对我国公办中小学校改制的调查与研究，本文主要内容关键词为：中小学校论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公办中小学校改制的表现形式与实质内容
我国公办中小学的改制实验目前以大城市为主，其工作目标、层次、范围、步骤、方法、政策各有所不同，实质性内容是想尝试发展一批兼备公办民办两类学校之优势的新型学校，从而更大限度地满足群众日益提高的教育需求。
从最新调查情况看，1994～1995年度一些省市民办中小学校的数量几乎翻番，其中大部分属于“改制学校”。上海市公办中小学校改制与民办学校的发展几乎是同步进行，主要改制方式是将原有基础薄弱的公办学校或新建学校交给个人或团体承办。由于在建校过程中曾获得政府一定程度上的支持，例如，提供闲置校舍、教师编制等，致使民办学校大部分具有公办民助、民办公助的特征，因此，改制学校与普通民办中小学校之间界限不明。广州市改制的对象是相对薄弱的公办中小学校，承办方主要是社会团体或企业集团，不是公办学校校长个人，故学校改制被视为建立多元化办学体制的重要组成部分。 天津市学校改制始于1992年，1995年以后逐步形成规模，1995、1996年度是增幅最大，每年增加50所左右，目前已达120所，成为全国公办学校改制之最。 该市改制学校有三类：一是薄弱学校改制；二是受教育局委托举办；三是以重点校、示范校和实验校为依托。其中后者是最突出的形式，这些依托公办重点学校创办的“民办公助”、“公办民助”学校，有效地缓解了入学高峰、群众择校要求以及学校办学经费不足等问题，但其办学行为尚待逐步规范。北京市从 1996 年起对一些公办中小学校进行改制试验。1998年以前主要有三种类型：基础较好学校的改制，薄弱学校的改制，新建学校的改制。1998年北京市改制学校的数量明显增多，且出现一种新的改制形态，即：一些名校、重点校，利用初、高中分离的机会，兼并薄弱学校，另办一所新的初中改制校，与天津市依托型改制学校的情况相类似。此外，沈阳市、哈尔滨市和长春市均有不同程度的发展。
上述调查表明，我国公办中小学校改制的形式主要有：（1 ）基础相对薄弱的学校、从企业剥离出来的中小学校、新建小区配套学校，或借助重点校的资源及影响，或通过创办特色学校而转为改制学校。 （2）基础较好的学校利用学校师资、教学设施以及社会影响直接转为改制学校；（3）重点学校配合其初、高中部脱钩的要求， 将初中或已经部分改制的“校中校”，经过“四独立”特别是校舍独立的形式，成为依托型改制学校，但仍具有“分校”特征。（4 ）将民办学校与公办学校合并为新型学校。这是特殊的类型，只有长春市东方实验中学一所。将一所信誉较好的民办学校与一所基础薄弱的公办学校合并为“国有民办”学校，公办学校编制和经费渠道不变，原则上继续承担学区义务教育的任务。
改制试验的学校，普遍具有16字特征，即“学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主”。
“学校国有”——指机制转换，但不改变国有或公有性质。事实上，许多学校改制后，不仅土地、校舍、教学设备的所有权仍为国家所有，并且公办教职工的身份也不变，仍为国家编制，“国有”性质十分明显。承办者强调学校“国有”性质的现实考虑是：（1 ）在学校改制过程中，政府提供的优惠政策发挥着重要作用；（2 ）学校的资产及教师仍属国家所有，教师有安全感；（3）老百姓对于国字号有认同感。
“社团或公民承办”——指学校承办者与政府之间是“承办”与委托的关系，双方依据各自权利与义务的协议办学。承办制是学校改制的主要形式，承办者可以是校长、有法人地位的企业事业组织和社会团体，也可以是符合承办条件的公民。承办制必须切实实行校长负责制，校长对上级政府和主管部门负责，接受政府主管部门的领导和宏观管理，并以学校法人代表的身份，依法独立办学。承办人（校长）的责任一般包括以下几个方面：（1 ）在明确教育局所提供的资产及改制后学校的增值资产部分均属国有资产的前提下，必须保证国有资产不流失。（2 ）必须保证学校严格执行教育行政部门的有关政策、法规。（3 ）区教育局减拨或停拨办学经费后，可通过收取学费等途径自筹办学资金，保证学校建设。（4）除编制内的教师之外，还可通过返聘部分教师， 保证教师队伍的整体水平。同时，在承办协议中授权单位对于学校应负的责任更加明确。各地学校承办协议的具体内容有很大不同，对改制学校除提供校舍及第一学年运作所需的教学硬件、设备外，有继续拨付和逐渐停拨办学经费的不同做法，还有按一定比例向学校下拨教师编制指标，使其与公办校教师享受分房、公费医疗、评定职称、退休等同等待遇的权利。“经费自筹”——指办学经费主要通过收缴学费、经营校办产业及争取社会赞助等办法自行筹集。改制学校一般要经历2～3年的过渡期，其后主管部门可能停止拨款，办学经费将完全或大部分自筹。值得注意的是，改制学校办学经费实际主要来自于学费，教育主管部门如果对学费金额不加统一规定，学费数额往往会高于以往的政府拨款总数，校长“经费自筹”的压力甚至小于一般公办学校。在这种意义上说，“改制”无异是一种特别的优惠政策。
“办学自主”——主要是指用人自主、招生自主、教改自主、经费支配及工资分配自主。这里的“自主”，是指学校承办者在国家基本教育法规内享有的不受制于教育行政部门的独立办学权力。例如，沈阳市第20中学进行改制试点，教育局赋予学校机构设置权、副校长以下干部任免权、人事调入调出权、财经支配权、招生自主权及经费自筹权等。北京25中在实行改制后，自主权还表现为：（1）在经济方面， 学校实行自主管理、自收自支、自我约束、自我发展，有权依法多渠道集资办学。学校自有资金自行开支。（2）在教职工聘任方面， 校长根据需要自行拟定岗位编制方案，招聘和辞退教职工。校长自行制定本校教职工工资标准和工资及福利分配办法。学校可根据工作需要申请调配教职工，教育局依据政策和规定予以办理调入和调出手续。（3 ）在教育教学管理方面，享有民办学校的政策和待遇，独立开展教育教学工作，进行教育改革。有与国内其他学校、教育机构及企事业单位开展多种形式联合办学的自主权。由于义务教育阶段公办学校严格实行就近入学，最受社会关注的莫过于改制学校的自主招生政策。目前一部分改制学校招收部分“收费班”或“收费生”，一部分改制学校完全收费，政策差异过大。
事实上，公办中小学改制的实质性内容基本一致，即：公立公有，民办民营。学校在经济上实行自主管理、自负盈亏、自我约束、自我发展。改制的核心是实行“两权分离”，力求在不改变学校所有制性质的前提下，充分利用民办学校办学机制的灵活性，提高国有校产的利用率，实现教育资源的合理配置，缓解和解决教育经费的不足，真正形成学校可持续发展的能力。
二、公办中小学校改制的初衷与实效
（一）地方教育主管部门支持或默许学校改制，原因大致如下：
1.增加全社会的教育投入。我国的经济基础和教育基础比较薄弱，教育投入始终不能适应教育事业发展的需要。多年来，我国年度公共教育经费为170亿美元左右，仅占世界公共教育经费总数的1.5%，而 2.4亿全日制在校学生，约占全球教育总人口的20%。公共教育经费支出水平居世界后列，教育规模则居世界第一，我国教育资源供给能力严重不足。经济发展缓慢的地区，教育资源匮乏更为严重。通过学校改制在部分居民中扩大教育收费幅度，成为地方的重要教育资源策略之一。事实上，“学校改制”的“融资”作用，确实使部分地方教育投入水平大幅度提高，在一定程度上缓解了教育需求旺盛而资源供给不足的现实困难。
2.适度满足社会教育需求。随着经济社会发展和人民生活水平的提高，教育需求多元化日趋明显，家庭对学校的选择要求也日益强烈。同时，公办中小学因“重点校”政策导向形成的差距，受财源、生源等因素影响而持续扩大，使“就近入学”无法真正体现教育公平。再者，一些经济薄弱地区，民间办学实力也相对不足，“择校找民办”的思路，在这些地区实际受阻。
通过部分学校改制缓解迫在眉睫的择校压力，效果似乎是立杆见影。但是长此以往，“以钱择校”势必成为少数人的专利，有损教育公平，可能伤害勤学而家境贫寒学生的心灵。
3.在学校布局调整过程中解决现实问题。不少地区是以重点中学初中部改制为“民办公助”学校的办法，解决初、高中分离的问题。据此，依托型改制学校的数量可能继续增加。这类学校的改制，一方面解决了因为失去办学优势可能成为差校问题的困扰；另一方面，由于大多是吞并薄弱学校办学，一小部分薄弱学校改造问题获得根本性解决。
有承办者认为，很多依托型的改制学校由于得到所依托的重点校、示范校师资和装备的支持和帮助，形成了一定的优势，总体上说，发挥了重要的作用。
但是，由于重点学校声誉显赫，改制的初中部学位供不应求，于是学校通过考试或变相考试择优录取，由此则可能损害初中免试就近入学工作的整体推进。此外，这部分学校既收费又考试，既有财源可资利用，又有生源可资挑选，势必加剧学校之间的不公平竞争，拉大校际差距，在消灭薄弱学校的同时，又使部分普通学校重新成为垫底学校，这个后果应当予以考虑。
4.办好办活一批学校。解决义务教育阶段择校问题的根本方略，在于全面提高教育质量，努力缩小校际差距，实现标准化、规范化办学。而现实状况是，部分薄弱学校的面貌能够得到治理，但可持续发展的动力不足，缩小校际差距的路途漫漫；部分厂矿子弟学校由于企业亏损而长期营养不良，在企业要求“剥离”而地方无力接受的情况下，濒临自生自灭的窘境；部分城市新建居民区的配套学校，管理及教学水平难以形成信誉，有可能成为新的薄弱学校……对这类学校适当引进民办学校的办学与管理机制，能够调动有关方面的办学积极性，迅速改变面貌。事实证明，许多薄弱学校由此成为特色鲜明的外语学校、艺术学校、寄宿学校、综合中学等等，不仅改变了自身面貌，而且在满足社会多元教育需求方面起到拾遗补缺的作用。
（二）学校改制的初衷，有以下几方面：
1.迅速改变薄弱学校面貌，提高办学水平。结合公办薄弱校改造深化办学体制改革，成为一些地方基础教育改革的突破性探索与实践。基础薄弱校的改造必须多管齐下，而有关改制的政策措施，使薄弱学校增加了可持续发展的造血机能，有可能成为基础薄弱校建设的突破口。
上海兰田中学的前身勤建中学，是一所教育教学质量不高、社会声誉差的基础薄弱学校。1993年区教育局开办兰田中学，逐渐形成了外语教学特色，取得了一定的社会声誉。1995年起学校开始了改制试验，产生了良好的教育效益。
天津和平外国语学校原名为营口道中学，是基础较差的一所普通中学。1995年改制试验，力求办成外语特色学校，目前已成为天津市一所独具特色的改制学校。
北京前门外国语学校由前门中学改制而成。未改制前，教学设施先天不足，硬件投入不足，加之大量骨干教师退休，学校又难以吸引优秀的大学毕业生充实教师队伍，致使学校逐渐沦为“基础薄弱校”。为此，学校通过对天津和平外语学校的考察学习，决定利用外语学科教学优势，改办为外国语学校，在此基础上改制为国有民办学校。学校由此焕发了活力。实践证明，基础薄弱学校通过转换机制，办出特色，不失为重塑形象与重建信誉的一条途径。
2.使新建校“高起点、高水平、高效益”运作。新建的小区配套学校启动之初通常面临开班不足、师资不强、教育资源无法有效利用等困难。如果不能迅速赶上，可能“沦”为新的薄弱学校。地方探索新建校“高起点、高水平、高效益”办学的经验有所不同，引进民办学校办学机制和运作方式，是其中的重要经验之一。
上海徐汇区世界外国语学校位于人口导入的康乐小区，1993年徐汇区教育局拿出了小区的配套校舍，委托原向阳小学校长承办，政府在三年内提供办学的基础经费，学校参照民办学校管理办法运行，几年来筹集了大批资金，组建了高水准的师资队伍，在较短时间里建成为一所具有较高办学质量，享有一定社会声誉的学校。
北京崇文实验中学是法华南里新建小区的配套学校。校舍原为小学设计，办初中明显先天不足。1995年开办之初，区教育局鼓励学校用体制筹钱，学校经过一年的运作，装备了必要的教学设备。1996年7月， 崇文实验中学正式成为一所改制学校，在校长一班人带动下，学校的硬件建设、软件建设均表现出超常规发展速度。
天津市和平区树人中学，由地方教育行政部门兴建并装备，并由刚刚退休的名校校长承办，采用民办学校的机制，招生收费面向工薪阶层，办学水平得到家长的充分肯定。
3.深化学校内部管理体制的改革。近年来，随着市场经济体制的建立，教育外部社会环境变化很大，教育领域由此出现许多新的矛盾、问题，而旧的教育体制仍然制约着学校教育教学工作的进展。教育体制改革迫切需要从内部向外部延伸，必须在办学形式上有所突破。而公办中小学校改制正是力求探索中小学内部管理体制改革和办学体制改革的新途径。
北京十一学校于1988～1992年取得内部管理体制改革成绩之后，即进入到一个高原状态难以深化。如：教师流动机制没有形成，聘任制难以完全实现，而离开了完全的聘任制，则学校的管理在相当大的程度上失去了活力；在工资分配上，工作量容易考察，而质量难以评价。同样，北京二十五中于1989年实行了以校长负责制、结构工资制、教职工聘任制、经费总额包干制为主要内容的内部管理体制改革，1993年开始进行“教职工聘任合同制”改革实验。但如何进一步调整政府与学校的关系，扩大学校办学自主权，形成学校依法自主办学、自我约束、自我完善、自我发展的新的办学机制和办学模式问题日渐突出。为此，北京二十五中于1996年4月正式成为“民办公助”实验学校， 这两所学校改制后，办学条件、教师待遇明显改善，社会信誉良好，但在学校内部管理运行机制上发生的那些根本性变化，目前有待于观察。
这部分办学条件比较好、办学质量和社会声誉比较高的公办学校，利用政府扶植的政策条件，充分挖掘学校自身的发展潜力，盘活教育资源，发展学校经济力量，并广泛吸收社会教育投资，解决了部分甚至全部办学所需经费问题。然而，尽管节约下来的资金政府转而投向其他学校，特别是薄弱学校，但客观上并不能帮助薄弱学校走出困境，自然也难以缩小强弱校之间的差距，因为薄弱学校经教育主管部门调济得到的只是一杯羹而已。
调查表明，不论学校改制的直接动因如何，其客观效果是使学校焕发了新的活力，改制试创的新办学模式，把“民办”和“公助”，即“国有”和“民办”两方面的优势有机地结合起来，充分利用了两方面的教育资源，调动了校长、教师、家长三方面的积极性，为我们这样一个穷国办好大教育，有效提高办学质量和效益开辟了新路。相对公办学校，国有民办学校具有民办学校的优势；而相对民办学校，它又有公办学校的优势。国有民办学校是公办与民办两类学校优势互补的结果，是运用“杂交”技术而获得的一个新“品种”，它理所当然地具有“杂交优势”。
由此可见，对于某所学校而言，改制对于改善学校内外部环境极有好处。然而，由于公办学校不能普遍提高学杂费标准，不能放弃就近入学不得择校的方向，改制的好处只能让少部分学校获取。让哪类学校率先走出困境，对哪类学校增加政策调控力度；怎样才能符合教育改革的根本方向，有利于提高基础教育的整体水平、有利于面向每一个学生、有利于缩小校际差距……教育行政部门应当把眼前利益和长远目标结合起来给予系统分析和科学决策。
三、公办中小学校改制的问题与对策
1.改制学校内涵、性质的界定。目前各地对改制学校的界定有三类，即：“民办公助”、“公办民助”、“国有民办”，三者之间究竟有何区别，各有什么特征，究竟应如何定性与正名，在理论与实践两方面都有至关重要的意义。
“民办公助”、“公办民助”学校的最大区别在于办学主体的不同，“民办公助”的办学主体应该是以学校董事会为代表的团体法人，这类学校也有公助成份，但其基本性质是“民办”，它们将作为办学体制中的一个重要组成部分而长期存在；“公办民助”的办学主体仍是政府，承办者应根据承办协议对政府负责，这是办学体制改革中出现的一种新形式。“国有民办”学校则是将国有公办学校，交由具有法人地位的社会团体和公民个人承办，学校依然属国家所有。
“民办公助”、“公办民助”常常被并列提出。除为套用《中国教育改革和发展纲要》的权威性表述之外，更深层的含义是，改制学校（尤其是依托型改制学校）在办学之初或独立之前，定性为“公办民助”，突出一个“公”字，更易于被社会认可和接受，而随着改制学校的发展，依托型改制学校“四独立”步伐的加快，其“民办”的性质日渐突出，定性为“民办公助”也就顺理成章。将“民办公助”、“公办民助”并列提出，便于涵盖这类学校不同发展时期的不同特性。而事实上这并非是对改制学校科学、合理的界定。
原国有大中型企业所属子弟学校，在逐步与企业分离的过程中，改变运营机制与运作方式后，面向全社会招生办学，其产权和管理属性方面表现出“公办”和“民办”的混合性质；与此变革逆向而动的是，一些薄弱学校、小区新建学校，转交给民营企业等单位或社会团体承办，其产权和管理属性同样表现出“公”和“民”的混合性质。其它由校长承办的改制类型，学校改组前后，“国有”性质并未改变，只是经营管理者接受了招生、收费方面的特许，经费发生了变化，其产权和管理属性方面更表现出“公”“民”办的混合性质。一定要区分“公办民助”校或“民办公助”校，既有现实困难，又无实际意义。
同样，“国有民办”的提法是否科学，也有表示怀疑。“国有”对于学校而言就是由国家所设并为国家所有；“民办”就是由民“兴办”，并由民“管理”，即设置者和经营者是同一个主体。显然“国有”和“民办”之间产生两个兴办的主体，自相矛盾。因此有的同志主张不如将创办与经营区分开来，称之为“公立民营”更为科学。我们倾向于这种观点。“公有民办”、“公立民营”似乎比“民办公助”、“公办民助”的提法，更能反映改制学校的根本特征。
总之，在公办中小学校改制过程中，由于界定不清造成的思想混乱，实际会影响学校产权的归属、学校管理模式的探索、校长管理行为的选择、学校财务帐目的监管等一系列问题。个别改制学校校长权利无限膨胀、无所制衡，甚至将公开考核定级定薪，变为发红包的个人行为，一副老板派头、一身铜臭气味，应引以为戒。
2.改制试点学校的选择。通过改制、通过政府与民间“两条腿走路”的办法来建设一批具有较高质量的好学校，以此收到减缓择校需求、缓和中小学生的升学竞争、减轻中小学生过重的课业负担等综合效益，是改制的根本目的。经验已经证明，选择基础薄弱学校、新建学校和企业所属学校作为改制试点，是通过民间参与办学来探索教育体制改革的好经验。而对于选择名校、重点学校、准重点学校进行改制，有人存有疑虑。这些学校“先天足”——“后劲大”，同时又占有了“国有”、“民办”两头的优势。这些学校的改制，由于收费公开化和合法化，实际上也促使重点校在经费、生源等方面获得更大的自主权和更加优惠的政策，在客观上是对基础教育（包括义务教育）阶段实行“重点学校”政策的肯定和鼓励，使中小学教育不均衡发展的马太效应加以延续，不但无法根本缓解择校压力，甚至在一定程度上继续调动家长的择校热情。因而此类学校的改制不应成为基础教育办学体制改革的主流。
上海的经验值得学习。上海市教委《关于加强上海市公立中小学转制试点管理工作的意见》明确提出，一般不宜将具有较高社会声誉的中小学进行改制……选择或者依托重点学校的改制试点，不宜大面积推广，其实验过程应当接受教育主管部门的有效指导、调整和监控，必须真正实现学校的校园校舍独立、事业法人独立、财务管理独立、教学管理独立，以避免“校中校”和“一校两制”情况的出现。
3.改制学校的规范管理。对于学校改制，相关政策的出台基本上是一个地方一种做法，有的是一个学校一种做法，因而有关管理在总体上形成比较自发、松散，甚至失控的局面，造成改制学校的办学行为不够规范：（1）收费标准缺少有说服力的教育成本核算依据。（2）缺乏严格的资产审计、风险抵押、契约合同等市场经济规则的运用程序。（3）办学随意性大，缺少相应的制衡机制，尤其是经费的投向缺少有力的监督机制。如何用，用多少，主要取决于校长个人意志。
改制学校办学行为的不规范，最直接的后果是导致国有资产的直接或间接、显性或隐性的流失。因此，教育主管部门必须对改制学校新的校政关系和校内管理体制作出原则规定，对体制改革主要举措的步骤进程提供指导性意见。尤其需要指出的是，公办中小学改制必须对政府投入的校地校舍、设施设备等国有资产进行清产核资，履行国有资产登记手续，以适应多元投资体制必然导致的多元产权结构的变化。1997年国家教委颁布的《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》明确规定，各地在义务教育阶段办学体制改革中，无论采取哪种办学形式，必须保证教育资源的充分利用，保证国有资产不流失。其实这仅具有防范性的最低要求，在此基础上，还应当规定办学的法人主体必须保证学校不断积累的教育资产继续按一定比例增值，在学校存续期间永远用于教育。
依托型的改制学校必须把握好“独立”与“依托”之间“度”的关系。“四独立”之后，学校的自主性究竟有多大？所依托的公办学校作用是什么？通过教育集团的形式，是否利于更好地解决“独立”与“依托”的关系？这些问题有待进一步调查。
4.改制学校的招生问题。由改制学校的招生引伸出的问题是，究竟如何把握义务教育公办中小学校改制与免费就近入学的关系。国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出：“今后在规划义务教育办学体制改革中，必须以保障本学区适龄儿童少年都能接受当地政府规定年限的义务教育为前提，必须贯彻执行《教育法》、《义务教育法》和国家的有关规定”。原则上讲，义务教育公办中学小学校的改制不得影响学区片内儿童少年免费就近入学的权利。而事实上多数改制学校完全招收择校生，这一做法需予以充分的关注。沈阳市教委对此明确规定，绝不允许把学校改制与“对口直升”的原则相对立，学校校舍和设备的作用，师资力量的配备，一律不得挤占和侵犯原“对口直升”学区内学生的利益，更不能采取缩小或取消“对口直升”学区的办法进行学校改制。
值得注意的是，虽然目前我国公办中小学校的改制试点工作尚属起步阶段，却与世界范围内公立学校私营化动向基本同步，与一些国家有关政策比较一致。联合国教科文组织1993年《世界教育报告》指出：“80年代全世界朝某种形式的市场经济转变并采取措施控制公开开支的增长。没有几种教育制度完全不受这种全球性变化的影响。虽然还没有一个国家走得那么远，把国立学校像国营工业企业那样加以私有化，但是，使教育在某种程度上关心‘顾客的选择’、响应‘市场支配力量’，尽管传统上是国家资助的活动，但使它少一点官僚主义、多一点效益的观念在世界各个地区已经得到普及”。从国际上看，90年代的情况已经超出教科文组织的预见，一些国家和地区已经在“把国立学校像国营工业企业那样加以私有化”的道路上迈步。特别是美国，很多公司和企业纷纷与地方政府订立协议“承办”基础教育阶段的公办中小学校，公立学校私营化趋向日渐突出，并开始受到其他国家的重视和仿效。在我国初级阶段基本国情的条件下，如何利用公办中小学校改制的方式，扩大教育资源供给水平，满足社会选择性教育需求，全面提高学校教育质量和办学效益，值得进一步探索与研究。
注：本文为“九五”国家哲学社会科学重点项目“基础教育热点问题系列研究”的阶段性调研报告之一。在调研过程中，北京、上海、天津、沈阳、长春、哈尔滨、广州等省市教委、教育局和有关学校给予了大力支持，并提供了大量材料。课题组负责人陈德珍同志主持有关调研工作并为本文提出修改意见，课题组成员曾天山同志参加了全部调研活动。