地方官员结构与中国省际财政分权，本文主要内容关键词为：中国论文,官员论文,财政论文,结构论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
分权改革是中国改革开放取得重大成就的关键因素，中央政府通过财政分权制度的实施，激发了地方政府发展经济的动力。1994年的分税制改革明确了中央与地方财政收入的分享比例，此后中央财政收入比重维持在相对稳定的状态，用中央财政收入比重衡量的财政分权程度也相对恒定。但在省级层面上，按照人均各省本级财政支出占总财政支出或者人均各省本级财政收入占总财政收入的比值衡量的财政分权程度，不同地区间却存在较大的差异，省内的财政分权更是千差万别[1]。
传统的分权理论通常把财政分权视为一个外生变量，考察分权对经济增长、经济波动等因素的影响。最近的一些文献也开始将视角转向研究财政分权的决定因素，但对政治结构对分权的影响还未考虑。然而，在很多情况下分权并没有绝对的对错，它需要与其他政治、经济、社会因素进行互动才能发挥正面效应[2～3]。
对于中国财政分权省际差异的原因，国内学者进行了一些研究，但文献很少。张光发现省内收入划分制度安排是解释财政分权省际差异的最有力因素[1]。吴木銮和王闻基于1995～2006年的面板数据，采用固定效应和两阶段最小二乘法的估计方法来研究省内分权的决定因素，发现财政依存度、人口密度和外商直接投资的份额与分省财政支出分权呈显著负相关关系[3]。
纵观国内外文献，在对财政分权区域差异的解释中，对于政治结构的影响还未考虑。而这一因素对财政分权的影响可能是至关重要的，因为财政分权在一定程度上是中央与地方政府在收入分成比例上的划分，是中央政府与地方政府博弈的结果。
1990年正式实施的官员异地交流制度作为中国政治体制改革的一部分，不断改变着中国地方政府官员的构成。这种变化对财政分权有什么样的影响？本文以官员异地交流制度作为切入点，以制度的正式实施为研究起点，考察地方政府官员构成的变动对财政分权带来的影响，尝试对财政分权的区域差异进行解释。
二、经验事实与研究假说
(一)中国省级官员构成的变动趋势
1990年7月中共中央颁布《中共中央关于实行党和国家机关领导官员交流制度的决定》，官员异地交流被正式制度化。随着官员异地交流制度实施力度的不断加大，异地任职的官员在地方政府中的比例不断提高。
对地方官员结构的衡量，本文选取历年各省、自治区、直辖市党委常委(以下均简称省委常委)成员中异地交流官员的比例(rate)。为什么选取这一机构的成员组成情况呢？党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权①，是地方政治核心和最高决策机构，决定着省内的重大政治经济决策。
本文共采集了29个省、自治区、直辖市(不含西藏与重庆)1990～2006年省委常委的组成人员情况，数据来源于历年的《北京年鉴》、《上海年鉴》等地方年鉴以及中华人民共和国中央人民政府网(www.gov.cn)和新华网(www.xinhuanet.com)。数据处理过程依据省委常委的任职经历。
将省委常委分为两类：一类是由本地提拔起来的官员，或者在本地长期任职并超过10年的官员，称之为“本地官员”；另一类是由中央机关下派，或者由其他省份调任过来，并在该地任职短于10年的官员，称为“交流官员”。另外，来自军区的军区政委或司令员视为交流官员。此外，还有几点需要特殊说明。
一是关于省委常委在任时间的确定。省委常委组成人员开始进入常委会名单的时间，通常都不是某年的一月或者十二月，而是在年中的某一月开始的；并且常委会组成不断变化，每年都会有人员的更替。为了便于处理，采用某一时点上省委常委的人员构成情况，通常采用历年年底在任的常委。上述年鉴中一般也采用这样的统计方式，但也有例外，如江西省2006年省委常委人员组成采用当年8月31日的在任名单。
二是在计算中央官员的比例时，考虑到省委书记与省长在决策过程中话语权更为重要一些，进行了权重处理，给省委书记与省长的表决权为2，其他省委常委表决权为1。此外，由于海南省建制较晚，原隶属于广东省，早期从广东调任的官员认为是本地官员。
计算历年各省省委常委组成名单中交流官员的比例，以此反映官员异地交流制度的实施力度。1990～2006年共采集了29个省、自治区、直辖市6138个省级层面常委职位的任职情况。根据上任前的任职背景，17年间共1949个常委职位是由异地交流官员担任，并随着年份的变化较大。1990年，只有78个常委职位由异地交流官员任职，仅占全部常委人员的26.4％(实际人员数量比)；而到2006年这一数字增加为162人，占常委人员总数的42.4％，表明官员异地交流制度实施以来交流官员在地方官员结构中的比重不断提高，发生了较大的变化。
异地交流官员比例的变动存在以下几种趋势：(1)不断提高型，代表性省份有河北、吉林、黑龙江、安徽、甘肃等；(2)较为平稳型，包括内蒙古、上海、湖北、湖南等；(3)不断下降型，包括海南、青海等。
另外，直辖市异地交流官员的比例普遍处于较低水平，平均比例还不到30％；比例始终在40％以下的省市有上海、广东、山东、四川、新疆等地，尤其是上海，多数年份在20％以下。
(二)财政分权的省际差异
现有文献讨论财政分权的度量指标选择较多，不同文献根据研究的侧重点选择了不同的度量标准，也有文献尝试多角度对财政分权进行衡量[4]，而中国财政分权的复杂性使得任何一种方法都有争议。财政分权表现在收入预算和支出预算两方面，本文按照常用的办法，分别使用人均各省本级财政收入占总财政收入的比重(fdre)、人均各省本级财政支出占总财政支出的比重(fdex)衡量一省的财政分权程度。
由图1可以看出，不论是以收入还是以支出衡量的财政分权，省与省之间均存在一定的差异。尤其是以收入衡量的财政分权，省与省之间的差异较大，且存在不同的变动趋势。1994年分税制改革引起了以收入衡量的分权程度的跳跃性下降，而对支出衡量的财政分权影响不大。
图1 财政分权的省际差异(实线为收入分权，虚线为支出分权)
注：1＝北京，2＝天津，3＝河北，4＝山西，5＝内蒙古，6＝辽宁，7＝吉林，8＝黑龙江，9＝上海，10＝江苏，11＝浙江，12＝安徽，13＝福建，14＝江西，15＝山东，16＝河南，17＝湖北，18＝湖南，19＝广东，20＝广西，21＝海南，22＝四川，23＝贵州，24＝云南，25＝陕西，26＝甘肃，27＝青海，28＝宁夏，29＝新疆，下同。
(三)理论逻辑与研究假说
官员异地交流制度将中国地方政府的官员分为两个部分：异地交流官员与本地提拔官员。其实施力度的变化，不断改变着地方政府的官员构成情况。而关于不同背景与来源的官员对地方经济发展影响的差异，徐现祥等、张军和高远、王贤彬和徐现祥、杨海生等人都对此进行了研究[5～8]。皮尔森和扎斯卡亚(Persson & Zhuravskaya)使用精英俘获(Elite Capture)理论解释了中国1990～2005年间官员交流与中国地区经济增长差异的关系，官员被地方精英俘获概率因其在任时间的增长而提高，本地提拔的官员更加倾向于被地方精英俘获，从而选择有利于地方精英利益的发展政策[9]。因长期在同一地区(或部门)任职，官员容易结成“利益型关系网络”，在经济上结成共同的利益联盟，形成一荣俱荣、一损俱损的利益集团[10]。宗派圈子、裙带关系和官商勾结的网络，这些也是腐败产生的重要原因[11]。
不同类型的官员受地方企业或精英阶层俘获的概率是不同的。被俘获的官员将会从精英利益的角度出发，选择有利于精英利益最大化的经济决策，进而在决定财政收入与支出的划分比例上，两类官员可能存在不同的观点。地方官员的构成反映了两种力量的对比，因此官员构成比例的变动会对地方财政分权产生影响。
本地提拔的官员在地方任职时间较长，更加容易受地方精英的俘获。在财政收入的划分方面，主张将更多的财政收入留在地方，这意味着财政分权程度的提高；异地交流的官员由于任职时间较短，被俘获的可能性较小，更多地代表中央意愿，为保证中央政府对财政的控制力度，倾向于将更多的财政收入交给中央政府。
假说1：交流官员比例越高的地区，以收入衡量的财政分权程度越低。
而在财政支出方面，由于异地交流的官员与中央政府存在更多的政治关联，在获取财政支出以及转移支付方面拥有更多的优势，因此交流官员比例越高的地区能够获取更多的财政支出权限，以支出衡量的财政分权程度将越高。
假说2：交流官员比例越高的地区，以支出衡量的财政分权程度越高。
三、计量检验
(一)模型设定与变量选取
为检验两个假说，本文采用1990～2006年的省际面板数据，构建影响财政分权省际差异的计量模型，设定如下形式的回归方程：
方程左侧是模型的被解释变量——地方财政分权程度(fd)，分别使用前文计算的人均各省本级财政收入占总财政收入的比重(fdre)、人均各省本级财政支出占总财政支出的比重(fdex)进行衡量。
方程右侧为解释变量，其中rate是最重要的解释变量，衡量地方政府中异地交流官员的比例对财政分权的影响；X为其他控制变量，借鉴沃利斯和奥茨[12]、弗雷克曼和普列汉诺夫[13]等学者的研究，控制以下变量对财政分权的潜在影响：
(1)经济发展水平，分别采用地方国内生产总值占全国国内生产总值的比重(econ)与人均国内生产总值(pgdp)进行衡量。经济发展因素对分权的决定显而易见，图1显示内陆地区的分权程度相对较低，而沿海地区的分权程度则较高。文献通常将人均收入作为经济发展水平的衡量指标，并将其作为财政分权区域差异的解释变量，但研究结论不一致。跨国研究通常认为收入水平的提高能够带来财政分权度的提高，而基于单一国家的研究则没有发现显著影响[3]。
(2)人口状况，采用地方人口占全国总人口的比重(popu)进行衡量。文献通常认为人口规模与财政分权正相关[14]。因为公共服务(如教育和医疗方面)的提供具有不可分割性，并表现出规模效应，即随着人口规模的上升，公共服务平均成本会不断降低。对于人口规模小的地区，公共产品的提供由中央政府完成将会更加有效率，因此财政分权水平会趋于下降。
同时人口的分布对财政分权也有影响。沃利斯和奥茨指出：当人口居住更为集中时，地方政府能够更加容易地为当地居民提供公共产品，因此城市化水平与财政分权正相关[12]。对于人口的空间分布状况，本文采用各地非农人口比重计算的城市化水平(urban)进行衡量②。
(3)产业结构(stru)，采用干春晖等使用的产业结构高级化指标[15]，以第三产业产值与第二产业产值之比进行衡量。将产业结构作为财政分权省际差异的解释变量，主要是基于对中国税收体制的考虑。中国对服务业征收的营业税是地方税，除铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税归中央所有外，其他营业税都归地方所有。而对工业部门征收的增值税则是中央与地方共享，中央占75％，地方占25％。因此，产业结构的变动会对财政分权带来影响，预期服务业比重越高，财政收入分权程度越高。
(4)财政体制改革的虚拟变量(dum)。1993年11月中央出台《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(下简称“决定”)，此后进行了多项改革，包括：财税体制改革、国有企业改革、金融体制改革、农村经济体制改革等措施，特别是财税分权改革对中国市场化改革具有重要的推动作用。为考察改革的作用，本文加入1994年改革的虚拟变量，改革前历年取值为0，改革及之后取值为1。变量的描述性统计见表1。
(二)估计结果及分析
估计过程是在Stata/SE 11.2软件下进行的，分别采用了混合最小二乘法(Pooled OLS)、固定效应模型(Fixed Effect,FE)与随机效应模型(Random Effect,RE)进行检验，面板数据F检验的结果表明存在非常显著的个体效应。为比较固定效应与随机效应模型的适用性，本文还进行了Hausman检验。表2与表3分别报告了以收入与支出衡量的财政分权的估计结果。
估计过程首先采用单变量估计，①列是仅考察地方政府官员构成对财政分权影响的估计结果；接着加入财政体制改革的虚拟变量，控制财政体制改革对省际财政分权度的影响(②列)；然后不断引入新的控制变量(③－⑥列)；最后引入所有的控制变量，考察各因素对财政收入分权的影响(⑦列)。另外，考虑模型中财政分权与人均国内生产总值间可能存在的内生性问题。因为经济发展可能影响财政分权，财政分权反过来又对经济发展水平带来一定的影响。如果忽略内生性问题，将导致OLS估计结果有偏或非一致。为处理这一问题，本文以实际人均国内生产总值的滞后一期与二期作为工具变量，使用两阶段最小二乘法③(2SLS)对估计结果进行了修正。
从估计结果来看，尽管在引入财政体制改革虚拟变量后，地方官员结构对财政收入分权的影响变小，但符号并未发生变化。其余方程中，估计的参数保持了相当的稳定性，符号均未发生变化，数值变动也非常小。本文以⑧列的两阶段最小二乘法估计结果作为分析的基础。
1.以收入衡量的财政分权
(1)地方官员结构的影响。由估计结果看，财政收入分权程度与交流官员比例间存在显著的负相关关系，表明异地交流官员比重的提高会带来人均省级财政收入比重的下降，这意味着在税收分成中中央政府的分成比例在提高。这验证了假设1，说明异地交流官员更多代表了中央政府的利益，将更多的税收上缴给了中央政府。中央政府实施官员异地交流制度在一定程度上改善了中央政府的财力，提高了中央的控制力度，使中央政府的财力后盾更为坚实。
(2)经济发展水平的影响。不论是以地方国内生产总值占全国国内生产总值的比重，还是以人均国内生产总值衡量的经济发展水平与财政收入分权间均存在正相关关系，说明经济越发达，收入水平越高的地区，地方政府会要求更大程度的财政分权。
(3)人口对财政收入分权的影响。在控制个体固定效应与内生性问题后，城市化水平对收入分权带来了显著的负向影响，这与多数文献的结论是相冲突的。这一现象可能是由中国城市化本身存在的一些问题造成的。尽管统计意义上中国的城市化进程在加快发展，但实际的聚集功能并不是很足够，城市规模偏小，公共服务提供的规模效应有待提升[17]。人口规模对财政收入分权的影响没有通过显著性检验，但从方向来看存在负向影响。
(4)产业结构的影响。产业结构高级化与财政收入分权间存在显著的正相关关系，由于服务业税收归地方政府所有，随着第三产业比重的提高，会带来地方财政收入分权程度的提高。此外，1994年实施的分税制改革显著降低了财政分权程度。
2.以支出衡量的财政分权
(1)地方官员结构的影响。在控制个体效应后，地方官员构成结构的变化，对以支出与收入衡量的财政分权程度分别造成了不同方向的影响。异地交流官员比例的提高对收入分权产生了负向影响，但对以人均省级财政支出占总财政支出比重衡量的财政分权却带来了正向影响。这验证了假设2的判断：说明异地交流官员与中央政府的关系较为密切，在游说中央政府获取财政转移支付的时候，相较地方官员拥有一定的优势，因此异地交流官员比例的提高能够带来一地人均省级财政支出比重的提高，以财政支出衡量的分权水平也就越高。
(2)产业结构的影响。产业结构对支出分权与收入分权也带来了不同方向的影响，第三产业在地区生产总值中比重越高的省份，财政支出分权程度反而越低。这可能是因为在产业发展的选择中，地方政府发展服务业不利于获取中央政府的资金支持，而建设大型的工业企业项目却能够较容易地获取中央资金的支持。
(3)与收入分权影响一致的因素。经济发展水平对支出分权的影响与对收入分权的影响基本一致，都存在正相关关系；人口规模越大的地区，财政支出分权度越低；同样，城市化进程并没有能够带动财政支出分权程度的提高。1994年的分税制改革对支出分权也产生了影响，但相比收入分权，这种降低作用比较微弱。
四、进一步的讨论
(一)官员交流与财政分权
官员交流对财政分权产生了方向相反的双重影响。随着交流官员比例的提高，人均省级财政收入比重趋向下降，但同时人均省级财政支出比重却趋向提高。即以财政收入衡量的分权水平在下降，以财政支出衡量的分权水平却在提高。这既是官员交流对财政分权形成的双重影响，也是中国财政分权的一个特殊表现。如前所述，财政分权和官员交流都是中央政府强化威权的制度安排。二者不仅独立发挥作用，还交织在一起共同强化了中央政府的威权。越多的官员交流，不仅直接体现了中央对于地方官员构成的决定权，而且强化了中央的财力。同时地方要获得更多的来自于中央的财力支持就需要与中央保持良好的关系，交流官员比例的提高不仅表明与中央具有良好关系能够得到更多的财力支持，而且不断提高了获取中央财力支持的竞争水平。这样中央不仅在财政收入方面有着越来越大比重，而且在财政支出领域有着更为充裕的权衡空间，地方对中央的依赖性越来越强。
财政分权和官员交流都强化了中央的权威，强有力的中央政府也是保证中国稳健转轨的一个关键因素。通过强有力的中央控制，一方面可以促进宏观调控政策的顺利实施，另一方面可以保证中央对地方政府行为的监督与调节。这也验证了布兰查德和施莱佛的观点，获得分权经济收益的关键是依赖于某种形式的政治集权，中国的财政分权之所以产生“趋好的竞争”，主要是因为中央政府在财政分权的同时有效保持了政治的集中和奖惩地方官员的能力[2]。
(二)城市化与财政分权
与既有文献的判断不一致，中国的城市化进程并没有提高财政分权水平，这是中国财政分权的又一个特殊表现。这与中国财政分权中中央政府财力居于主导地位、威权体制得到强化相一致。中央政府在财政分权中的权重稳定上升，导致地方政府没有足够的正常财力来支持城市化进程。在财力不足的情况下，地方政府为缓解财政压力普遍采用“土地财政”的方式获取资金，造成中国的城市化进程是以“土地资本化”为主要驱动力的快速城市化[18]。在土地征收与出售过程中，在城市近郊创造出了大量的失去土地的农民。这部分农业户籍人口被纳入到城市管理体系中，城市管理范围扩大，带动了快速的城市化进程。但是更为广阔与分散的人口分布使得城市公共产品的供给更为困难，城市新增人口无法享受城市公共产品，中国的城市化进程表现出不完全的城市化特征。这样财力不足与土地财政使中国的城市化进程陷入了一种恶性循环中，中国的城市化因此也未能充分发挥城市的规模效应，带动分权水平的提高。其实，因财力不足带来的公共产品提供不足的问题不仅发生于城市内部，激烈的财政竞争同样挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出[19]，造成基本公共服务水平和质量的下降。
(三)产业发展与财政分权
产业结构对财政分权的影响同样值得关注，以服务业比重衡量的产业结构高级化指标与财政收入分权正相关，与财政支出分权负相关。也就是说，服务业比重越高的地区，财政收入分权越高，而财政支出分权越低。
理论上讲，按照中国目前的税制，服务业税收绝大部分归地方政府所有。服务业的发展理应得到地方政府的大力支持，因为有助于增加其财政收入，但现实情况却是中国服务业发展的不足[20]，其中的障碍何在？
本文的研究为中国服务业发展滞后的问题提供了另外一种解释。与基础设施建设项目相比，服务业的发展不利于获取中央资金的支持。为获取更多的财政支出权限与来自中央的转移支付，地方政府又不得不偏向于大型工业与基础设施建设项目，这就使得地方政府的产业发展政策陷入了矛盾。
五、结论
传统的分权理论通常将财政分权视为一个外生变量，考察财政分权对经济增长、经济波动等的影响。既有的解释财政分权区域差异的文献也通常没有考虑政治结构的影响。官员交流制度作为中国政治体制改革的一部分，通过不断改变地方官员结构影响着地方政治结构。本文以官员异地交流制度作为切入点，以省委常委层面官员的构成情况作为衡量指标，考察政治体制改革及其他因素对省际财政分权的影响。
实证检验的结果表明，地方政府中异地交流官员的比例与以收入衡量的财政分权负相关，而与以支出衡量的财政分权正相关。这说明交流官员倾向于将更多的财政收入上缴中央，同时他们在获取财政支出方面也具有优势，能够获得更多的转移支付。并且，与既有文献结论不同的是，中国的城市化进程由于表现出不完全城市化特征，显著降低了财政收入分权程度，且对财政支出分权程度则未发生显著影响。
上述发现都体现了中央政府控制力度的加强趋势。在中国式的分权改革进程中，保持中央政府的控制力度是取得分权收益的保证，强有力的中央政府也是保证中国稳健转轨的关键因素。中国的分权改革都是以中央的利益最大化为基本出发点的，这是与中国威权体制相一致的。通过分税制改革及官员异地交流制度的实施，中央对财权的控制不断增强。
但不可忽视的是，在中央增进财力控制的同时，地方政府面临的财力困难水平也在上升。由此要求进一步改革财政分权制度，使地方政府财权与事权的有效匹配水平进一步提高，以适应公共产品供给需求不断提高的要求。
无可否认，影响财政分权的因素是非常复杂的，我们无法穷尽所有可能的潜在因素。通过讨论官员交流与财政分权的关系，有助于增进对于分权理论的理解，理清政治、经济、地理等因素对财政分权的影响，同时为分权理论的发展提供一个逻辑起点。
注释：
①《中国共产党章程》，中国共产党第十七次全国代表大会部分修改，2007年10月21日通过。
②本文采用非农人口比重而不是城镇户籍人口比重反映中国真实的城市化水平。因为中国城市人口增量中，存在大量的农业户口居民。这些人口虽常住城市，却未能成为市民，不能同等地享有城市政府提供的各类公共服务，这一现象受到学者的批评，被称为“半城市化”或“伪城市化”。
③在Stata软件中，扩展的面板数据2SLS估计(Extended 2SLS for Panel Data Model)的命令为xtivreg2，这一命令并不报告常数项。[16]
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