计划外用工：当代中国史上的一种资源配置形式，本文主要内容关键词为：资源配置论文,史上论文,当代中国论文,计划外论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F241.32；k27 [文献标志码]A [文章编号]1003-3815(2014)-01-0057-12
在当代中国史上，计划外用工，是指在国家劳动计划以外，通过各种形式吸收到全民所有制单位，由全民所有制单位直接组织、安排生产或工作，并支付工资的人员①。它不仅指称一类社会群体，更是一种社会经济现象，还可视作特定体制约束下的一种非正式资源配置形式。从20世纪50年代中期计划体制确立开始，计划外用工现象就或多或少、或此或彼地存在着，而以七八十年代为盛，及至90年代初随计划经济俱成历史②。其起灭、兴衰，与政治运动起伏、经济形势涨落、经济体制递嬗紧密相连，从一个侧面反映了计划经济下的结构性矛盾、内在需求、利益关系。关于计划外用工，20世纪80年代有过一些对策性的讨论，至于将其作为一种实存的历史现象进行专题研讨，则迄今未见。本文尝试进行一些初步探讨。
需要预为交代两点，第一，作为计划外用工主体的全民所有制单位，包括企业、事业单位及党政机关。基于论旨所需，本文主要针对企业单位。③第二，全民所有制企业是计划经济时期的称谓，在改革年代先后改称国营企业、国有企业。
一、劳动用工制度谱系中的计划外用工
论及计划外用工，得从20世纪50年代以后中国劳动用工制度的建构和改革过程说起。中国的劳动用工制度，是因应50年代初的就业形势和高度集中的计划经济体制的建立而来。
“一五”期间，大规模国民经济建设发轫。作为计划经济体制一环，劳动计划管理制度也加快建立，主要进路有二：其一，建筑业和部分地区施行的劳动力统一招收调配制度，推及工矿企业和交通运输等国民经济各部门，并在全国范围内建立。按照“统一管理、分工负责”的原则，企业用工的招调，在劳动部门统一管理下，由企业主管部门分别负责。④其二，对国民政府军、公、教人员所实行的“包下来”的政策，扩至公私合营企业职工，高等院校、中等专业、技工学校毕业生，以及复员军人等社会群体。这就形成了一种“国家包揽，行政隶属，身份差别，终身固定”⑤的劳动关系。
固定工制度有利于当时社会政治秩序稳定，但弊端很快暴露，比如企业和职工均无自主、生产效率不彰、政府包袱很重。刘少奇就慨叹，这个只能进、不能出的用工制度只有中国有，长此以往，“会把人胀死”，“国家是要垮台的”⑥。于是，1958年开始试行固定工和合同工、亦工亦农临时工两种劳动制度，提倡在建筑业和季节性、临时性生产中多用临时工、合同工⑦。有一个问题人们不大提及，“大跃进”中职工总数激增2000多万，其中约1000万是来自农村的临时工、合同工，1958年末合同工占职工比重达26.5％⑧。60年代初所精简的职工，除了部分固定工，主要就是这些临时工、合同工。国民经济调整初见成效后，亦工亦农临时工、合同工的劳动制度再次施行。截至1965年6月底，据27个省、区、市统计，共有2205个试点单位，亦工亦农劳动者达52万多人，试行行业有矿山、森林、建工、建材、邮电、纺织等30个⑨。然而，试点未及深入，又遭破坏。在“文化大革命”中，临时工、合同工制度被批判为“鼓吹资本主义劳动力自由市场”。1971年11月30日，国务院发出的关于改革临时工、轮换工制度的通知中规定：常年性的生产、工作岗位应该使用固定工，不得招用临时工；现在这种岗位上使用的临时工，可以改为固定工(11)。据此通知，转为固定工的临时工达800万人(12)。固定工制度因而进一步强化。
以上就是计划经济时期所称两种劳动制度的大致情况。虽迭遭干扰、破坏，但临时工、合同工依然存续，且多少可以弥补固定工制度的不足。临时工、合同工不似固定工那般“铁饭碗”和终身制，却一样需要在国家计划指标内招收，只是计划控制的强弱有别。由于信息、利益等方面的局限，政府的劳动计划，不论是固定工还是临时工、合同工，都难免与企业实际需求出现参差。因此，企业时常在国家劳动计划之外吸收人员。这就是计划外用工，有时也被贬称为“私雇乱招”。
这样，固定工—临时工、合同工—计划外用工，三者构成一个用工制度谱系。它们的关系，可借助以下两个维度分析。
其一，制度的主次之分。50年代以后，固定工在职工总数中占比虽偶有变化，但固定工制度长期被视作计划体制乃至社会主义的象征之一。迄于90年代初，它一直是主要的用工形式。相形之下，临时工、合同工和计划外用工仅是制度设计中、或事实上存在的辅助性用工形式。
其二，计划的强弱、有无之别。固定工的计划是指令性的，临时工、合同工计划则相对宽松，但它们皆在“计划内”，均可称为“正式工”(13)。计划外用工一如其名，属于“计划外”，就像有的辞书所称，是“非正式用工制度”(14)，特定时候还被指非法。临时工、合同工和计划外用工，虽分处计划内外，但界限较为模糊，实践不时错位，企业常常以临时工、合同工名义在计划外招工，政府清理计划外用工时又往往波及计划内的临时工、合同工。
二、计划经济时期计划外用工的发生发展
一言以蔽之，计划外用工之发生，导源于作为微观经济主体的企业，无法在正式制度结构中获得充足的劳动力供给。因此，可以从计划外用工的基本性质来理解其发生。
一则，它是一种制度现象。与市场配置资源的经济制度下的劳动用工方式相比较，在计划经济体制下的劳动用工遵循着严格的行政机制。然而，政府的经济计划，无论如何都无法契合社会经济的即时变化。计划外用工的体制肇因，端在于此。二则，它是一种经济现象。劳动就业状况，于社会经济发展而言，既是重要组成部分，又是晴雨表。经济形势高涨时，会对劳动力产生更大需求。不论这些需求是正常还是畸形，只要因某种体制安排而不能满足，计划外用工纵然不获制度支持，也会成为不同名目的事实存在。这两方面正是计划外用工发生的基本原因，至于其发生发展过程，则随体制收放、经济涨落等具体历史情境而定。
50年代中期，中央集权计划经济体制刚建立，计划外用工就零星地出现。如在长沙，1956年一部分企业招用一批未纳入国家劳动计划的临时工，参加常年性顶岗工作(15)。天津市计委、劳动局等部门1957年3月至5月间对该市21个单位检查，发现13个单位私自招收临时工605人(16)。1957年上半年，江苏、北京、安徽、湖北、辽宁、甘肃、青海等12省市内一些单位私自招收的人员，达到66340人(17)。
1958年为配合“大跃进”发动，劳动计划权限层层下放，遂致空前的招工失控。3年间，职工共增加2500万，1960年总数达5969万(18)。当此之际，国家劳动计划几乎不存，谈计划外用工就没有多少针对性，计划外用工为职工数量失控现象所遮蔽。
60年代初开始国民经济调整。其在劳动用工方面，一是上收计划权限，不许突破国家劳动计划，规定计划外增加人必须报经中央批准(19)。二是精简职工。1961年1月至1963年6月，全国职工人数共减少1887万(20)。鉴于1958年的教训，国家劳动指标控制较严。这样，计划外用工又有出现。这主要有以下几点原因：
1.职工精简过多所致。一些地方出于完成指标，存在精简过多的情况。吉林省精简计划超额完成20.7％，河南省超额完成9.7％，福建省超额完成8.2％(21)。由此，一些企业就在计划外用工。比如，大连市60年代初精简职工，造成企业劳动力不足，便将部分集体所有制职工调剂到全民所有制单位(22)。
2.国民经济恢复所致。青海省在1963年至1965年，地区、县办工业开始起步，区、县各企业主管部门在国家计划之外，从城镇职工家属、街道闲散劳动力及农村招收一批人员(23)。陕西省在1963年至1965年，基本建设项目上马，县办小型工业大量兴起。各地、县主管部门在劳动计划之外，从城镇职工家属、街道劳动力管理站管理的社会闲散劳动者中，招收了一批人员，也有以集体工名义招收，在全民单位混岗劳动的人员。(24)
3.劳动制度改革所致。1964年后再次推行亦工亦农临时工、合同工制度。这就为计划外用工提供了一定空间，因为企业可假临时工、合同工之名在计划外用工。比如大同市在1965年试行亦工亦农制度以后，大量农村劳动力流入城镇企事业单位，致使计划外用工越来越多(25)。
各地实例还可举出一些，但总体上看，在五六十年代，计划外用工规模尚小。“文化大革命”爆发后，国家劳动管理机构遭到严重破坏，劳动计划难以执行。计划外用工一度增多。随着60年代末70年初新一轮体制下放，职工人数又一次失控，1971年突破5000万。此时，计划外用工如50年代末那样，再次为职工失控现象所遮蔽。大致在1973年以后，计划外用工真正兴盛起来，至70年代末形成一个高峰。相关记载，屡见于地方志。
陕西 1978年全省全民所有制单位计划外用工29.6万人，其中来自农村的20.6万人，占计划外用工总数的69.6％；来自城镇的9万人，占30.4％(26)。
青海 1977年7月，全省全民所有制单位计划外用工达7.06万人，其中职工家属1.09万人，城镇零散工8300人，农村劳动力4.89万人，其他人员2500人(27)。
江苏 1977年全民所有制单位计划外用工75万人，占同期全省全民所有制单位职工总数的20.96％，其中来自农村的45万人，占60％；来自城镇的30万人，占40％(28)。
安徽芜湖 1973年，芜湖市根据省革命委员会指示，清退计划外用工。全市共清退计划外用工3269人，仍有6862人(其中农村劳动力2452人)由芜湖钢铁厂、东方纸版厂等单位缓退留用。(29)
山西大同 “文化大革命”期间，不少企事业单位在国家计划外大量使用临时工。据1973年对26个全民单位调查，私自出包和雇用外地劳动力就达873人。1977年末，全市计划外用工34668人，到1978年底增加到37846人。(30)
广东韶关 “文化大革命”时期，许多企事业单位未经批准大量使用计划外临时工。据1977年7月普查统计，全市计划外用工人数达到77449人，其中来自农村的51637人(31)。
江西九江 “文化大革命”期间，九江市劳动计划失控，计划外招用工人的情况较突出。1978年市区企业计划外用工达9600余人，占企业职工人数的32％(32)。
河南郑州 “文化大革命”后期，许多单位计划外用工，特别是县、区办企事业单位大量招收来自农村的劳动力，名目繁多，称为“天工”“亦工亦农”“外包工”等。到1978年，计划外用工达26419人，比计划内临时工多1.6倍。(33)
正因为计划外用工已经成为一个重要社会经济现象，从1973年开始出现全国范围的统计。其数量迅速攀升，1973年171.0万人，1974年342.0万人，1975年513.0万人，1976年684.0万人，1977年854.7万人，1978年904.3万人(34)。
何以70年代计划外用工势头日涨?以下几点可着重指出。
第一，用工制度谱系的变化。1971年劳动用工制度改革中，大量临时工、合同工改为固定工。临时工占职工的比重，由1971年以前的12％—14％降至6％(35)。不乏异趣的是，虽与60年代的政策方向相反，政策效应却相似，即均导致计划外用工增多。其机理在于用工制度谱系发生变化，固定工与计划外用工之间，失去了临时工、合同工的“缓冲”，一旦固定工不敷使用，只得求诸计划外用工。甚至于用工制度改革本身直接制造了部分计划外用工。如湖南省，1973年8000多名临时工没能转为固定工，从而形成企业内的计划外用工(36)。
第二，国营地方小工业的勃兴。70年代，基本建设规模不断扩大。1970年基本建设投资从上年的200.8亿元激增至312.5亿元，1978年更增为500.99亿元(37)。同期，国家批准全民所有制单位劳动计划指标年均150万人(38)，很难满足需要，造成劳动计划与建设实际相脱节。而更大的脱节，出在作为基本建设重要组成部分的地方国营小工业。60年代后半期，出于战备和支持农业机械化的需要，地方工业再次兴起，尤以区、县办“五小”工业(小钢铁、小机械、小化肥、小煤窑、小水泥)为典型。虽一度遭遇“文化大革命”冲击，但进入70年代后，在中央财政支持以及地方政府经营下，“五小”工业发展颇快。到1975年，“五小”中的钢、原煤、水泥和化肥年产量分别占全国总产量的6.8％、37.1％、58.8％和69％(39)。由于国家批准的新增劳动计划指标主要供应重点建设项目，地方小工业所需劳动力不能得到满足，因而在国家计划外使用劳动力。1977年“五小”工业计划外用工480万人，占当年全国计划外用工总数的56％(40)。
第三，上山下乡运动的影响。“文化大革命”爆发后，此前一直缓慢进行的知识青年上山下乡，嬗变为大规模社会、政治运动。1968年至1979年，全国城镇知识青年上山下乡共计1447.52万人(41)。城镇劳动力大量减少，使得城镇企业单位只能转向农村招工。据统计，“文化大革命”10年间，城镇从农村招工1400万(42)。正是这种被称为“大对流”的城乡劳动力异动，导致70年代计划外用工的大部分来自农村。
总结计划经济时期的计划外用工，其发生发展，在逻辑上，应是在体制收放的钟摆处于中央集权时期，即起码在形式上得有“国家劳动计划”之存在；在经验上，则是具体的经济、政治态势和特定制度安排交相为用之结果。
三、改革年代控制不住的计划外用工
随着“文化大革命”结束以及改革开启，经济社会中诸多矛盾日益表面化，亟待解决。计划外用工问题，就是其中一项。整个80年代，计划外用工一直遭到清理和控制，但效果远不如预期。
(一)在清理、控制中不断增加的计划外用工
从70年代末开始，清理计划外用工的问题被提上日程。其背景大致有二。
一是整顿计划经济秩序。中国计划经济在运作中，屡遭政治运动干扰，而且总在权力的收放、集散之间反复不定，因而宏观上每每失序，甚至出现50年代末、70年代初两次大起落。“文化大革命”后期，国民经济也被指“濒于崩溃”。这样，在“文革”结束以至改革初期，政策取向更多的是恢复计划秩序。如1977年4月，薛暮桥在给邓小平、李先念的信中说，粉碎“四人帮”以后，“如何重建计划管理制度”的问题又摆在面前亟待解决(43)。1979年开始的三年调整，也意在“使整个国民经济真正纳入有计划、按比例健康发展的轨道”(44)。当时近千万的计划外用工，自然与重整计划秩序的要求和实践相扞格。
二是解决城镇劳动就业问题。“文化大革命”结束后，下乡知青陆续返城，1978年末在乡知青共606万，1979年一年就回城414.6万(45)。加上原有待业和新成长劳动力，各方面提出需要安置的城镇劳动力约2000万。要解决这一问题，一个能直接见效的办法就是清理从农村来的计划外用工，为城镇待业人员腾挪岗位。1979年3月18日，国家计委在关于修改1979年计划给中共中央政治局的汇报提纲中，提到了城镇一方面大量人口待业、另一方面大量计划外使用农村劳动力的矛盾现象，主张坚决清理从农村来的计划外用工(46)。4月5日，李先念在中央工作会议上指出，要把全国全民所有制单位在计划外使用的农村劳动力动员回农村，改变大批农村劳动力进城，而城镇又有大量人员待业的不合理现象(47)。因此，清理计划外使用的农村劳动力，也成为经济调整的内容之一。
上述两方面背景相结合，催生了清理计划外用工的政策，其重点则是来自农村的劳动力。
早在1977年，中共中央46号文件就指出：“对计划外用工，要进行清理，坚决压缩。”1979年4月6日，国务院批转国家计委《关于清理压缩计划外用工的办法》，提出当年要在已经清理压缩的基础上，再清理压缩计划外用工200多万人。清理压缩的重点，是全民所有制单位在国家劳动计划以外使用的农村劳动力：(1)地、市以上全民所有制单位在国家劳动计划以外使用的来自农村的临时工、合同工、协议工、亦工亦农人员等，要坚决清退；(2)县及县以下单位使用的计划外用工，要认真进行清理压缩。对全民所有制单位在国家劳动计划以外使用的城镇劳动力，区别情况进行清理。(48)
1981年10月17日，中共中央、国务院下发的《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》指出，要严格控制使用农村劳动力，继续清理来自农村的计划外用工(49)。
1981年12月30日，国务院下发的《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》要求，大力清退来自农村的计划外用工，动员他们回农村参加农业生产。(50)
在中央政府部署下，各地纷纷展开对计划外用工的清理工作。
抚顺市1978年末计划外用工中的农村劳动力共12848人。至1979年末，已经辞退9330人，占来自农村劳动力的72.6％。(51)
吉林省把清退压缩计划外用工同调整国民经济结合起来，1980年末已把农村来的计划外用工大部分清退回去。
安徽省把清退计划外使用的农民工的工作当作端正党风的大事来抓。至1981年底，淮南、六安、凤台、太和、阜南、含山等11个市、县清退90％以上的农民工回乡。(52)从1981年7月到1982年3月底，全省共清退11.7万人，占1980年末这类人员总数的63.9％(53)。
沈阳市经过清退，来自农村的计划外用工由1978年的1.2万人减少到1983年的2000人(54)。
河北大名县，截至1983年9月，共清退来自农村的计划外用工1101人(55)。
河南偃师县，1978年清退计划外用工135人，1981年清退750人，1982年清退1782人，1984年清退512人(56)。
在全国范围内，至1982年下半年，共清退来自农村的计划外用工130万人(57)。截至1983年11月末，全国计划外用工人数又比1982年末减少59万。完成和超额完成国家下达的清退任务的已有江西、河南、吉林、河北等6省、区。(58)
然而，清退工作的进展并不顺遂，多有反复，有的地方甚至边清边长。比如九江市的计划外用工，1981年比1980年增加1705人，1982年又比1981年增加2040人(59)。湖北沔阳县，1982年计划外用工8941人，荆州行署下达1300名的清退任务，绝大多数单位的人员减不下来，计划外用工控制不住。1984年底，仍有计划外用工6450人，占职工总数26％。(60)
而从全国范围来看，虽然不断下发相关文件，但随着体制改革逐步深入、经济形势日益高涨，特别是1984年之后几年的高速增长，计划外用工需求量一直很大。因而整个80年代，全民所有制单位计划外用工一直增长不已，1980年969万人，1981年997万人，1985年999万人，1986年1057万人，1987年1058万人(61)。此后基本维持在1000万人左右。
(二)计划外用工控制不住的原因
清理计划外用工进展不顺的原因大致如下：
第一，计划外用工的招用跟党内不正之风有关。中央政府对重点企业的劳动力控制较严，而对地方企事业单位劳动指标控制相对较弱，这就给不正之风提供了空间。比如湖南自1974年以后，城镇几乎年年清退农村劳动力，但许多地方和单位越清退越多。原因之一就是一些干部利用职权，在本单位或与本单位有业务来往的单位安排自己在农村的家属、亲戚和朋友做工，或是利用安排农村劳动力的职权索礼受贿(62)。前引安徽把清退工作当成端正党风的大事来抓，也源自于此。据徽州地区统计，县以下单位使用的农民之中，70％左右是干部的家属亲友(63)。这一情形自然给清退工作带来一定阻力。
第二，清退工作主要指向农村劳动力，而非计划外用工本身。清退工作的重点是农村劳动力，首要目的在解决城镇就业，因而计划外用工中农民减少了，并不代表计划外用工一定减少，甚至还继续增加。比如，江苏省从1977年普查时至1985年底的8年中，计划外用工人数增加近12万人，但来自农村的劳动力减少13.5万人，所占比重由1977年的60％下降为31.5％(64)。抚顺市到1979年底辞退来自农村的计划外用工8012人，但因当时大批知青回城就业，城镇计划外用工增加26036人。到1981年末，计划外用工为109511人，在1979年的基础上又增加30748人。(65)而随着国民经济的高涨，计划外用工中的农民工的数量，也在不断增加，只是比例不再如清理以前那么高。
第三，国家劳动计划指标不能满足用工单位需求。改革以后，国家对全民所有制单位劳动计划指标稍有增加，每年保持在200万左右。但“六五”期间，全民所有制单位每年实际增加职工在350万人左右，造成计划外用工增加100多万人。(66)具体地区的情况更为直观。沈阳市1978年以后国民经济迅速发展，1980年同1977年相比，工业总产值增长23.9％，需增加职工4.7万人，而国家仅下达2.5万人的增人指标(67)。据对河北藁城、赵县、平山、行唐四县的调查，1988年四县全民工业总产值达到31328万元，比1987年增长25.4％。这种超常发展，加剧了劳动计划与生产实际之间的脱节。按国家进行劳动计划体制改革试点核定的工业总产值增长与职工人数增长1∶0.3的比例计算，四县应增加职工4863人，而国家当年下达给四县的增人计划是1985人。(68)这样，计划外用工就是一个不得已的现实选择。
第四，计划外用工在生产建设中已占据重要位置。比如清理压缩工作刚一展开，就造成供销社网点撤并、饭店关门、门市停业、修理业务停办。1978年9月，全国供销合作总社经与国家劳动总局研究后决定，在农副产品收购旺季即将到来之际，供销社系统可以暂缓清理；计划外用工中，凡已经担任基层供销社网点的主任、经理、组长等负责人和表现好的各种专业人员和技术业务骨干，可以不予清理(69)。因而，供销社系统的计划外用工数量从1978年的79.3万略减为1979年63.4万后又上升，1980年为64.4万，1981年为103.5万，1982年为106.7万(70)。此外，由于固定工是“铁饭碗”，存在“贵族化”倾向，不愿意干脏、重、险等工作。而计划外用工，特别是相当一部分来自农村的计划外用工，他们能吃苦耐劳、不享受职工福利劳保待遇，因而很受企业欢迎。80年代，多数计划外用工已经在生产第一线顶岗，其中很多人成为生产技术和业务工作的骨干力量。辽宁省1985年末计划外用工96万人中，在生产第一线的有75.8万人，占79％(71)。据1989年初对江苏、河南等地典型调查，江苏无锡柴油机厂计划外用工在生产一线的占90％，其中在苦脏累岗位和有毒有害工种顶岗的占86％；河南许昌玻璃厂计划外用工在生产一线的占90.5％(72)。据80年代末对某县一个中型机械电子企业的调查，在固定职工中，从事一线操作工的只占其职工总数50.3％，比重比计划外用工低38.5％(73)。
(三)计划外用工的构成
在80年代，计划外用工既已控制不住，其构成又如何呢?
1.数量构成
80年代，全国全民所有制单位计划外用工基本维持在1000万左右。其在职工总数中的占比情况，历年分别为：1978年12.1％、1979年11.8％、1980年12.1％、1981年11.9％、1982年11.6％、1983年10.8％、1984年10.2％、1985年11.1％、1986年11.3％、1987年11.0％。(74)总之，占职工总数10％以上。
而在不同地区，有的占比更大。比如，福建省1987年底，计划外用工39.95万人，占全民所有制单位职工总数的20％(75)。浙江省1988年底，计划外用工49.6万人，占职工总数的20％(76)。前述湖北沔阳县，1984年底计划外用工更占职工总数的26％。
2.行业构成
从各地统计来看，全民所有制单位计划外用工遍布国民经济各部门，涵盖面为：(1)农林牧渔水利业，(2)工业，(3)地质普查和勘探业，(4)建筑业，(5)交通运输、邮电通讯业，(6)商业、公共饮食业、物资供销和仓储业，(7)房地产管理、公用事业、居民服务和咨询服务业，(8)卫生、体育和社会福利业，(9)教育、文化艺术和广播电视事业，(10)科学研究和综合技术服务业，(11)金融保险业，(12)国家机关、政党机关和社会团体等10余部门。
而在这些行业中，工业、建筑业、商饮服务仓储业使用计划外用工较多。比如1987年全国使用计划外用工的行业中，工业、建筑业、商饮服务仓储业占71％，机关事业单位占14.4％，其他行业占14.6％(77)。
3.用工单位级别构成
在计划外用工的分布中，中央所属企业数量远低于地方所属企业。比如贵州1979年全民所有制单位计划外用工分布，中央级8949人，省级28216人，专、州、市级9015人，县及县以下级60752人(78)。宁夏回族自治区中卫县，1982年全民所有制单位计划外用工的分布，中央属60人，区属39人，县属752人(79)。
4.来源地构成
计划外用工的来源地，一是农村，一是城镇。在70年代，来自农村的占多数。80年代早期，由于重点清理来自农村的计划外用工，在地、市以上的城市，来自城镇的计划外用工增多。比如湖北宜昌，1984年全民所有制单位计划外用工年末人数18909人，来自农村的4205人(其中被征地农民349人)，来自城镇的14707人(其中使用的城镇集体职工10217人)(80)。而在县级城市，计划外用工自然还是以来自农村的居多。比如，浙江鄞县1982年全民所有制单位计划外用工年末总计1793人，来自农村的1036人，来自城镇的757人(81)。宁夏回族自治区同心县1982年全民所有制单位计划外用工年末合计422人，来自农村的398人，来自城镇的24人(82)。
80年代中后期，随着改革的深入，农民进城日益增多，地、市及以上城市中来自农村的计划外用工也相应见长，来自城镇的比例下降，一些地方来自农村的比例已经超过城镇。比如湖北鄂西，1989年全民所有制单位计划外用工21328人，来自农村的12985人(其中被征地农民415人)，来自城镇的8343人(其中城镇集体职工5122人)(83)。西安1990年全民所有制单位计划外用工76614人，其中来自城镇的32758人，来自农村的43856人(84)。
广州市的情况比较典型地反映了这一完整的消长过程。该市全民所有制单位计划外用工，1982年来自农村的54083人，来自城镇的162250人；1983年来自农村的31668人，来自城镇的164872；(85)1986年来自农村的72205人，来自城镇的152767(其中城镇集体职工92466)；(86)1989年来自农村的96914人，来自城镇的113647(其中城镇集体职工113647)(87)。
通观80年代，虽然市场因素不断增加，但作为计划外用工主要使用单位的全民所有制企业基本还在计划轨道上运作，因而计划外用工作为一种制度现象尚难以消灭。伴随改革释放的经济需求，计划外用工已然嵌入国民经济各部门，承担着难以替代的功能。
四、计划外用工盛极而衰
在80年代，全民所有制企业的固定工尚显富余，计划外用工大量存在显系不正常现象。它不利于劳动工资的宏观控制，更不利于劳动制度改革。因此，政府一直试图解决这一问题。政府一开始主要希望通过计划手段来解决计划外用工大量存在的问题，但此举并无根治效果，最终只得在市场机制的推进中使其自然消亡。
(一)继续控制、清理计划外用工
鉴于1985年不少地区和部门大量增加计划外用工，1986年8月22日，劳动人事部、国家计委下发《关于严格控制计划外用工的通知》，要求各地区和各部门根据国务院关于国营企业暂停招工的通知精神，加强劳动力管理，立即停止增加计划外用工。凡属于生产、工作不需要的计划外用工，要采取措施坚决清退。从这年开始，凡是计划外用工增加的地区和部门，都要如数抵销当年国家下达的新增职工计划指标；如当年抵销不足的，要减少下年度劳动工资计划指标。(88)然而实际情形已如前述，1986年之后计划外用工不减反增。
80年代末整顿经济秩序时，再次严厉清理计划外用工。1989年3月，李鹏、姚依林在全国人大会议上先后指出，要“清理压缩计划外用工，严格控制乡村劳动力盲目流入城市”(89)，“清退压缩近几年从农村进城的基建包工队、农民临时工和计划外用工”(90)。1990年4月27日，国务院在《关于做好劳动就业工作的通知》中表示：“对现有计划外用工，要按照国家政策做好清退工作，重点清退来自农村的计划外用工，使他们尽早返回农村。”(91)
与其说这是清理计划外用工，毋宁说是限制农村劳动力转移，为城镇就业让路。比如，从1989年开始，江苏各地严格控制农村劳动力进城务工，先后清退全民所有制单位计划外用工9万多人。清退计划外用工腾出的岗位，安排城镇待业人员顶岗就业。(92)实践一再昭示，像这样的清理，根本无补于问题的解决。
(二)尝试将计划外用工纳入计划管理
完全清退难以奏效，那么将其中一部分纳入计划管理也不失为一种积极思路。一些地区进行了尝试。河北省经过5年的清退，到1984年底，全民所有制单位还有计划外用工29.2万人留在常年性生产岗位上。这年7月，经劳动人事部批准，河北省在任丘、高阳两县进行将计划外用工纳入计划管理，实行劳动合同制的试点。将两县常年性生产岗位定员以内的计划外用工2382人改为合同制工人，其余全部清退。(93)河南开封市1987年在杞县第二化肥厂进行计划外用工选招为合同制工人的试点工作，在319名计划外用工中选招了246名(94)。
随着试点地区增多，1987年6月29日，劳动人事部办公厅、国家计委办公厅在《关于同意湖南、辽宁等省扩大劳动计划体制改革和清理、解决计划外用工试点的批复》中，同意辽宁、山东、湖南省和哈尔滨市进行清理、解决计划外用工的试点。批复指出，在定员以内，生产需要且本人又符合条件的计划外用工，可纳入国家计划管理，实行劳动合同制；在定员以外，生产不需要或本人不符合条件的，要坚决清退。清退部分一般应占计划外用工总数20％以上，并且不得再出现新的计划外用工。(95)
当时，对于是否可以将现有计划外用工纳入计划管理，存在分歧。一种是支持。另一种认为，计划外用工还需要保留一部分，以适应生产、工作的急需用人。持此意见者认为，现行劳动计划体制还不能适应经济体制改革的变化，往往由于劳动计划的限制，企业不能及时得到需要的劳动力，影响生产、工作。同时也受到职工子女家属劳动就业和安置被征地农民等影响，完全取消计划外用工，尚有困难。(96)两种意见都有现实依据，反映了现实要求。从中可以看出，在计划经济框架内解决计划外用工问题，不仅棘手，甚至无解。
(三)在市场机制的推进中计划外用工自然消亡
计划外用工既是一种制度现象，其彻底解决自然在于计划体制的变革。事实上，80年代之后，伴随市场调节机制的扩张，劳动用工制度改革渐次推进，主要是实行劳动合同制度(97)，降低固定工比例，以至终结固定工制度。
从80年代初开始，上海、广东等地率先进行劳动合同制试点。随着试点范围扩大，至1985年合同制工人达300多万。1986年上半年，合同制工人已占工人总数的5％以上。(98)由于试点进展顺利，中央政府决定全面推行劳动合同制度。1986年7月12日，国务院发布关于劳动制度改革的4个规定(99)，重点是用工、招工制度改革。国务院规定，国营企业凡新招收工人实行劳动合同制。1987年底，全国29个省、区、市全民所有制单位从社会上新招收工人中，已全部实行劳动合同制。1988年底，全国有合同制工人1000多万，占职工总数的10％以上。(100)
进入90年代，随着市场经济目标逐步明确，劳动合同制不再限于新职工，而推及固定工，是为全员劳动合同制。1994年后，国家制定并颁布调整劳动关系的《劳动法》《职业教育法》《工会法(修订)》等法律法规，逐步确立了以劳动合同制为核心的劳动法体系(101)。
在这一制度变迁过程中，曾经隶属行政机构的企业，其地位也发生了深刻变化。国有企业被界定为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的市场主体(102)。水到渠成的便是，劳动用工由企业根据市场状况自主决策。1992年6月30日，国务院常务会议通过的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定：“企业面向社会、公开招考、全面考核、择优录取的原则，自主决定招工时间、条件、方式和数量。”(103)从1993年开始，劳动部对省、区、市及计划单列市不再下达指令性的职工人数计划(104)。
既已无国家劳动计划，计划外用工这一制度现象便随之不存。而计划外用工曾经反映的社会就业问题，则依然存在于市场制度下。政府会用一定的经济、法律和行政手段对企业用工进行宏观调控，但计划外用工不可能再现。
五、结语：作为一种资源配置形式的计划外用工
在回顾了当代中国史上计划外用工的起灭、兴衰之后，再对其略作总结。
第一，它可视作一种资源配置形式。如前所述，50年代中期至90年代初，计划外用工不曾中辍。80年代之后，其人数常年维持在1000万左右，占全民所有制单位职工总数的10％以上。计划外用工虽不获制度支持，又频遭政策限制、清理，但作为一种事实存在，它历时久、范围广、规模大。这么长的时间内，这么多的劳动力经由这一渠道参与国民经济各部门，足可让人判定，计划外用工是特定体制约束下的一种非正式的人力资源配置形式。
第二，它弥补了正式资源配置方式的不足。50年代中至90年代初，占主导的劳动力配置方式还是遵循着行政机制。由于社会经济活动的即时信息瞬息万变，行政失灵在所难免。在国家劳动计划不能满足企业需求之际，计划外用工一定程度上满足了其用工需求。至于这一需求合理与否、正当与否，则另当别论，须从特定体制约束和经济形势中去理解。某种意义上，计划外用工反映并满足了计划经济的深刻内在需求，及其在资源配置上的体制性失衡。
第三，它反映了计划经济体制下的利益分殊。其一，可以看到城乡之间的利益偏向。在决策者看来，若计划外用工不可避免，就业岗位要优先保证城镇人员。70年代末、80年代末两次重点清理来自农村的计划外用工，即为典型。其二，可以看到中央、地方与企业间的复杂权力和利益关系。中央政府更希望切实贯彻国家劳动计划，但地方政府和企业直接了解经济需求，而且存在共生的利益关系，因此，计划外用工每每获得地方政府允许或默许。比如1989年6月，桂林市劳动局作出规定：“招工用工困难(如环境差，劳动强度大等)的临时性生产岗位以及单位内部、市内其他单位确实无法调剂解决的用工，可酌情使用计划外用工。”(105)
第四，它从一个侧面反映了中国计划经济的运作实态。在传统社会主义语境中，全民所有制企业是计划经济的标准化场域，举凡人财物的配置和产供销的运转，都应当按计划进行。然而，实践过程并非如此。即从计划外用工长时期、大规模存在，便可看出一二。计划经济年代的基本建设存在着“计划内保证不了、计划外控制不了”的现象(106)。这句话用来形容当时的劳动力配置，也不为过。而中国计划经济的运作实态，被经济学家马洪概括为“虽然叫做有计划，实际上是半计划，甚至无计划”(107)。计划外用工从一个侧面揭示出计划经济运作中的这种乱象。
注释：
①参见《中国劳动人事百科全书》，经济日报出版社，1989年，第205—206页；国家统计局社会统计司编《劳动工资统计主要指标解释》(1985)，中国统计出版社，1985年，第2页。
②在中国经济史上，20世纪50年代至70年代末，一般称为“计划经济时期”。但在事实上，整个80年代，虽市场因素不断增加，但计划经济依然作为“双轨制”的一轨运行着。直到90年代初明确了市场经济的改革目标，这种状况才根本改变。正如经济学家刘国光所说，“1992年以后，中国就不再是计划经济”。参见刘国光主编：《中国十个五年计划研究报告》，人民出版社，2006年，“前言”第4页。
③90年代以后，事业单位和机关的计划外用工仍以“编外”等形式存在着，像高校这样的事业单位的编制以外的人员，甚至还使用“计划外用工”的名称。参见雷智峰：《高校后勤改革中的计划外用工管理》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2004年第2期；张江亭、樊谦：《对高校后勤计划外用工的思考》，《中小企业管理与科技》2012年第12期。
④何光主编：《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社，1990年，第122—123页。
⑤彭茂安、刘辅臣主编：《劳动工资计划体制改革问题讲稿》，中国劳动出版社，1992年，第89页。
⑥《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社，1996年，第381、396页。
⑦临时工是根据劳动计划、经各级劳动部门批准，由用人单位在一定时期内使用，到期可以辞退的人员。在80年代以前，合同工一般专指按照劳动计划招收的临时工。参见庄启东主编：《劳动工资手册》，天津人民出版社，1984年，第378页。与临时工、合同工相近的称呼，还有季节工、轮换工、民工等。
⑧中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编》(劳动就业和收入分配卷)，中国财政经济出版社，2011年，第35、172页。
⑨《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编》(劳动就业和收入分配卷)，第114—115页。
⑩国家劳动总局政策研究室编：《中国劳动立法资料汇编》，工人出版社，1980年，第44页。
(11)何光主编：《当代中国的劳动力管理》，第16页。
(12)当时有两种关于“两种劳动制度”的表述，一是劳动制度与教育制度相结合意义上的，即一种全日制的劳动制度，一种半工(农)半读的劳动制度；二是工业劳动制度与农业劳动制度相结合意义上的，即一种固定工制度，一种亦工亦农临时工、合同工制度。参见《刘少奇论工人运动》，中央文献出版社，1988年，第460、466页。本文所说，是后一意义上的。
(13)计划经济史上也有以“临时工”和“正式工”相对而称的情况，但是临时工、合同工一直正式存在着。刘少奇就反对临时工不是正式工的说法，多次指出：“临时工也是正式工人”，“临时工、合同工，也是正式工”。参见《刘少奇论工人运动》，第465、466页。
(14)宁宪恩等编：《劳动工资名词手册》，科技文献出版社，1989年，第43页。
(15)李斌恺总编：《长沙市志》第14卷，湖南人民出版社，2001年，第196页。
(16)中国社会科学院、中央档案馆编：《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编》(劳动工资和职工保险福利卷)，中国财政经济出版社，2011年，第175页。
(17)《1953—1957中华人民共和国经济档案资料选编》(劳动工资和职工保险福利卷)，第172页。
(18)周太和主编：《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社，1984年，第75页；袁伦渠主编：《新中国劳动经济史》，劳动人事出版社，1987年，第133页。
(19)房维中主编：《中华人民共和国经济大事记(1949—1980年)》，中国社会科学出版社，1984年，第297页；《中国劳动立法资料汇编》，第29页。
(20)《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社，1997年，第551页。
(21)转引自李若建：《困难时期的精简职工与下放城镇居民》，《社会学研究》2001年第6期。
(22)《大连市志》(劳动志)，大连出版社，1999年，第217—218页。
(23)《青海省志》(劳动人事志)，西安出版社，2001年，第112页。
(24)《陕西省志》(劳动志)，陕西人民出版社，1994年，第130页。
(25)《大同市志》(下)，中华书局，2000年，第1783页。
(26)《陕西省志》(劳动志)，第130页。
(27)《青海省志》(劳动人事志)，第112页。
(28)《江苏省志》(劳动管理志)，江苏古籍出版社，2000年，第97页。
(29)《芜湖市志》(上)，社会科学文献出版社，1995年，第438页。
(30)《大同市志》(下)，第1783页。
(31)《韶关市志》(中)，中华书局，2001年，第1414页。
(32)《九江市志》第4册，凤凰出版社，2003年，第748页。
(33)孙玉谦主编：《郑州劳动志(1906—1987)》，中州古籍出版社，1990年，第121—122页。
(34)国家统计局社会统计司编：《中国劳动工资统计资料(1949—1985)》，中国统计出版社，1987年，第35页。
(35)董辅礽主编：《中华人民共和国经济史》上卷，经济科学出版社，1999年，第519页。
(36)《湖南省志》(综合经济志·劳动)，湖南人民出版社，1998年，第110页。
(37)彭敏主编：《当代中国的基本建设》(上)，中国社会科学出版社，1989年，第192—193、244页。
(38)《中国劳动年鉴(1988—1989)》，中国劳动出版社，1991年，第309页。
(39)汪海波：《中华人民共和国工业经济史》，山西经济出版社，1998年，第456页。
(40)《中国劳动年鉴(1988—1989)》，第309页。
(41)《中国劳动工资统计资料(1949—1985)》，第110页。
(42)何光主编：《当代中国的劳动力管理》，第138页。
(43)薛暮桥改革论集》，中国发展出版社，2008年，第8页。
(44)《李先念文选(1935—1988)》，人民出版社，1989年，第358页。
(45)顾洪章主编：《中国知识青年上山下乡运动始末》，中国检察出版社，1997年，第193—194页。
(46)房维中编：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1979年卷)，2004年，第37—38页。
(47)《李先念文选(1935—1988)》，第364—365页。
(48)商业部基层商业局编：《集体和个体商业文件选编(1950年8月—1981年8月)》，中国商业出版社，1981年，第75—76页。
(49)《三中全会以来重要文献选编》(下)，人民出版社，1982年，第991页。
(50)中国社会科学院法学研究所编：《中华人民共和国经济法规选编(1979.10—1981.12)》(下)，中国财政经济出版社，1983年，第182页。
(51)抚顺市劳动局：《抚顺清理计划外用工中的农村劳动力》，《劳动工作》1980年第6期。
(52)安徽省劳动局：《安徽省十万计划外农村劳力回乡务农》，《劳动工作》1982年第4期。
(53)安徽省劳动局：《把清退工作当成端正党风的大事来抓》，《劳动工作》1982年第10期。
(54)《沈阳市志》(计划管理·统计·劳动工资管理·工商行政管理·物价·标准化与计量管理·经济体制改革)，沈阳出版社，2000年，第136页。
(55)河北省劳动人事厅：《大名县清退计划外用工效果显著》，《中国劳动》1983年第17期。
(56)《偃师县志》，生活·读书·新知三联书店，1992年，第536页。
(57)《国家计委、劳动人事部关于继续清理压缩计划外用工的通知》(1982年8月23日)，《劳动工作》1982年第10期。
(58)劳动人事部计划劳动力局计划一处：《边整边改各地清退计划外用工较快》，《中国劳动》1984年第4期。
(59)《九江市志》第4册，第748页。
(60)《沔阳县志》，华中师范大学出版社，1989年，第448页。
(61)国家统计局社会统计司编：《中国劳动工资统计资料(1978—1987)》，中国统计出版社，1989年，第73页；何建章、王积业主编：《中国计划管理问题》，中国社会科学出版社，1984年，第555页。
(62)吴兴华：《要切实解决大批农民进城做工问题》，《人民日报》1982年6月23日。
(63)安徽省劳动局：《把清退工作当成端正党风的大事来抓》，《劳动工作》1982年第10期。
(64)《江苏省志》(劳动管理志)，第100页。
(65)《抚顺市劳动志(1901—1985)》，辽宁人民出版社，1989年，第80页。
(66)《中国劳动年鉴(1988—1989)》，第309页。
(67)《沈阳市志》(计划管理·统计·劳动工资管理·工商行政管理·物价·标准化与计量管理·经济体制改革)，第136页。
(68)黄宝成等：《计划外用工增长的原因及对策——对石家庄地区的藁城、赵县、平山、行唐四县的调查》，《中国劳动科学》1989年第8期。
(69)全国供销合作总社编：《中国供销合作社史料选编》第1辑上册，中国财政经济出版社，1986年，第720页。
(70)国家统计局贸易物资统计司、全国供销合作总社理事会办公室编：《中国供销合作社统计资料(1949—1988)》，中国统计出版社，1989年，第5页。
(71)《中国劳动年鉴(1988—1989)》，第310页。
(72)靳宏：《综合治理计划外用工》，《计划经济研究》1990年第2期。
(73)九省市统计杂志编辑部编：《基层统计分析征文选》，江苏人民出版社，1990年，第204页。
(74)《中国劳动工资统计资料(1978—1987)》，第67页。
(75)丁榕芳：《清退压缩计划外用工刍议》，《中国劳动科学》1989年第5期。
(76)《浙江经济年鉴(1990)》，浙江人民出版社，1990年，第85页。
(77)《中国劳动年鉴(1988—1989)》，第310页。
(78)贵州省统计局编：《贵州省国民经济统计资料(1979年)》，1980年，第372页。
(79)中卫县统计局编：《宁夏回族自治区中卫县国民经济统计资料(1982)》，1984年，第334页。
(80)湖北省宜昌市统计局：《宜昌市国民经济统计年鉴(1984)》，1985年，第538页。
(81)鄞县统计局编：《鄞县国民经济统计资料(1982)》，第251页。
(82)同心县计划委员会编：《同心县国民经济统计资料(1982年)》，1983年，第176页。
(83)鄂西土家族、苗族自治州统计局编：《鄂西统计年鉴(1989年)》，1990年，第278页。
(84)西安市统计局编：《西安统计年鉴(1990)》，1991年，第357页。
(85)广州市统计局编：《广州统计年鉴(1984)》，内部资料，第343页。
(86)广州市统计局编：《广州统计年鉴(1987)》，1987年，第377页。
(87)广州市统计局编：《广州统计年鉴(1990)》，中国统计出版社，1990年，第505页。
(88)国家计委办公厅：《计划经济工作文件汇编(1986)》，中国计划出版社，1990年，第318页。
(89)李鹏：《坚决贯彻治理整顿和深化改革的方针——1989年3月20日在第七届全国人民代表大会第二次会议上的政府工作报告》，《人民日报》1989年4月6日。
(90)姚依林：《关于1989年国民经济和社会发展计划草案的报告——1989年3月21日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》，《人民日报》1989年4月7日。
(91)罗干主编：《重大战略决策——加强发展第三产业》下卷，中国政法大学出版社，1992年，第66页。
(92)新华社：《江苏短期内安排22万人就业》，《人民日报》1990年7月19日。
(93)杜明崑：《将计划外用工纳入计划管理的尝试》，《中国劳动》1985年第9期；郭卫国：《任丘、高阳改革计划外用工》，《计划工作动态》1985年第9期。
(94)开封市劳动局编：《开封市劳动志》，河南人民出版社，1989年，第62页。
(95)劳动部政策法规司编：《劳动政策法规汇编(1987)》，内部发行，第138—139页。
(96)邓泽民、孔敏等主编：《现代劳动管理学》，中国经济出版社，1988年，第64页。
(97)基本内容是，由劳动者和用人单位平等协商，签订合同，明确规定双方的责、权、利；合同期满，经双方同意，可以续订，若一方作罢，可以解除合同。
(98)刘嘉林、毛凤华等编著：《中国劳动制度改革》，经济科学出版社，1988年，第172页；《劳动制度的重大改革》，《人民日报》1986年9月10日。
(99)《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》。
(100)孙效良主编：《企业体制改革与企业管理》，中国经济出版社，1994年，第85页。
(101)李成彦主编：《人力资源管理》，北京大学出版社，2011年，第298页。
(102)《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第18页。
(103)《十三大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社，2011年，第569页。
(104)《按照建立社会主义市场经济体制的要求转变劳动部门职能深化劳动领域改革——阮崇武部长在全国劳动厅局长会议上的报告(摘要)》(1992年12月15日)，《中国劳动科学》1993年第3期。
(105)桂林市统计局编：《桂林统计年鉴(1990)》，中国统计出版社，1990年，第85页。
(106)《许涤新经济文选》，上海人民出版社，1980年，第181页。
(107)马洪：《经济结构与经济管理》，人民出版社，1984年，第140页。