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决策，是指主体依据其对客观需要和其所代表的利益得失的判断，及对满足这种需要与利益所必须而且可能采取的策略与手段的权衡，作出对策性的决定。这都有赖于主体意识的导向与确认。所谓立法决策，也是对上述这些因素的判断与权衡，而作出是否采取立法的手段和选择立法的方略与模式的决定。它也是直接依靠主体的立法意识的成熟程度和拥有的知识与经验。当然，决策或立法决策，也会受到来自政党、社会利益集团、公众舆论等方面的导引或压力，而影响其价值取向和方略的选定。
一、立法决策的内容
（一）了解与确认立法的需求与供给
立法需求是一个笼统的概念。可以从期间与品种上加以分类。
一类是一定期间的立法需求，它可以分为：
1.一定历史时代的立法潮流与趋向——这要求立法者了解和把握法的时代精神与立法的脉搏。如由于对世界二次大战和对德日法西斯蹂躏人权的反思，国际上对人权理论的发展和人权的法律保障意识大大增强，有关保障人权的国际立法和国内立法的需求大为增长。中国立法决策者了解了这一历史趋势，改变了对人权理论与立法的隔膜态度，转而积极参与国际人权问题的合作与斗争，参加各项国际人权条约，在国内立法上十分重视保障公民和各种特殊群体的权益，制定了一系列与保障人权有关的法律。这一立法的时代需求还可溯及新中国的成立，标志着中国一个旧时代的结束和新的社会主义时代的开始。建国初期，新中国的领导人作出废除国民党的旧法统，建立人民民主的新的法律制度的决策，把维护人民的权力和权利的立法放在法制的首位，先后制定具有临时宪法性质的“共同纲领”和1954年宪法，以及选举法、婚姻法、土地改革法、工会法、民族区域自治实施纲要等涉及保障人身权力和公民权利的首批立法，为实现“人民当家作主”提供了最早的法律保障。
2.一定历史阶段的立法价值取向与重点——如新中国成立迄今 40多年来，以1978年党的十一届三中全会为标志，大致可分为其前后两个历史时期。这两个时期国内政治与经济的路线与体制有很大区别，立法指导思想与立法体制等也大有不同。前一历史阶段中，除前述的建国初期到五十年代后期，国家决策者掌握了时代特点与需求，立法意识较强外；以后的年代，由于实行“以阶级斗争为纲”的错误路线，迷信群众性的政治运动和行政手段，加上计划经济体制的原因，立法意识薄弱，或者说，多少存在法律虚无主义意识，主客观上立法需求不高，立法陷于停滞。而在十一届三中全会以后，在党的指导思想上实现了拨乱反正，进入改革开放的新的历史时期，特别是党的十四大及其三中全会作出建立社会主义市场经济体制的重大决定，中国进入一个新的历史阶段。市场经济对立法的需求空前高涨。执政党及时了解和确认了这种需求的迫切性，作出了要“高度重视法制建设，加强立法工作”的决策，〔1 〕提出“改革决策要与立法决策紧密结合。立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。”要“加强党对立法工作的领导，完善立法体制，改进立法程序，加快立法步伐，为社会主义市场经济提供法律规范。”〔2 〕这是对新的历史阶段总的立法需求与供给及其立法思想、方略与导向，作出了基本的立法决策。
3.一定期限的立法需求与规划——这是决策者预测近期社会经济政治与文化的发展对立法的需求，而决定其立法供给指标——长期或短期的立法规划。如八届人大的立法决策者确定了在本届任期内的立法目标——大体形成建立社会主义市场经济法律体系的框架，并制定了《八届全国人大常委会立法规划》，要求在任期5年内完成152个立法项目，其立法重点放在有关市场经济的经济立法（53件）。〔3 〕同时每年也有年度立法计划。
4.某项立法的需求与立项——这要求决策者了解该项立法的社会需要与利益追求，权衡立法条件成熟的程度和立法需求的缓急状况，而作出是否立法和何时立法以及采取何种立法模式的决策。如建立和发展市场经济提出了加快与加强经济立法、民事立法以及商事立法的需求。法学界有的学者主张立即着手制订民法典，也有主张制订商法典。立法决策者在实事求是地分析了当前紧迫的立法需求与立法条件，认为目前就“供给”一个完整的民法典有困难，制订商法典更无经验，因而初步决定仍采取单项民事立法先行的方略，先抓紧研究制订现行民法通则中所缺的一个重要组成部分——物权法。这一决定反映了立法决策者在立法需求与供给之间所作出的立法策略选择。
另一类是不同品种（形式）的立法需求。这是指客观经济政治实践虽则提出了用法制手段来加以规范某种社会关系、社会秩序的需求，但不等于都需要以法律的形式来调整。有些领域，制定法律的条件不成熟，可以先制定行政法规（指根据全国人大的“授权立法”决定，在经济体制改革和对外开放方面先行制定暂行规定或条例）或地方性法规。有的纯属行政业务管理的问题，制定行政规章即可，而不必事事都以法律定之。有些需要调整的对象，还可以以“不立法意识”对待之，即不以法的形式来规限，而以政策来调整，一则可能基于立法条件不成熟，或则为了给对象留下较富弹性的活动余地，而不作刚性的法制规定。这在市场经济初始阶段，对调整某些市场行为也不失为一种可取的暂行方式。至于某些属于行业或企事业单位的内部关系，居民的道德习俗等，也只以行规、厂规、校规以及乡规民约来加以规制即可。
（二）决定立法方针与政策
立法方针是指引导立法工作向前发展的方向、目标和应遵循的原则及采取的方式方法。这也可按上述的立法需求的不同类别，确定不同的立法方针。例如邓小平建设有中国特色社会主义理论，是新时期一切工作的根本指针，也是立法工作的根本指针。党的十一届三中全会提出的发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，贯彻执行“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这16字方针，则是这一时期的立法的基本方针。1978年底邓小平针对当时百废待举，立法工作量很大，人力很不够，而提出“法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”〔4 〕这可以说是在改革开放初始时期的立法方针。后来，根据改革开放的深入发展和市场经济体制的建立，到九十年代，立法决策者就转而采取了新的立法方针，即要求建立一整套适应社会主义市场经济的法律体系，要使立法同改革开放进程相适应，并以立法来规范和指导改革开放的发展，一些应兴应革的事情，要尽可能先立法后行动。〔5〕这可以说是改革开放新阶段的立法总方针。
涉及立法全局的还有某些基本方针，诸如坚持法制统一与和谐的原则；国家、社会、集体、个人利益兼顾，又视情况各有侧重的利益协调方针；效率优先、兼顾公平的方针；加快立法步伐与提高立法质量的方针；立足中国国情，大胆吸收、借鉴乃至移植国外先进立法经验的方针等。
在某类或某项立法中，必有其具体方针。诸如对公民与市场经济主体的权利立法从宽的原则；从重从快惩治严重刑事犯罪的方针；惩治犯罪与保障人权相结合的方针；法规范宜粗或宜细的立法技术原则。
所有上述根本的、基本的、总体的、局部的、单项的方针，都是立法决策所要事先确定的。方针既定，才能指引立法运作遵循正确的方向与门道，达到预定的立法目标。
（三）把握时机及时作出立法反应
立法需求中包含时机的函数。决策者认识到某些或某项立法的必要性后，还须确定立法的适当时机。时机决定于立法需求的轻重缓急程度，又决定于立法的条件、立法能力。这两个因素又往往决定立法同需求在时差上是采取“提前”还是“滞后”，还是“相谐”，即所谓“同步”〔6〕。
从立法的客观需求同立法的决策与实行上，总是有一个时差的，因为立法需求的产生和对立法需求的认识以及落实到立法的实际操作（从计划、起草到最后审议、通过都有一个过程。即使一旦主体认识了客观立法需求，也不可能马上就出现一个法律。从这个意义说，立法是不可能“超前”于立法的客观需求，也不可能同它齐头并进，而只能是“跟进”的）。
但这只是从物质（实践）第一性，意识第二性，实践先于认识的唯物主义认识论意义上说的。从具体立法工作上来说，在承认社会实践（包括本国的和外国的实践）先于人的认识并在总体上坚持立法从实际出发的原则的前提下，立法主体仍然是可以发挥其主动性，通过总结自己的经验，借鉴外国实践的间接经验，通过科学的预测，使立法工作在客观需求面前能及时跟进，尽量缩小二者的时差。从这个意义上使用“超前”或“同步（相谐）”的概念，是可以的。如我国在1979年制定中外合资经营企业法时，社会上尚无这类企业，当然也没有这种立法实践经验，但参照了外国经验及国际惯例与通则，作出了一些粗略的原则性纲要性的规定，这种应急的立法，也可说是“超前”的（超乎本国实践之前），在促进引进外国投资，起了很好的作用。如果等待有了这类企业并有了“成熟”经验之后才立法，则会坐失改革开放的时机。但毕竟它过于粗疏，它只能救一时之需，实施起来困难较大。以后，经国务院制定了该法的实施细则，再经过几年实践，于1990年对该法作了较大修改补充，才较周全。又如1983年全国人大常委会通过的《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安犯罪分子的程序的决定》，是针对当时犯罪猖獗，为贯彻中央关于从重从快严厉打击严重刑事犯罪分子的方针的紧迫立法需要，而及时制定的。从起草决定到审议通过，仅仅花了一两天工夫，这是中国立法反应最快的一次，可谓与需求“并进”了。对当时“严打”斗争中打击严重恶性犯罪的气焰，起了显著作用。但它虽则“及时”，但不免粗糙，以致决定中有些提法与规定欠周，造成执法上的困难和偏颇。
我国立法决策者还采取过“成熟一个，制定一个”的立法方针，这对解决当时立法的大量需求与急迫需要，起过积极的作用。但一方面何谓“成熟”，难以界定，往往因要求成熟而使立法滞后；另一方面，最先“成熟”的往往是立法起草与提案部门的工作抓得紧，其立法难度也不大，但比之某些法律来说，也未必是最急需的。
在建立社会主义市场经济法律体系的决策提出以后，上述某些作法就不完全适应了。为加快立法步伐，赶上改革的需要，立法决策者提出要以立法为先导，用立法来引导改革，即立法要“超前”于改革的某项举措，使之有法可依，避免乱来。由于市场经济立法在国外已有几百年的历史经验，中国立法抄近路借鉴于它，也是有条件“提前”或“同步”相谐于本国的实践的。
关于立法的时机把握，根据国内外立法经验，一般说来，最佳选择应是立法同客观实践及立法需求“相谐”，即既不过早（“超前”），也不太晚（“滞后”），这要视立法的性质与条件而定，一般应适当“提前”。
对社会病理性的立法，一般多在社会矛盾与弊端已有相当的暴露或突出起来时，问题业已形成，才为社会舆论与立法者所关注，才“及时”立法。否则，尚未生病，就提出治病药方，就很难对症下药。当然也不能到病入膏肓之后，才求医问药。
“超前”也不能脱离实际。譬如，不可能在科技尚不发达、高科技的犯罪（如电脑犯罪）尚未出现或成为社会问题时，就去制定惩治这类犯罪的法律。但当电脑已逐渐普及，这类犯罪已屡见不鲜时，就应预测并借鉴外国立法经验，及早立法。至于反垄断法、反不正当竞争法，只要一开始搞市场经济，就应当根据市场经济的一般发展规律及国外经验，不待这类现象已出现，垄断力量已坐大之后才立法，而要适当“提前”立法，否则，即使立了法，执行起来也会阻力重重。
至于某些有关社会生理性的立法，如劳动法、社会保障法、环保法、人体器官移植法等等，则更应具有前瞻性，使之有助于社会主体的积极保护和社会生机的宏扬。
不过，任何提前或“超前”的立法都不免粗糙，还可能包含预测失误的风险。所以，提前或“超前”的立法内容尺度掌握上应保留适当的弹性，为执法留下灵活性余地，并预定在今后作适时修改。
至于那种完全违反立法“从实际出发”的原则，脱离现实的操作可能性的立法，则会形同虚设，造成法律虚置后果。例如有的学者提出，《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》第11条第2 款中所规定的“隐瞒境外存款罪”，由于我国迄今同有境外存款的西方发达国家尚未建立司法协助关系，司法机关要侦查这类案件几乎不可能。〔7〕
（四）选定立法的模式与类型
立法模式指立法所采用的方式、形式、样式。中国立法模式有法典式（如刑法、刑事诉讼法等基本法）、单行法律（如民事方面的商标法、专利法、著作权法等），有关某个法律问题的决定（如关于惩治违反公司法的犯罪的决定）、授权立法（如授权行政机关先行制定有关经济体制改革的行政法规）等方式。在单行法中，又有按调整主体的“身份”不同或调整对象的性质或行为不同，而对同一领域的社会关系采取分别立法的方式（如企业方面的法律，在公司法制定以前，无统一的企业法，而是按全民所有制、集体所有制、私营制、股份合作制分别立法；涉外的企业法则单独立法，且按其主体与行为的不同而分为中外合资经营、中外合作经营、外国独资经营三类，分别立法。又如无统一的合同法，而是按不同性质分为经济合同法、涉外经济合同法、技术合同法分三项立法。）此外，在八十个代初期，中国立法还采用过“试行法”或“暂行法”模式。〔8〕
上述这些模式的选择，不是随意的，而是立法者根据主客观条件，权衡立法的成本与效益和效率，预测法律执行的难易和发展前景等多种因素，才作出决策的。下面就中国立法中模式选择的几种情况与问题，试分述之。
1.法典式与单行式——“批发”与“零售”
由于建国以来到文化大革命结束，中国几乎还没有一部完整的基本法典。为适应新时期法制建设的需要，1979年7 月五届人大二次会议一次就制定了7个基本法律，包括人大和人民政府组织法、人大选举法、 法院和检察院组织法、刑法、刑事诉讼法。而对于民事立法，在五十年代已开始拟订民法典的基础上，成立了起草小组， 拟出民法典草案第4稿，但由于民事流转在当时尚不发达，实践经验少，立法决策者放弃了一次完成民法典的方略，改取单行法方式，先制定民法通则及一些单行法，如商标法、经济合同法、专利法、继承法以及婚姻法等等，先行公布施行。这在当时被称为“零售”，指相对于法典式的一次性“批发”而言。现在，民事单行法律除上述几种以外，又增加了著作权法，它们大致包含了民法的总则、债权、人身权、亲权、继承权几个重要的民法组成部分，物权部分则很不完备。所以，现今的立法决策者决定着手制定物权法，使民事单行立法趋于完备。经过一段实践，最后才编订民法典。
由于立法需要的庞大和法律完备性的优越，立法者常常被法律界和法学界要求一次制定一整套法典，而不只是某一个单行法。现在在市场经济条件下，立即制定民法典的呼声日高。但立法决策者仍不为所动，其立法动机是基于搞法典有很大难度，需时也长，难应急需。立法是采取用一个法典来包揽所有问题，还是用多个单行法来分别处理同一类、同一部门法中的各方面问题，这在国际法学界立法学界也是有争议的。前一种比较周全、经济，较有吸引力，但历时要十几年乃至几十年。后者则较轻便易行。外国一些法典也多是先有单行法，逐步积累后，汇总为法典，如日本民法典就是如此。这是立法上的“逐步社会工程”。但零星立法不经济，彼此间不易和谐，在立法体系上也欠完整。所以，二者各有利弊。使立法决策者不免徘徊于二者之间，综合各种因素，加以得失权衡。最近关于制定行政程序法的模式选择上，立法决策者仍拟采取单行法式，如分别制定行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政监察法、行政执行法等等。而正在起草中的《立法法》，则又采取法典式，囊括立法全部程序及中央与地方立法程序等各方面。此外，原有的三种合同法也将合并为统一的合同法典。
2.主体法与行为法
是依不同的市场主体地位、身份来立法，还是依经济行为的内容与性质来分别立法，在市场经济立法中这个问题突出起来。过去在企业法、合同法、税法中都是按主体不同分别立法，既有国内与涉外之分，又有不同所有制主体之分。其法律地位、权利义务也各有不同，从而不同主体因其“身份”不同而处于不平等的地位。这与市场经济作为一种平权经济，要求平等竞争，是不适应的。〔9 〕随着公司法等法律的制定（它适用于任何所有制），中国有关市场经济的立法将由依主体立法转向采取依行为立法的模式。
3.原法与补充法——或普通法与特别法
中国立法模式经常采取用法律性的决定或条例，对原法进行修改或补充。这些条例与决策既是依附于原法的，又是独立适用而且优先适用的。它们实际上是有别于普通法的特别法。这在刑事立法方面最为常用。自1979年制定《刑法》以来，到1995年2月， 有关刑法修改补充的条例、决定已达22件之多。 有的如《惩治军人违反职责罪暂行条例》 （1981年），是属于补充《刑法》的特别法，只适用于军人。有的如《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》（1982年）、《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》（1983年）和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》（1983年），则分别为刑法与刑事诉讼法的特别立法，对刑法与刑诉的规定作了加重与加快的重大修改，应是只适用于社会治安非正常时期。有些如惩治贪污贿赂、走私、贩毒、卖淫嫖娼、盗掘古墓葬、拐卖妇女儿童、劫持航空器等犯罪的许多决定，是直接补充刑法已有的有关规定的。有些则是配合某些经济法、民法、行政法而作出的惩治违反这些法律的犯罪行为的决定。
采用补充修改普通法、基本法的法律决定的模式，可在不修改原法本身的条件下，及时作出惩治新的或大量产生的犯罪的刑罚反应，也可在某种特殊情况一旦消失，只要废除这些特别刑法（如有关“严打”的两个决定）即可，不必更动普通法。但目前的问题是，连年不断制定这类补充决定，造成特别刑法肥大症，使刑法典本身相对萎缩，特别是这些补充条例与决定，新增加了多达38个有死刑的罪名，〔10〕其总数已超过刑法典本身原有的28个死刑罪。这就使刑法“尾大不掉”。这有待克服特别法万能的立法意识，于全面修改刑法典时对死刑数量予以协调取舍。
4.法律与行政法规——原法与实施细则
由于过去制定的法律一般采取“宜粗不宜细”的方针，法律条文较原则而欠具体，执行中有困难。所以，我国立法机关往往在某项法律出台的同时，授予行政部门（国务院或其有关部委）或省级地方人大制定相应的实施细则。这对于在细节上释明与补充法律规范，以利实施，较为可行。故而每通过一个重要法律，即要求配合一个实施细则。但由于实施细则往往迁延时日才制定，以致法律难以实施；特别是由于法律的粗疏，使实施细则借“细化”而擅自越权补充乃至篡改了某些法律规定，甚至原法的立法原则与精神。执法者以“小法”胜“大法”架空了法律，而只去适用细则，以致事实上使国家立法权旁落。补救立法，一是要使实施细则与原法律同步相谐地制定；一是要改变法律“宜粗不宜细”的方针，该细的地方，法律就应作出细密的规定，不应依赖或将矛盾推给“实施细则”，以利执行和防止被篡改。
5.试行法与暂行法
中国立法从五十年代开始即有所谓“暂行办法”、“暂行规定”的模式。60—80年代又有一些“试行法”出现。
“暂行”是表示只在一段时期施行。但有的五十年代制定的暂行法，到八十年代还在“暂行”。至于“试行法”，不是指法的试行（试点）。后者是法律草案尚未经立法机关正式通过以前，选择有限的对象（地区、单位）与期限进行试验，以总结经验，加以完善后再在全国正式通过施行。这种试行范围、对象，须由国家立法机关来决定。我国曾将民事诉讼法草案在未经全国人大正式审议通过前，在若干地区试行过。
关于试行法，则与暂行法无甚差别。它是已经国家立法机关原则通过或原则批准的法律（或行政法规），在全国范围内施行，日后再根据实施经验加以修订。加上“试行”二字，只是表明该法尚不完善，暂时通过施行。民事诉讼法是经1981年五届全国人大四次会议“原则批准”该法草案，并授权全国人大常委会修改后于1982年公布试行（应为试行法公布施行）。到1991年又经全国人大修改补充后，作为正式法律颁布施行。后来制定的环境保护法、食品卫生法、企业破产法等都是“试行法”。
采用试行法模式，是基于对某个领域中的立法尚无足够经验，对所定的规范尚无充分把握，为应急需而作出的一种灵活而审慎的决策，即事先标明它还不成熟，有待修改。但并不因是“试行法”而丝毫减弱其法律效力，也未限定试行的期限与范围，何况任何正式法律在过一定时间都可以修改，不限于试行法。所以是否该法叫“试行法”并无关紧要。之所以称为“试行”，其立法决策的实质背景，往往是由于立法者在审议该法草案时，出现了一些分歧，相持不下，乃以“试行”来表明它“不成熟”，日后许诺要修改，以求得持不同意见的立法机关成员的妥协与理解。如上述民事诉讼法和以后通过的企业破产法，村民委员会组织法等“试行法”，都是在上述类似情况下才通过的。所以，“试行法”只是一种权宜的决策，而非值得坚持的“制度”。有的立法著作中说它“是我国立法工作的一条重要经验，也是我国立法制度的一个特色”，似非实事求是的断语。事实上，自1986年破产法以（试行法）方式通过以后，国家立法机关已不再采用这一模式了。但国务院及其部委和地方人大在制定法规、规章上还常采用“试行法规、规章”的模式。笔者认为，其积极作用不大，反而会助长立法者认为反正是“试行法”，而松懈了对每一法规范的制定作出严格审慎周密的考虑。
此外，在我国立法机关还有所谓“原则通过”、“原则批准”的法律、法规。这也是基于该法尚不成熟，审议中也有分歧，故以“原则通过”来求得妥协、通过。如民事诉讼法和村民委员会组织法，都是先由全国人大“原则”通过后，再授权全国人大常委会修改后正式通过的。但什么叫“原则通过”，只是通过其法律“原则”，还是只“一般地”或基本上”通过？语义也欠明。这种“原则通过”方式，虽不失为一种处置立法案的灵活方式，但于法理欠通，以不用为佳。
除上述几种立法模式与类型外，立法中还采用“修正案”的形式，如宪法修正案；关于人大选举法和地方人大与地方政府组织法的修正决议（实为修正案），并根据决议重新公布修正后的该项法律。还有“授权立法”的方式，如1985年由全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面，在不违反法律的基本原则的前提下，可以制定暂行的规定或者条例。即先以行政法规的形式来规定本应由法律规定的内容，总结一段实践经验后，再正式上升为法律。这种依“授权决定”制定的暂行规定与办法，具有“准法律”性质，对于及时解决“无法（法律）可依”的状况，起了很大的积极作用。但也存在权限过大、监督失控等缺陷。
二、立法决策的机制
贯串于整个立法过程，都需要立法者作出相应的决策。决策与权力机关的正式通过的决定（如通过法律草案，作出有关法律问题的决定）有所不同。前者多属于事先的“多谋”——谋划策略，制定方针政策，作出抉择；后者则是“善断”，作出有法律效力的决定。
（一）立法决策的主体
决策主体是指具有合法权威去制定方针政策的人（或集体），它可以分为主要决策人和辅助决策人两类。主要决策人（或集体）指具有决策权的人。他们作出的决策具有法定的或事实上的权威和强制力。辅助决策人则是参与决策过程（方针、政策、方略制定过程），对决策能施加一定的影响的人。
在议会制国家，决策中心是议会；但由于组成内阁的执政党在议会中占多数，因此，实际上决策中心在内容。在总统制国家，则是总统和议会各自拥有相互制约的决策权。不过，实际上，美国总统的决策权要大于议会，有些事关外交与军事的决定，都是总统越过议会先行作出的。无论总统或议会，其背后的真正决策者是政党。但理论上政党不能成为国家立法的主要决策者，因为它并不具有合法的国家权力去做具有强制力的政策决定。它和其他利益集团、公民一样，属于辅助决策人。〔11〕不过，执政党与一般政党在决策上自有其特殊地位与作用。
作为立法机关，美国议会的决策往往决定于“议会权势集团”，它包括众议院议长和参议院临时主席；众议院和参议院多数党和少数党领袖和督导员；常设委员会的主席们和两院各常设委员会的少数党的高级委员。其中，两院中两党的领袖和常设委员会通常是“地位相同者当中的前列人物”，他们操纵着议会的决策，特别是立法的决策。〔12〕
美国和英国的利益集团在议会立法决策过程中发挥着特别重要作用。它们履行着利益表达功能，提出对立法决策的要求和可供选择的决策方案，就决策意见的性质和可能出现的后果，向议会官员提出众多的信息，这有助于决策的合理化和立法的向利益集团倾钭。此外，公民或选民在立法决策上也处于一定的辅助地位。议员要考虑其选民的意向，但选民作用甚微。
在我国，主要立法决策权力机关是全国人大及其常委会，通过民主表决作出立法决定（通过法律或法律性决定）及其他决定。日常的决策权力机构则是全国人大常委会的委员长会议（全国人大开会时为其主席团）和专门委员会，其中法律委员会更具有较大的权威，所有立法案都要经它统一审议修改后，才提交全国人大常委会或全国人大审议。全国人大常委会法制工作委员会作为一个立法工作机构（非权力机关），是处于辅助决策地位，参与立法决策过程。所有立法规划、计划、立法草案大都先由它提出建议，拟定方案，根据常委会和法律委员会及其他专门委员会审议的意见作出修改补充，提交法律委员会或委员长会议作出决策。
在这些立法权力机构和立法工作机构背后，起领导和协调作用的是全国人大常委会的中共党组。而党组则接受党中央的领导，重要的立法决策和立法，要由党组上报党中央审议，作出最高决策。但最后作出有法律效力的决定的，还是全国人大及其常委会。
我国立法的辅助决策者还包括全国人民政治协商会议，以及工会、妇女联合会、青年联合会等人民团体。人民群众或公民个人在立法过程中也都可提出立法建议，参与拟定法律稿和立法讨论，包括修宪和重要立法的全民讨论。
（二）立法决策的程序
立法决策程序（包括监督程序）的规范化和合理化，对立法决策的民主化和科学化有重大作用。我国目前组织法有关决策程序的规定，散见于全国人大组织法和全国人大和全国人大常委会的“议事规则”，以及国务院和一些省级地方人大制定的关于行政法规、地方性法规制定程序的法规。统一的《立法法》正在拟制中。
注释：
〔1〕江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐， 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四届全国代表上的报告》（1992年10月12日）。
〔2〕见《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（中国共产党第十四届中央委员会第三次会议，1993年11月14日通过）。
〔3〕见《田纪云接受记者采访强调齐心协力加快经济立法工作》，人民日报1995年1月18日第4版。
〔4〕《邓小平文选》第2卷第147页。
〔5〕参见《乔石在新创刊的〈中国法律〉杂志上指出抓紧建立社会主义市场经济体系》，人民日报1995年1月3日第1版。
〔6〕一般把“并进”称为“同步”。其实， “同步”一词原是“科学技术上指两个或两个以上随时间变化的量，在变化过程中保持一定的相对关系”（见《现代汉语词典》，商务印书馆1990年版第115 页“同步”条）。如电机学上的“同步电机”，其所谓同步，并非指齐头并进，而是指电机的频率与输入电源的频率吻合。故笔者认为用“相谐”一词来理解“同步”较合适。同样“超前”也应改提为“提前”为宜。
〔7〕陈兴良：《我国刑事立法指导思想反思》，《法学》1992 年第7期。
〔8〕在中国古代法律中，基本上有两类模式：一类是律， 是稳定的法律形式，一类是科、比、格、故事、例等，则是补充性的、变更的法律形式，关于此，可参阅马小红：《中国封建社会两类法律形式的消长及影响》，《法学研究》1993年第5期。
〔9〕江平： 《完善市场经济法律制度的思考》， 《中国法学》1993年第1期。
〔10〕新增有死刑的罪名的统计数字系截至1993年底。
〔11〕〔美〕史蒂文·凯尔曼： 《制定公共政策》， 商务印书馆1990年版，第38—39页；〔美〕詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第44、52—53页；〔美〕托马斯·戴伊：《谁掌管美国》，世界知识出版社1980年版，第102—103页。
〔12〕〔美〕托马斯·戴伊：《谁掌管美国》， 中译本第103 —104页。
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