我国可持续农业建立过程中政策安排的几点思考，本文主要内容关键词为：可持续论文,过程中论文,几点思考论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
可持续农业同各种替代农业一样，是在现代工业式农业发展到较高水平，农业自然资源被过渡利用，农业环境和农业生态遭到严重破坏，人类同自然环境、农业生态间的关系变得越来越尖锐的现实情况下，为寻求一种更适合人类持久生存与发展而提出的农业发展理论。1983年R·Rodale从生态学角度定义了可持续农业，认为持续农业是一种再生农业，是一系列使环境良性循环的农业经营实践的过程[①a]。1984年G·Douglass对农业的持续性提出了三个层面上的定义，认为可持续农业是环境重要性、食物充足性和社会公平性的有机结合[②a]。
随着80年代中后期可持续发展概念被明确界定、可持续发展理论体系的逐步形成，可持续农业的定义更趋于完善。1988年联合国粮农组织（FAO）理事会提出：持续农业是一种不造成环境退化、技术上适当、经济上可行、社会上能接受的农业。由于这一定义充分体现了经济、社会、技术与环境协调发展的总趋势，因而受到国际社会的普遍认可。
一、可持续农业影响因素的作用机制
一般来说，农业发展主要受五大因素的影响。一是农业发展的环境资源因素，包括农业自然环境资源和农业社会经济资源。前者如农业土地资源、水资源、生物资源和气候资源等，不同的农业自然环境资源的空间组合决定着农业生产的布局结构、自然生产能力和生产类型；后者如农业劳动力资源、技术资源、资本资源等。二是农业发展的生产因素，包括生产的结构、效率、水平和产品的数量与质量等。三是市场因素，包括市场的结构、效率、完善程度和发育水平等。四是人口影响下的消费因素，包括人口构成、增长速度和人口规模及适宜的消费结构与水平。五是农业发展的制度因素，包括资源与环境管理、生产管理、市场管理和消费管理方面的法律法规制度、政策以及其它行为准则等。
如果将上述五个因素及其因子集合视为构成农业系统的一级子系统，那么这些子系统之间的相互作用关系就反映了农业系统的作用机制（如图1）。显然，农业自然生产力取决于农业环境资源系统的农业自然环境资源及其空间组合，农业的实际生产能力则取决于农业社会经济资源在空间上的有效配置和农业生产系统的结构、效率和水平等。农产品消费子系统既受农业市场系统对农业产品的供给状况的影响，还受人口构成、增长速度和规模的影响。农业市场子系统则是农业资源环境子系统、农业生产子系统、农产品消费子系统间物质、能量和信息交易传递的场所。农业制度子系统是农业系统中各个子系统间相互协调运行的管理系统，它对农业系统的运行起着调控作用。要建立可持续农业或农业实现可持续发展，其充分必要条件是在有效的农业制度调控下，使生产、消费和流通等环节产生的废弃物（对农业自然环境影响而言，废弃物应不限于农业本身）能够保持在农业自然资源环境的净化能力范围以内，农业技术（包括品种技术、耕作技术、动力技术、工具技术、工程技术等）对农业自然环境资源不造成破坏，农业经济资源得到有效合理的配置，农业市场结构合理、发育完善、效率得到有效发挥，从而使农业实际生产能力最大限度地接近农业自然环境的潜在生产能力，以满足人口对农产品消费的需求。
图1
说明：S—农业制度；R—农业资源（含农业自然环境资源、技术资源、资本资源和劳动力资源）；P—农产品；P—农业生产；W—废弃物；s—供给；d—需求；b—购买；m—管理；c—消费；m（m）—市场（管理）；i—反馈信息；SA—可持续农业系统。
通过对可持续农业影响因素及其作用机制的分析中可以得出结论：可持续农业是五个子系统的完美结合，即良性循环和配置效率高的资源环境系统、生产效率高且收入分配趋于公平的生产系统、发育程度高和运行畅通且交易成本低的市场系统、结构合理且水平适宜的消费系统和内容完整且管理效率高的制度系统。而农业要实现可持续发展，其调控的核心在于完整、有效合理的制度安排，而且这种调控是双向的。一是在合理利用农业自然资源和有效保护农业生态的基础上，尽最大可能使农业生态的实际生产能力达到最大化，从而为人类的生活水平的不断提高提供保障基础；另一方面则是人类自身，在农业生态实际生产能力达到最大的前提下，确定合理的人口增长速度和人口规模，同时要确定合理的消费结构和适宜的消费水平，而且还要保证同代人之间及当代人与后代人之间对农业自然资源和农业生态所提供的农产品占有享用上的机会或权利的平等。
二、我国建立可持续农业所面临的问题
从我国农业和农村实际状况来看，建立可持续农业目前正面临着一系列严重问题，突出表现在以下几个方面：
1.农业自然环境资源日趋短缺，农业生态状况趋于恶化。一是我国耕地、林地、草地、宜农和宜林荒地、海水和海洋滩涂可养殖面积、地表和地下水资源等农业自然环境资源总量本身很有限，随着人口的高速增长，人均占有水平呈逐渐下降的趋势；二是工业化、城市化的发展，特别是改革开放以来农村工业化和城市化的发展，使得工农业之间、城乡之间争地、争水现象愈益严重，东部地区表现的更为突出；三是不合理的利用、过度开发、技术选择（如过度使用化肥、农药等）不当等造成农业自然环境资源的污染、破坏和退化（包括土地、水源和大气污染，森林、耕地和草原土壤的侵蚀、盐碱化、潴淤化、沙漠化，森林乱砍滥伐、过采，地下水的超采和水域的围垦、富营养化等）越来越明显；四是农业自然灾害频繁发生，规模不断增长等[①c]。
2.农业社会经济资源配置不尽合理，浪费严重。这种情况主要表现在：第一，农村剩余劳动力数量多规模大，转移空间不足，转移难度越来越大；第二，农业技术开发力度仍不够大，已开发的技术推广利用率低；第三，农业投入不稳定且呈下降趋势，农业基础设施形成速度慢，利用率低且失修严重[①c]；第四，随着农业比较利益的降低，发达地区资本过分向二、三产业转移，使得这些地区农业土地生产能力得不到发挥，出现了农业投入同农业土地自然生产能力的空间错位，特别是种植业生产重心逐步向北移动，这在某种程度上加剧着我国北方生态脆弱区的压力等；[②c]；第五，巨大的城乡收入差距导致乡村知识型劳动力急剧向城市迁移，使得农业依靠科技进步的后劲明显不足。
3.生产者收益得不到保证，分配不尽公平。影响农业生产者收益和分配公平的表现也有多个方面：首先，由于农业自然灾害发生频率越来越高，农户个体抗灾能力弱，由此给生产者造成收益损失；其次，农业政策的变动（特别是投入政策和价格政策的变动）所导致的传统型农业波动和市场机制引发的市场型农业波动往往使农业生产者的正常收益得不到保证；再次，产业政策、行业政策、地区政策以及收入分配政策等的不协调、不合理，特别是工、农业发展政策的不同，使得工农业剪刀差长期存在，既损害了农业生产者的利益，还造成不同产业、行业、地区间个人收入差距越来越大；此外，农民所承担的不合理负担（指法律法规规定的税金、订购任务、村提留、乡统筹、义务劳动和教育附加费以外的各种集资、摊派和收费等）越来越重等。
4.市场发育程度低，不能满足农业可持续发展的需要。我国农业领域市场发育程度低主要表现为：第一，不论从内容、功能、空间、还是时间上看，农业市场结构都很不完善，特别是农村各种要素市场（土地市场、技术市场、信息市场、产权市场等）、批发市场、期货市场、区域性和全国性市场等急需进一步建设；第二，已经建立起的生产资料市场、商品市场规模小，设施不足；第三，由于农村交通、通讯落后，信息不畅通，交易成本高，市场运行效率仍很低下；第四，农村市场管理制度和行为准则还不完善，市场管理人才缺乏等。
5.农产品消费上存在众多问题，不适宜可持续农业的建立。首先，农产品消费结构和食物消费结构不尽合理，缺乏适宜可持续农业的消费结构规划，以粮食消费为例，目前粮食在运输、分配和库存过程中的损耗就高达15%左右[③c]，粮食损耗总量比食品工业、非食品工业、种子和库存用粮总量还多；其次，由于农民收入提高很慢，消费水平提高也很慢，因而出现了“卖粮难”和“供给过剩”的假象，从而影响农业的健康持续发展[④c]；再次，由于城乡收入差距不断扩大，使得城乡消费差距也越来越大，从而影响农业的可持续发展。
应该说，我国建立可持续农业还面临农业系统外部的许多问题和因素的影响，如人口的快速增长和规模的进一步扩大，工业化的高速发展，第三产业的崛起，城市化的迅速蔓延等。这充分说明，在我国建立可持续农业任务还相当艰巨。但是，面临严重问题并不是说建立可持续农业没有可能性，只要进行有效合理的制度安排，可持续农业的建立就能够成为现实。
三、我国可持续农业建立过程中政策安排的几点思考
综观建国以来我国农业的发展里程，除经济体制选择和正式的制度安排对农业发展造成影响和限制外，农业政策及相关政策选择安排上的失误也是我国农业发展受到影响的很重要的因素。本文依据可持续农业的运行调控机制，结合我国农业发展所面临的问题，就我国建立可持续农业的政策安排的几个方面提出如下思考，以供讨论。
1.农业的耕地保护政策方面
耕地资源相对于我国的人口形势而言是所有国土资源中最稀缺的一种资源了。国家曾制订了一系列的耕地保护政策，例如划定耕地保护区、实行严格的非农用地审批制度等，但耕地锐减的局势并未扭转，核心问题在于政策的约束力度不足。因此，本文认为制订一部耕地使用保护法，通过法律约束来加强耕地资源的保护有着极为重要的意义。我们有土地法、森林法、草原法等法律，但就是没有耕地法，特别是耕地使用保护法的缺乏是我国耕地资源消失加剧的制度安排上的一大失误。
2.农业的产业政策方面
农业可持续发展的产业政策包括两个方面，一是三次产业中对农业的发展政策，另一是农业内部的行业发展政策。多年来我国农业对国民经济和城市发展所作出的贡献是巨大的，但从三次产业的角度考察，我们基本上执行着农业和农村歧视政策，特别是80年代中期以来农业投入一减再减，这种状况必须得到改变。就农业行业而言，过去只重视种植业中的粮食生产，这种状况目前已得到彻底改变，但也还存在问题。如林业生产经营中的掠夺性采伐、海洋渔业中的掠夺性捕捞、畜牧业中山羊的大量养牧（山羊的经营对草原和山区草地环境所造成的危害要比绵羊大的多）等均属于高环境成本的行业，这类行业的发展应逐步得到限制。对一些低环境成本、附加价值较高或有利于节约使用耕地的行业，如林果业、蔬菜业、花卉业及其它无土栽培行业等，在政策上应给予鼓励。
3.农业的地区政策方面
农业可持续发展的地区政策方面有几点应引起国家的重视。一是必须维护发达地区的种植业（特别是粮食）生产，防止过度北移西移。东南发达地区过去曾是我国的粮、棉、油等的高产区，随着种植业比较利益的越来越低，部分省区种植业处在衰退之中，个别省区已经成为粮食赤字区（如广东），这些省区应通过推进规模经营，提高劳动生产率，来维持种植业生产。种植业的过度的北移西移会造成北方和西北地区农业生态环境的压力，特别是西北地区虽然土地面积广大，人口相对稀少，但水资源的缺乏是其农业生态生产能力的最大约束条件。由于流域内上游和下游间争水使得下游地区变成荒漠和不合理的过度开垦使许多草原、耕地沙漠化的实例在我国已很多，如河西走廊北部、西部许多绿洲的消失、南部众多古城被沙海的掩埋、新疆境内楼兰古城的消失和罗布泊的萎缩消失、腾格里沙漠的向东向南移动、毛乌素沙地的扩大、内蒙古众多草原的沙漠化等无一不是水资源短缺或过度开垦造成的。北部和西北黄河流域的过度开垦必然导致黄河下游平原地区水资源的短缺，目前在山东等省已经出现断流现象，若东部南水北调工程一时难以实施，华北平原的水资源短缺将是整个经济发展的最大的约束，其严重性并不亚于西北地区，如果这一工程落空，华北平原这一黄河造就的粮仓也会随着黄河下游水流的消失而变为荒芜之地。所以本文建议，东北地区尤其是东南沿海地区和部分中部地区在加快农村城市化进程的同时，应不失时机地推进土地规模经营，而不应该瞻前顾后，以便维护和稳定种植业生产，从而减小北部和西北地区的环境特别是农业生态的压力。
二是从可持续发展生存权利实现地区公平的角度考虑，我国应制订东部地区援助西部地区的政策，特别是对贫困地区的援助，使其制度化。因为保护西部地区的资源和环境，东部地区应该负有一定的责任，而且从技术可能性和资本投入可能性上东部地区具有更大的优势。这一点虽然在发达国家和发展中国家之间难以协调而不能实施，但在统一的中国内实施是不应有怀疑的。
4.农业的价格政策方面
农业自然资源、农业生产要素和农产品的价格政策对保障农业的可持续发展有着极为重要的意义。计划体制时期我们对农业自然资源价格采取虚无主义态度，结果使农业自然资源（如水资源、耕地资源）的浪费极其严重，同时也使得农业生态保护受到极其严重的威胁，改革以来虽然有所改观，但收效并不很大。本文建议国家应对全国的农业自然资源进行价格评估，将自然资源价格彻底引入我国的价格体系，使得农业生产的环境成本内部化。这样做势必要引起农产品价格的上涨，但可能通过推进规模经营及采用先进技术，提高效率降低成本来弥补。对技术投入类的农业生产要素价格，如化肥、农药、农业机械等，国家要限制那些技术落后、规模小的企业继续发展，帮助和鼓励具有规模效益、技术先进的大企业的发展，从而降低其成本，进而保证农产品成本的降低。对农产品价格来说，过去的价格歧视虽已有很大改观，但工农业产品价格剪刀差仍然存在，必须通过特定的政策约束加以消除。此外，对于一些落后地区、贫困地区和生态脆弱地区的生态性行业（如林业、果品生产业、河湖养殖业等）的产品，国家应实行区域性保护价格政策，对农民进行补贴；就全国范围来说，林业、水产（特别是海水）养殖业也可实行价格保护。
5.农业的贸易政策方面
农业可持续发展的核心之一就是要实现资源利用、产品共享上在国家间、地区间、人类集团间、人与人之间、当代人与后代人之间的公平或平等。因此，我国农业的国际贸易政策，必须满足国家单农业贸易时的平等与合理分工，任何有损于我国一切利益的不平等贸易条件都必须加以反对和杜绝。在农业领域引进资金和技术进行国际合作时，严防投资国污染的转嫁，特别是污染密集的农业化学品生产领域，我们可以采取尽量少引进而多进口产成品，或引进后也仅仅是为了满足国内农业市场的需要，而不是发展出口导向型生产。因为大部分资本输出国家，特别是西方发达国家，由于它们经济发达，人民生活水平高，文化发达，人们的环境意识也强，相应地这些国家对企业所要求的环境标准也高。这样，一些技术水平低，产品尚有市场，高消耗、低效率且污染的密集的企业在国内受到限制。但是发达国家的政府，由于出于自身财政的考虑，往往鼓励这类企业，随着国际间产业结构的调整向境外转移。这样，这类发达国家既保证了本国环境不受污染，又未遭受到任何经济损失。所以发达国家向境外转移高消耗、高污染、低技术、低效率的企业本身就构成了它们进行国际合作的一种战略。事实上，由于发达国家的技术保护，发展中国家从来没有，也不可能有机会从发达国家引进它们所需要的真正的高技术、高效率、低消耗、低污染的外商技术投资，所引进的几乎全是技术生命处在衰退阶段或已经被淘汰的技术。
农业可持续发展的贸易政策并不局限于国际间，国内贸易政策也对农业可持续发展产生重大影响。特别是形成农业生产资料、农产品流通的国内统一市场有着很重要的意义。因为我国农业生产资料和农产品生产与消费的地区差异仍然很大，市场的地区分割必然要影响到全国范围内资源利用、产品消费上的地区公平的实现。因此，国家至少要制订出消除农业生产资料和农产品流通中的地区贸易壁垒和市场分割的政策，必要时可通过法律约束来实现。
6.农业的消费政策方面
对于消费问题的研究在80年代中后期以来得到我国学术界的普遍重视，也取得了不少成就和进展[①d]。前已分析合理的消费结构和适宜的消费水平的确定是农业可持续发展的重要保障。我国在国民经济和社会发展的长远规划中虽然对合理的消费结构和适宜的消费水平问题给以了足够的重视，但消费结构和消费水平的具体规划做得远远不够，更难以用科学的政策对其加以引导。所以，本文建议在对适合我国农业可持续发展的合理消费结构和适宜的消费水平进行全面详细规划的基础上，制订指导和调控其发展变化的科学政策，对一些不适宜可持续发展的消费倾向必须加以杜绝，并使政策倾向于落后地区，贫困地区和少数民族地区消费水平的不断提高，以逐步实现民族、地区和个人之间消费的公平。
7.农业发展的人口政策方面
人口政策是我国整体可持续发展得以保障的重要方面，多年来我国一直奉行“控制人口数量提高人口素质”的政策，控制人口数量又主要通过计划生育政策来实现。80年代初国家提出到2000年将人口总量控制在12亿，但从目前的情况看，2000年人口将接近13亿。这就说明控制人口仅靠计划生育政策约束是不行的。所以本文建议应将我国的人口控制纳入法制轨道，制订出适合我国可持续发展的人口法、计划生育法或人口控制法，通过法律的强有力约束达到实现生育权上的当代人之间、世代间的人人平等，从而达到控制人口的目的。
一提起生育法对生育权的约束，人们最大的担心莫过于西方国家借人权对我国政府横加指责和对我国内政肆以干涉。我们应该明确的是，人权包括生存权和发展权，生存权的保障又是以生育权的保障为前提的。我们今天的家庭夫妻之所以拥有较少的生育权（批生育多于一个孩子的权利），就是因为我们在生育权上没有实行世代间的人人平等，使得我们的父辈们拥有了较多的生育权。但我们不能因此而去指责我们的父辈们，因为他们主宰社会的时候，还没有认识到人口同资源、环境和发展间会有这样的关系。但与此同时我们也不能不考虑使我们的后代拥有与我们相同的生育权，因为我们已经认识到了人口同资源、环境和发展间应保持协调关系。所以，通过生育法约束人与人之间生育权的平等，并不是违反人权的，相反是为了更好的保障当代人和后代人拥有更自由、更充分的生存权和发展权。
应该指出的是，农业可持续发展的政策还有许多方面都值得研究，特别是农村工业化政策和农村城市化政策等，对建立可持续农业有着极为重要的影响，由于本文篇幅所限，也由于农村工业化和农村城市化政策方面研究的也较多，故不论述。
注释：
[①a] R.Rodale,"breaking New Ground:The Search for A Sustainable Agriculture",The Futurist,pp.15-20,1/1983.
[②a] G.Douglass,"Agricultural Sustainablity in a Changing World Order",Westview Press(Boulder),pp.3-29,1984.
[①b]（1） 《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，中国环境科学出版社，1994年版，第77—78页。 （2）郭焕成主编：《社会主义市场经济体制条件下中国农业持续发展战略研究》，中国环境科学出版，1996年版，第13—32页。 （3）董锁成等编著：《中国东部沿海地区21世纪资源与环境战略》，科学出版社，1996年版。 （4）Vaclav Smil,"Who Will Feed China?",The China Quarterly,p.803,vol.35,1995.
[①c]（1） 《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，中国环境科学出版社，1994年版，第77—78页。 （2）郭焕成主编：《社会主义市场经济体制条件下中国农业持续发展战略研究》，中国环境科学出版社，1996年版，第13—32页。
[②c]（1） F.w.Crook,"China"s grain production economy:a review byregions",China:Agricultural and Trade Report,US Department of Agriculture,Washington DC,July 1993.（2）Paul Crompton and Brian Phillps,"Effect on fecdgrains of China's rising demand for livertock products",Australia:Agricul ture and Resources Quarterly,pp.247-248,vol.5,no.2,June 1993.
[③c] 世界银行：《中国农业变革的管理——粮食部门调研》，中国财经出版社，1992年，第25页。
[④c] 郭焕成主编：《社会主义市场经济体制条件下中国农业持续发展战略研究》，中国环境科学出版社，1996年版，第19页。
[①d] 吴明瑜，李泊溪著：《消费结构与消费政策》，改革出版社，1991版。
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