农民工社会保障问题忧思与求解，本文主要内容关键词为：忧思论文,农民工论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工的社会保障问题近年来成为社会各界的热门话题，特别是十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要建立统一规范的劳动力市场的任务目标后，关于这一问题的讨论和研究逐步深入。笔者通过对近年来各地推出的农民工社会保障制度进行了对此研究和分析，发现了都不同程度地存在着十分突出的问题，这些问题如果不采取相应的措施加以解决，将极大地影响农民工社会保障制度的健康发展。
一、农民工群体
1.基本特征：作为近年来出现的一个独特的社会群体，农民工呈现出以下特征：一是数量庞大且增速很快。这一群体目前有9900万人，而且每年还以500万人的速度在增加。二是身份特殊且地位尴尬。他们离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，不同于传统的真正的农民群体，两者之间的隔阂日益加深。他们又因为户籍的原因而与传统的城镇劳动者有别，且被包括社会保障制度等在内的面向城镇居民的相关制度所排斥，使得他们难以真正融入城镇社会和工业劳动者群体。三是流动性强且未来发展的不确定性明显。他们中的绝大多数从事低技能和体力型的劳动，工作岗位很不稳定，频繁更换工作使得他们经常处于流动之中，他们未来的发展具有很大的不确定性。
2.群体细分：农民工群体本身构成比较复杂，经过二十多年的发展演变，农民工群体内部也出现了分化，主要有三大类型：一种是有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位，有相对固定的住所，在一个城镇居住了一定的年限。除没有城镇户籍外，他们与城镇职工没有本质的不同。一种是无相对稳定的住所且无稳定职业的农民工，经常处于流动之中，从一个城镇向另一个城镇流动，从一个工作岗位向另一个工作岗位流动，他们中的一些人可能因种种原因（如长期找不到工作、生重病或结婚生育等）返乡。还有一种是处于上述两种情形之间的农民工，随着时间的推移和工作技能的提高，他们中的一部分会向第一种类型转变。
二、农民工的社会保障诉求
农民工在城镇就业和生活，大多会遭遇到城镇居民可能遇到的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、老年风险和其他意外生活风险以及生活贫困等。数以亿计的农民工遭遇上述风险如果没有有效的保障手段来化解，风险的不断累积必将对中国经济社会的持续健康发展产生巨大的负面影响。近几年不断增长的农民工伤事件（许多甚至是恶性事件），在集中暴露现行社会保障制度缺陷的同时，也充分反映了广大农民工日益增长的社会保障诉求。
前面分析了农民工群体内部的差异性较大，因而他们对具体的社会保障的诉求也不尽相同。从理论上分析，农民工对工伤保险、住院医疗保险最为迫切。主要基于以下原因：一是农民工群体总体年龄比较轻。据上海市调查，外来总人口年龄中位数是27.3岁，比上海市户籍总人口年龄中位数37.6岁小10岁多。正因如此，他们患小病的几率相对较小，而且小病对他们经济上还构不成较大的威胁。二是由于他们大多文化程度和技能较低，一般从事苦、脏、累、险的工作，劳动条件较差，工伤事故和职业病发生的概率较大，对工伤保险的渴求比其它任何险种都强。三是他们长期在外工作，生活居住条件简陋，劳动强度相对较大，患大病（需住院治疗的疾病）可能性也较大，一旦得大病，将面临大额医疗费用的风险。四是农民工大多上有老、下有小，是一家收入的主要来源者。工伤和大病将迫使他们退出工作岗位，若无工伤保险和医疗保险，将使他们不仅不能为家庭提供收入来源，而且还会成为家庭的负担，整个家庭将面临生存危机，这是他们最担心的事情。另据全国总工会的问卷调查，农民工对工伤保险、大病或住院医疗保障、养老保障以及相应的社会救助等十分关注，高居各项社会保障需求的前几位。
三、农民工参加社会保障的两种模式及其简要评析
从当前的实践看，对于农民工参加社会保障主要有两种思路，一是与城镇职工适用同一的制度模式。即农民工与城镇职工一道，分别参与城镇养老保险制度、医疗保险制度、工伤保险制度等。只是在个人缴费率和缴费基数上有所区别。如广州、北京、南京、南昌等中心城市。二是另起炉灶，单独为农民工设立新的综合社会保险制度。上海是此项制度的始作俑者，还有如成都、大连等市也是实行综合社会保险制度。从实际运行情况看，都存在一些问题。两种制度模式共同的问题是，没有对农民工进行分类，制度的设计缺乏灵活性和开放性。
第一模式：以广州市为例
从1998年7月开始，广州市就把城镇社会保险的覆盖范围扩大到了非公有制经济、个体私营、自由职业者以及外来农民工等，实际上已经做到了覆盖城镇从业人员。其优点是消除了农民工的就业歧视，有助于统一的劳动力市场的形成；缺点是由于农民工群体构成复杂，与城镇职工毕竟还是有较大的区别。将农民工整体纳入城镇社会保障体系，没有充分考虑到他们的流动性较强这个基本特征，在实践中会产生一系列问题。
一是社会保险的缴费基数和缴费比例在一定程度上制约了农民工参保的积极性。广州市2002年的社会平均工资达到了每月2092元，按照《广东省社会养老保险》的规定，被保险人上年度月工资低于所在市职工月平均工资的60%的，按所在市职工月平均工资的60%计征。也就是说，社会保险缴费基数的下限达到了1255元。农民工由于收入低，一般只有600元左右，按下限1255元的10%（养老保险个人缴费8%加上医疗保险个人缴费2%）计算，农民工要拿出125.5元用于缴纳社会保险费，占其每月600多元收入的比例高达21%左右，造成农民工参加社会保险的抵触情绪。
二是由于缴费基数高，企业的用工成本无形地增加了。据有关专家测算，如果完全建立与城镇一样的农民工社会保障制度，企业由此每年要为每个农民工支付2000-3000元，在现有的用工成本的基础上要增加30%-40%。强行要求把农民工纳入城镇社会保障体系，其后果可能是企业对农民工吸纳的数量下降，也可能是企业逃避各种缴费责任或阴奉阴违，变向降低农民工工资或缴纳各种社会保险费的基数。
三是建立与城镇一样的农民工社会保障制度，国家将为此付出较大的管理成本。由于大多数农民工的流动性强，使得社会保险部门的管理难度及运行成本扩大。2亿多相对稳定的城镇就业人员的社会保障管理已使各地劳动和社会保险部门疲于应付，近乎1亿的高流动性的农民工将使劳动保障部门疏于管理，最终使得农民工的社会保障权益难以落实。
四是农民工的流动性，不仅反映在务工期间在不同就业地区之间流动，也反映在由城镇到返回原籍的流动中。由于我国城镇与农村实现两种不同的社会保障制度，将农民工纳入城镇社会保障体系，使农民工的社会保险关系无法根据其流动而相应地转移。我国农村目前基本上是农民家庭自我保障，养老保险制度还处于试点阶段，总体覆盖率不足10%，失业保险、基本医疗保险等其它保障内容也处于刚起步阶段。当农民返乡时，其社会保险关系没有地方接收，即使有些省份在进行农村养老保险试点，但二者标准和模式不一，也无法衔接。另外，农民工在跨地区流动时，也因各地标准不统一而使社会保险关系无法实现转移。
第二种模式：以上海市为例
2002年7月22日，上海市政府制定出台了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，该办法较好地解决了上海市进城务工经商人员参加社会保险的问题。该办法具有以下五个特点：(1)该综合保险是通过政府行政部门（上海市外来人员就业管理机构）统一管理，综合保险基金实行集中管理、单独立户、专款专用。目前在实际操作中，上海市劳动和社会保险局委托商业保险公司进行支付和运作。(2)一个险种三项待遇：一个险种即综合保险，三项待遇指用人单位为其使用的外来从业人员缴纳综合保险费期间，外来从业人员可享受工伤、住院医疗和老年补贴待遇。但其中外地施工企业使用的外来从业人员在参加综合保险期间，享受工伤和住院医疗两项待遇。(3)缴费基数、费率统一：用人单位为每个外来从业人员缴纳综合保险费的基数，为上年度全市职工月平均工资的60%；用人单位和无单位的外来从业人员按照缴费基数的12.5%缴纳。其中，外地施工企业的缴费比例为7.5%。(4)缴费周期为三个月：用人单位为外来从业人员缴纳综合保险费以三个月为一个缴费周期，每次缴纳三个月的综合保险费。(5)待遇基本上一次性支付：工伤待遇在鉴定后一次性支付，医疗待遇出院后一次性支付，老年补贴在男到达60周岁、女到达50周岁后一次性支付。
不难看出，这种模式能够较好地解决进城农民工最迫切需要的工伤保险和住院医疗保障问题，而且缴费的费率比上海市城镇职工社会保险制度规定的费率要低得多，有助于实现低水平广覆盖，比较符合现阶段我国经济和社会保障的实际，能够较好地满足广大农民工的社会保险需求，具有较强的可操作性。它成功地用较低的成本，满足了农民工最迫切基本的社会保障需求，在很大程度上化解了农民工打工风险，维护了社会稳定。但是，这种综合保险制度的缺陷也是十分明显的。
首先，最突出的是，它与现行的城镇企业职工养老保险制度无法实现对接，两者是完全不同的保险体系。这样一来，会造成很多问题：一是在很大程度上限制了劳动力的自由流动，这与劳动力流动的发展趋势背道面驰。二是上海这种自行设计的综合保险政策的做法，被全国其它城市效仿，而导致出现五花八门的综合保险制度，对于正朝提高统筹层次努力的我国社会保险制度以及社会保险的立法工作，无疑是一个巨大的冲击。比如，成都到上海学习后，制定的综合保险政策与上海有很大的不同，大连市分别到上海和成都两市取经后，又“独树一帜”，既不同于上海，亦有别于成都，各地无法接续的综合社会保险成了不折不扣的无法通用的“地方粮票”。三是社会保险关系不能正常接续，将导致职工的社会保障权益受损，产生歧视感，长远看会影响职工队伍稳定。
其次，制度的设计没有开放性、灵活性。它没有考虑到现在近1亿多的农民工内部出现了不同的群体，它们对社会保险的具体利益诉求是不完全一样的，其中的差别很大，没有体现出分类分层实保的理念，农民工在参保时没有选择的余地，特别是一些有相对固定住所和稳定职业的农民工，他们参加上海市城镇职工养老、医疗、工伤保险制度的意愿受到了排斥，产生了受挫感和歧视感，影响了他们工作和参加社会保险的积极性。
再次，综合保险中的参保人员退休后只能一次性领取养老补贴，按照国际通行的标准，这种一次性养老补贴并不能算是真正意义上的养老保险。农民工的养老保险权益实际上并没有得到真正意义上的落实。
最后，制度设计的初衷更多的是着眼于改善目前的地方投资环境，抵御长远的养老金支付高峰，缓解人口老龄化问题，而不是以解决农民工的社会保障问题为第一出发点，存在本末倒置。在这种指导思想下，农民工的社会保障权益无疑会大打折扣。
四、农民工社会保障制度重构
农民工可以被看作是特殊保护群体，需要给予特别的关注。将农民工视为特殊群体并非人格歧视，不是从社会地位上对农民工区别对待。因为种种社会原因，农民工在实际的城市生活中很难得到和一般劳动者同样的社会尊重以及劳动保障。从这个层面讲，他们是城市就业体系中的弱势群体。在我国现行的社会经济环境中，因为信息不对称，文化水平的发展不平衡，历史传统遗留的城乡差别和地区经济发展的不平衡等社会因素，短时期内还无法消除这种特殊的弱势差别，所以当前应该通过完善相关社会保险政策给予其特别的保护。
解决现阶段我国农民工的社会保障问题，应坚持以下基本原则：一是分类分层原则。政府在实施社会保障政策之前，应先对农民工进行适当的分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会保障体系；而对不符合条件的，则另调方案中以解决，并视情形逐步纳入。二是循序渐进原则。农民工最需要的社会保障项目优先建立。当务之急是建立必要的工伤保险及大病医疗保险、养老保险（低水平）以及必要的社会救助制度。三是灵活性原则。制度设计要有弹性，与现行社会保障制度能够有效对接。农民工的社会保障制度与城镇职工的社会保障制度之间要预留“接口”，在条件成熟时两者能实现对接。四是统一性原则。即农民工的社会保险政策在基本原则上应是全国统一的，而不是地方性。这是因为：一方面，农民工的高流动性决定了其社会保险政策必须有相对的统一性；另一方面，农民工的社会保险政策（以养老保险为例）如果全国不统一，养老保险可能演变为一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。
在社会保障具体制度设计方面，在现阶段有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工（有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择。对于有稳定职业且有一定工作年限的农民工，他们可以统一纳入城镇职工社会保障体系。既可以选择与其所在工作单位的其他城镇职工一道参加各种社会保障制度，也可以选择与城镇灵活就业人员一道，以个人身份参加城镇职工养老保险和医疗保险制度。对于其他经常流动的无稳定的农民工，在现阶段的中国还无法实行与城镇职工同样的社会保障。因此，需要实行一套特殊的社会保障政策，如上海等的综合社会保险政策，对农民工提供适当的社会保护。但同时，笔者也注意到综合社会保险模式的弊病，在进行新的制度设计时，考虑了综合保险将来与基本保险接续的可能，为今后农民工“农转非”或“农转居”而预留了一个他们能顺利进入城镇职工社会保险制度的“通道”。
农民工社会保险制度基本模式是综合保险＋社会救助制度。即在实施综合社会保险制度的基础上，辅助以必要的社会救助制度。其主要内容如下：
(1)三险合一：即综合保险包括工伤保险、住院医疗保险和养老保险三项内容。用人单位为其使用的农民工缴纳综合保险费期间，农民工可享受工伤、住院医疗和养老保险三项保险待遇。
(2)低缴费基数和低费率：用人单位为每个农民工缴纳综合保险费的基数，为上年度全市职工月最低工资标准。费率按现行制度的一半左右掌握。即个人缴费为5%（养老保险的8%＋医疗保险的2%）／2，用人单位缴费为13.5%，（养老保险的20%＋医疗保险的6%＋工伤保险的1%）／2，共计18.5%。
(3)缴费方式灵活。可以按月也可以按季度进行缴费，特殊情况下，经政府劳动和社会保障主管部门允许，还可以缓缴或补缴保险费用。
(4)工伤和医疗保险待遇实行一次性支付：工伤待遇在鉴定后一次性支付，医疗待遇出院后一次性支付。农民工被认定为因工负伤或者患职业病的，按照发生工伤的致残等级和工伤职工的年龄，一次性支付1万元以上不等的伤残补助金、伤残津贴、生活护理费和旧伤复发医疗费等四项待遇；发生意外伤害的，根据意外伤害的程度（包括死亡和十级伤残）一次性支付1万元以上不等的意外伤害保险金。农民工在参加综合保险期间因患者或者非因工负伤住院的，住院发生的医疗费用在起付标准以下（住院医疗费用的起付标准为上年度统筹地区职工年平均工资的10%）的部分，由农民工自负：起付标准以上的部分，由综合保险基金承担80%，农民工承担20%。
(5)能与现行城镇职工养老保险制度有效对接的养老保险：实行与现行城镇职工一样的社会统筹与个人账户相结合的制度，其个人账户规模为4%（即为城镇职工养老保险个人账户改革目标的一半），个人账户的转移实现与城镇职工一样的办法，在一个统筹地区流动时，只转移养老保险关系，但个人账户不用转移；跨统筹地区流动时，养老保险关系和个人账户资金同时进行转移。职工领取养老保险金的年龄，实行城镇职工同等的条件，即男60周岁，女50周岁。缴费年限累计满10年，即可领取基本养老金（与城镇职工养老保险制度规定的领取基本养老金15年的资格条件要低5年，主要是考虑到农民工的工作相对不稳定）。基本养老金由两项构成：一是基础养老保险，缴费10年的标准为社会最低工资标准的30%（相当于社会平均工资的10%左右，比城镇职工要低一半），以后缴费每增加一年，基础养老金即增加一个百分点。二是个人账户养老金储存额除以120。这种制度设计的养老金水平大致相当于最低工资标准的69%左右，基本能够维持农民工退休后基本生活的需要。未达到规定的缴费年限，个人账户养老金一次性支付给其本人，个人账户养老金可以继承。
(6)该综合保险是通过政府劳动和社会保障部门统一管理，综合保险基金实行集中管理、单独立户、专款专用。基金的投资运营可与现行城镇职工的社会保险基金共同运作。