摘要：近年来，我国的城市化进程有了很大进展，城市设计工作越来越受到重视。然而，由于城市设计本身概念上的模糊，如何将城市设计与现有法定城乡规划管理体系有效衔接，仍是一个亟待解决的问题。首先明确城市设计的内涵，并回顾其在我国的发展;其次分析总结城市设计在规划管理中存在的主要问题;最后结合国际经验，提出将城市设计与现有规划管理体制结合的思考与建议。
关键词：城市设计;风貌管控;规划管理;制度创新
引言
随着我国城市化快速推进，“千城一面”、“大洋怪”和“奇奇怪怪的建筑”不时涌现，越来越成为政府和公众关注的问题;同时，新型城镇化战略提出以来，城镇化进入以人为本、品质优先的转型阶段。在此背景下，城市设计也越来越多地被认为是一剂良药，用来解决上述问题。
1我国城市设计发展现状和问题
1.1发展现状
总体来看，我国各地方在城市设计方案编制、设计导则制度、审批制度等方面都开展了较为全面的探索，部分城市也初步建立了与城市总体规划、控制性详细规划等法定规划衔接配套的机制。然而，城市设计的“方案多、应用少”仍然是一个突出问题，不少城市花大力气编制的城市设计方案、城市设计导则等难以得到有效实施，与现有规划管理体制的衔接不利是重要原因。
1.2与已有规划管理体系的衔接问题
1.2.1城市设计为非法定规划，而法定的控规又缺少对建筑风貌相关要求和规定。一方面，虽然在城市设计方案及其导则中，存在较多的涉及城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性控制的方法与指标，但城市设计不是法定规划，缺乏法定的实施措施，未能落实到规划管理之中。另一方面，在法定规划体系中，控制性详细规划是提出规划条件、作出规划许可的主要依据，但现行法律对于控制性详细规划的内容和深度缺乏明确规定。
1.2.2地方行政干扰因素过大
实际操作之中，一些地方部门或个人对于城市风貌和建筑造型有明显的审美偏好，这种偏好有时候会强加给评审专家或建设单位，形成“一言堂”，对于方案审查、审定的公正性有很大的影响。一些城市虽设立了城市规划委员会，制定了审查程序，但规划委员会中专家和群众的声音体现不足。
1.2.3专家审查缺乏制度化、公众参与不足
一是参与审查的专家构成随意性较大，有的地方为了通过领导偏好的方案，甚至选择非城市规划建设领域的人员做评审专家;或专家所擅长的领域与所评审的城市设计方案差别太大;或专家团队不稳定，缺少延续性;或专家的年龄层次差别太小。二是专家评审过程往往没有提供必要的条件和时间，也没有提供相关材料，更没有现场探勘，一些地方甚至让专家直接上会，仓促审查，半天审查十多个方案，程序虽然走到了，但实际作用不佳。三是专家审查和政府部门审定的职责没有界定清晰，往往使得专家们自己都不清楚其职责，定位不清晰，无法有效地发挥专家委员会的作用。
2其他国家和地区经验
2.1通过立法明确建设活动、建筑风貌管控的社会义务
将公共利益置于个体利益至上，将维护城市景观风貌作为城市规划工作的重要内容。英国在《镇和乡村规划法》中也特别强调了在城市发展控制中，重要的私人建造、拆除建筑物和构筑物的行为要满足不损害公共利益的原则。德国在《德意志联邦共和国基本法》中明确规定，建造自由必须遵循宪法中规定的私有权附属的社会义务，在《建设法典》和各州法律中规定，建造规划可以对建筑设施的外部形态进行控制，保障城市设计的有关理念在单体建筑设计中落实。
2.2将城市设计作为一项技术和工作方法，将其成果纳入法定规划或辅助规划实施管理
在许多国家和地区中，都将城市设计的技术和内容纳入法定规划进行实施，方法多样。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在英国，城市设计导则是规划体系的重要组成部分，城市设计控制体系包括国家层面的规划政策指引、郡层面的设计导则与策略、城市层面的设计标准和导则等。在城乡规划编制与实施管理中，将总体城市设计、局部城市设计、城市设计导则等内容纳入法定规划中，优化城市发展规划、城市总体规划提出的城市空间形态结构，丰富控制性详细规划对建筑形态与风貌控制的指标。
2.3通过建立审查机制和公众参与制度保障城市风貌和品质
为保障城市设计能反映公共利益的诉求并借助法定规划得到有效实施，不同国家或地区采用城市设计审查、城市规划委员会、公众参与等多种制度配合发挥作用。英国实行分级审批制度，通过设计委员会协助政府或业主分类审查重大项目，包括商业建筑、办公楼、住宅、交通设施、广场等，并制定相应的设计规范。
3建议
3.1将城市设计与现有规划体系融合，根据实际需求编制城市设计
工作重点及难点在于:一是需要将各层次城市设计的成果“翻译”成对应层次的规划条文和管控指标，翻译的过程以及翻译的质量直接影响城市设计融入已有规划的效果及其作用的发挥;二是需要形成动态更新的规划管理体系，即城市设计成果形成后要及时纳入相应层级的规划，这对我国现有偏静态的规划管理体系提出了新要求。
3.2规划管理各环节贯彻城市设计控制要求
一是建议在土地出让环节，扩充规划条件的内容和深度，补充城市设计有关要求。规划条件作为土地出让合同的重要组成内容，合同一经签订生效，具有法律效应。在提出规划条件时，尽可能详细地将城市设计要求或原则纳入土地出让合同。二是积极提供设计咨询服务，制定和公开城市设计导则。城乡规划管理部门应增强与建设单位、设计单位的沟通，建设单位取得建设用地规划许可证之后、取得建设工程规划许可证之前，在建筑方案设计前或设计过程中，可以申请提供规划设计要求咨询服务，增进建设单位对规划要求的理解，提高其主动遵守规划管制和风貌协调要求的意识。三是扩充建设工程规划许可证的内容和深度。相应地，在审查核发建设工程规划许可证时，适当地补充城市风貌和建筑特色控制要素。四是加强规划核实和后评估机制。同样地，在进行规划条件核实时，城市设计要求也是核实重点内容。
3.3借助城乡规划委员会制度和公众参与制度确保城市设计质量
一是明确城市规划委员会(或其下设置城市设计专业委员会)审议/审查城市设计成果的职能，在规划制定阶段对各层次城市设计成果进行把控;二是明确城市规划委员会对于重点地区建设项目或重要公共设施建设项目的方案审查，在核发建设项目工程许可证的阶段，对设计方案应该满足的补充城市设计控制要素进行把控，审议/审查意见应作为许可核发的依据;三是规划委员会应确保专家和社会人员的比例及其话语权，同时，城市设计涉及多学科的相关理论与技术，应丰富专家学者的构成，建议包括规划、建筑、交通、工程、环境、艺术、社会、经济、法律等多个方面。
3.4探索城市特色风貌清单制度和负面清单制度
在城市特色风貌的清单制度方面，应在吸纳专家、市民等社会各界意见的基础上，将能反映一个城市地方文化特色的城市风貌要素列入清单，如历史街区、历史建筑、地标建筑/构筑物、自然景观等。城市的青山绿水也是“乡愁”的重要组成部分，在保护城市建成环境的同时，也应注意对城市周围自然环境的整体性保护。在保护特色风貌这一物质景观要素的同时，也应注重对历史文脉延续起到重要作用的相关非物质文化遗产的保护。
结语
目前，虽然我国已有了一套从城镇体系规划到总体规划再到详细规划的完整的城市规划体系，但城市设计尚无法定的规范依据可循。人们已经普遍意识到，城市设计在塑造一个健康、文明、舒适、优美，同时又富有个性特色的城市环境方面，具有城市规划所不可替代的重要作用，它是城市规划的深化、延伸和补充。
参考文献
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［3］刘宛．城市设计概念发展评述［J］．城市规划，2000(12):16－22．
论文作者:蔡杰飞
论文发表刊物:《基层建设》2018年第18期
论文发表时间:2018/7/19
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