种提名方式是平等的，但在实际操作中并不平等。这不仅体现在所提候选人的数量上，也表现在提名的程序上。现实中，候选人大多数是由组织提名的，党员联合提名所占的比例较低，而且还用种种方式限制党员联合提名，如党员联合提名要在组织提名之后，组织提名的候选人由于有党组织的支持，在酝酿中一般都是讨论的重点。事实上是以组织提名为主，党员联合提名为辅。于是，就出现了两种提名权的平等性问题。因此，如何完善组织提名是今后改革提名制度需要探索的一个问题。
3.思想观念上的问题
关于党内选举制度的指导理论，就是党内民主的理论。问题在于，过去我们多年来在党建理论和探索实践中的一个基本观点是：发扬党内民主的基本目的是要发挥广大党员的积极性，而党的组织、党的领导干部和领导机关是发挥党员积极性的主体。因此，在党的建设及党内生活中，发展党内民主的工作重点，就落在了如何增强领导机关和领导干部的民主素质、民主作风上，着眼于在党的领导机关及各级领导班子中建立和完善相应的民主制度，强调民主是“集中指导下的民主”。这在理论上可称为领导本位、组织本位。但多年的党建实践证明，由于受到多种因素的影响和制约，领导机关、领导干部的民主素质参差不齐，民主作风很不稳定；而“集中”在现实中又常常成为领导意志和权力过分集中的代名词。这就使得发展党内民主基本上处于一种“人治”的低水平状态，从而使发展党内民主缺乏根本的制度保障。
在这种“组织本位”的思想指导下，在党员代表的产生上至少有三个问题值得重视：第一，党代会不应当是党的干部工作会，目前领导干部占党代表75％～80％左右的状况是很不适宜的。在民主政治体制下产生的任何代表都应是特定利益群体的体现，党代表的产生理应充分兼顾党内不同层次的党员的利益。第二，党代会的主要任务是参政议政，而且是要议大政、管大事，这就必然要求党代表应当有相当的参政议政能力。目前有相当一部分党代表缺乏这样的能力。除了要通过建立党代表竞选机制来解决这个问题外，还应当明确党代表不是一种自上而下授予的荣誉桂冠，而应是自下而上选举产生的能够代表和反映党员意志、具有参政议政能力的党内先进分子。第三，关于党代表产生的程序化、公开化问题。现行党代表产生过程中的一个关键性环节，即在党员和党组织推选初步候选人后，由党的领导机关进行“集中”(或叫“平衡”)后，产生正式候选人，这一过程缺乏程序的正当性、公开性及可监督性，有时往往成为行使个别领导人意志或领导机关内定方案的实现方式。这种方式在日益开放及党内民主意识不断增强的时代条件下，已明显不合时宜。
三、新形势下的制度创新
自党的“三个代表”重要思想提出后，党内民主创新不论是在具体指导思想上，还是在具体创新内容上，都有了许多突破。最典型的就是以强调集体领导的“规范”改革和以强调实现党员民主权利的“创新”改革，这两种改革思路开始走向互动与统一，并且开始在互动与统一过程中不断完善党内各项民主制度，有计划有步骤地深化了党内民主制度的创新。其中，党内基层选举制度的创新与完善是较有代表性的方面。
上世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的建立和社会转型的加速，在农村村民自治和村委会直接选举的影响下，作为基层公共事务政治核心的农村基层党组织党内民主选举制度也开始出现了创新，并取得了实质性进展，即农村党支部普遍实行了“两推一选”。“两推一选”的党内选举方式是党内民主选举的一个重大突破，它使基层党组织的领导人不但获得党内的认同，而且获得广大群众的认同，扭转了基层党组织的合法性危机。同时，它还解决了党群矛盾的问题，使党内监督与人民监督有机地联系了起来，最重要的是这一做法有效地巩固了执政党在基层的领导地位和联系群众的能力。由于农村党支部“两推一选”取得了较好的效果，许多地方党组织创新性地将这一做法引入乡镇，一些地方还试行了乡镇党委领导班子由全体党员直接选举产生。“两推一选”的做法，是党的基层领导面对新的情况，不恪守旧例，解放思想，大胆进行党内民主制度创新的结果。这个过程实际上就是执政党领导集体与广大党员两种力量相互作用的过程。这一做法既集中体现了中国共产党立党为公、执政为民的本质要求，也为党内民主的进一步发展提供了源源不断的政治保证资源，进而更好地实现了党的领导，体现了党执政的先进性。
在上述党内民主选举改革进程的推进和影响下，地方党代表也开始进入直接选举试点。以浙江、湖北、四川为例，最早开始直选党代表，是四川雅安市雨城区和荥经县，他们于2002年12月开始试行。2003年3月，湖北宜都市、罗田县也进行了党代表直选。2004年11月始，浙江台州市路桥区也实施了党代表直选工作。综合上述三地的做法，党代表直选过程大致包括：报名(提名)—资格审查—推选(预选)—公示—审查—演讲—选举—公告等八项程序[3]。
其中改革最大并有所突破现有党规条例的有：第一，改变提名方式。采用党员自愿报名、组织提名、党员联名提名等方式，并以党员自愿报名为主。改变了以往党组织提名，征求党员意见，确定初步候选人的做法。第二，扩大差额比例。试点单位最低限度规定：代表候选人数应多于应选人数20％。其中湖北试点单位规定：预备人选按照40％或50％的差额比例确定，正式人选按不低于30％的差额比例确定。突破了《选举工作条例》中“党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例，不少于20％”的规定。第三，实行竞选演讲。无论是普通党员，还是领导干部，所有候选人都要登台发表竞选演讲，介绍个人的基本情况和打算。第四，由全体党员直投票接选举。第五，通过各种方式将选举过程全程公开。第六，做好基础性工作。保证参选党员不低于应到人数的80％，同时减少党代表名额，将以往的300多名减少为200名左右。三是降低领导干部在党代表中比例，要求各级领导干部代表一般占60％左右。其中台州市路桥区选出的领导干部只占代表总数的52.9％。
以上党代表直选在一定程度上体现了党员当家做主的民主权利，凸现了权力来源和委托授予关系的真实内涵。同时，上级和同级党委采取了以下措施，从制度和程度上保证党委的领导核心地位以及集体领导的组织力不会在选举过程中受到侵蚀和削弱：一是成立选举领导机构，制定选举的方案和程序，加强对选举工作的组织领导；二是对参选人员进行资格审查，重点是进行政治审查；三是党委集体讨论、审查和批准选举结果。试点单位既有经济比较发达的地区，也有经济相对落后的山区，它们的成功说明，市、县党代表直选完全可以在总结经验、规范程序、科学规划的基础上，在更大的范围内推广。
十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例；逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”以上选举试点的做法对促进这一进程是有积极意义的。另外，中国作为一个单一制国家，要求各级党委对社会、经济与文化的各种活动必须具有很强的控制力，这就意味着，党内民主制度创新的深化面临着民主与治理之间的矛盾问题。这一问题开始触及国家建设中的一些根本问题。要进一步深化党内民主制度创新，就必须再回到中国国情这一经验层面上来考虑问题。对于地方党委来说，要在推进党内民主选举发展的过程中，进一步巩固自身的领导地位，在新形势下继续提升自身的执政能力，今后还需要在三个方面进行努力：一是提高政党推荐人选的民众认同程度以及党内认同程度，增强他们在党内及国家制度层面上的竞争力；二是保证“党管干部”原则在新条件下实现方式的探索能够取得实质性进展；三是进一步巩固执政党执政的程序性与实质性的合法性基础。
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