2.南阳市水利局白河橡胶坝管理处 河南南阳 473000
摘要：“河长制”具有不同于以往水治理体制的独特性，是一项伟大的制度创新，本文通过研究南阳市在贯彻落实河长制过程中出现的职权划分未完全明确、现行水治理体制衔接不完善、管理体制长效性有待提高、配套制度有待加强、社会参与度不高等问题，提出可以通过落实责任、明确重点、健全考核体制、鼓励公众参与等方式来缓解现状，实现河湖环境的长效管理。
关键词：河长制；水环境治理；长效管理；配套机制；职责
在习近平总书记系列重要讲话精神和统筹推进“五位一体”的总布局指导下，“河长制”的创立，丰富了我国现阶段河湖管理体制，是实现水生态、水资源、水产业、水景观、水文化协调发展的重要举措。2016年11月28日，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求2018年底前全面建立“河长制”，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制。这一意见的下发，标志着“河长制”由应急探索已上升至国家意志，是全面构建生态文明社会的一大制度创新。本文将结合我市实际情况，探究更好实现“河长制”长效管理的途径。
1 解读“河长制”
1.1 “河长制”的出现
2007年江苏省无锡市太湖出现大量蓝藻，造成饮用水供水危机，当地政府在探求治水的道路中，孕育出“河长制”这一项全新的管理体制，具体做法是无锡市各级党政负责人分别担任河流的河长，负责领导该河流的污染治理和管理保护工作，整合市级各部门力量，因“河”制宜。同时强化考核机制，印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，明确要求将79个河流断面水质的监测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人（即河长）政绩考核[1]。随后江苏、浙江等地相继效仿实施“河长制”，目前“河长制”已在全国范围内建立。
“河长制”是指河流逐条明确“河长”，河长由各级党政主要负责人担任，负责所管河流的统筹规划。基本思路是“由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩”[2-3]。现大多数地区成立河长办公室，在同级河长的指导下，负责河长制日常工作，组织协调水利、环保、住建等分管部门具体行动，共同治理保护水生态环境。
1.2 “河长制”的独特性
“河长制”的建立是一项伟大的制度创新，具有任务具体化、责任明确化和考核刚性化的特点[4]，有效的破解我国河流治理“多龙治水”的顽疾，改善职权划分不清晰，效率低下的问题，有利于加强水生态文明建设，形成资源科学配制，高效率治水格局。
“河长制”确立了行政首长责任制，将治河职责落实到个人，任务具体到部门。“河长”掌握所管河湖的水质、生态环境情况，督促各分管部门切实履责，加强河湖的综合治理力度，形成长效监督考核体制。各地区逐步增添“河长制”内涵，“河长”根据具体问题提出相应对策，研究制定水环境治理措施，最大程度实现决策的协同性、执行性，形成“一河一策”；编制河湖基本状况、水质状况、水环境与水生态情况等在内的档案资料[5]，完善水治理数据资料，了解掌握所管河湖水环境基本情况，实现河湖的长效管理，形成“一河一档”。
2 南阳市“河长制”分析
2.1 推行河长制情况
南阳市跨长江、淮河、黄河三大流域，全市流域面积50平方公里以上河道184条，100平方公里以上河道99条，1000平方公里以上河道14条，10000平方公里以上河道3条；全市共有水库496座，其中大型2座，中型23座，小一型85座，小二型386座，总库容24.6亿立方米。丰富的水利资源，为南阳搞好水生态文明建设奠定了良好的基础，南阳市委市政府高度重视水生态文明建设，2017年11月8日，在全市推进落实河长制工作视频会议中，提出全面推行河长制对完善水治理体系，保障水安全，满足人民对美好生态环境需求具有重要意义。构造政府、社会、群众三方共同促进、相互制约的稳定结构对推动全市河长制的落实作用显著，政府在社会上充分发挥群众的力量，积极引导，营造全民共治的氛围；提供更多亲水涉水平台，满足公众对优美生态环境的需要。
南阳市河长制工作体系可概括为 “市县乡村四级河长、市县乡三级河长办、基层‘三员’（警员、巡河员、保洁员）”市委主要领导任市第一总河长，市政府的主要领导任市总河长，市委副书记、分管农口副市长任市副总河长。县区、乡镇（街道）的党政主要负责人任该地区总河长。成立市县乡三级河长办公室，开展河湖管理的组织协调、督导、检查、考核、宣传等工作。目前全市各级河长共计5677名，其中，市级17名，县级414名，乡级2029名，村级3217名。
2.2 存在问题分析
水环境治理是一项长期、系统的任务，“河长制”是顺应社会发展产生的，可操作性强，对于解决我国河湖生态环境有重要的指导意义。我市中小河流、水库数目较多，情况错综复杂，在河长制全面推行的过程中，水环境治理表现出一定的成效，也出现了一些值得探讨的问题。
2.2.1 职权划分未完全明确
“河长制”的实现，建立在明确河长所管河湖的基础上，各级河长承担总督导、总调度、总执行职责。我市绝大多数自然河道没有进行确权划界，河道管理范围模糊不清，河道产权不明晰，没有从根本意义上解决职权职责问题。唐、白、刁、湍等大型河道无序采砂，严重破坏河道自然流向，影响行洪安全；乡村小型河道管理无序，违法建筑肆意侵占河道、垃圾堵塞河道现象严重；城市内河生活污水、生产污水任意排放，河道污染严重，管理难度大，在河湖治理过程中容易出现各部门推诿扯皮的现象[6]，不利于水环境治理。
2.2.2 与现行水治理体制衔接不完善
我市现行水治理管理体制经过多年的运行，取得了一定的成就，积累了丰富的经验，但也暴露出了许多问题。“河长制”的出现明确了责任主体，赋予了党政负责人在水治理过程中的职责，加大了水治理的灵活性，在实际应用中必然会与现行分管部门职责体制存在碰撞，此时河长与分管领导之间的有效沟通对水环境治理具有重要意义。我市现存在不少属地管理有名无实现象，对河道管理看得见、管得住的乡村基层组织责任缺位，使最直接最有效的管理形同虚设。就白河而言，近几年发生的300多起“四乱”现象，多是主管部门巡查和群众举报中发现的，很少是乡村基层组织管理中发现的。
2.2.3 管理体制长效性有待提高
地方党政负责人担任河长，提高了对水治理水管理的重视程度，在河湖治理的过程中，能够及时处理水环境污染等突发问题。河长在实施过程中随意性较大，个人色彩比较鲜明，河道管理表现为突发式、集中式、松散型管理，容易出现管理上的混乱。随着历届河长重视度、决策侧重点、手段等方面的变化，水资源生态环境实现长效管理面临的难题不容忽视。近几年我市开展的保护“母亲河”行动、清河行动等集中整治活动，取得了很好的效果，通过几年整治，白河的生态环境得到了明显的改善，短期效果明显，但不具有长效性。
2.2.4 配套制度有待加强
河长对所管河湖的治理手段、途径，现阶段尚未有与之相适配的考核规范和要求，对需要达成治理目标缺少统一参照标准，容易出现配套管理资金不完善，管理审批程序不统一，管理效果参差不齐，对于河道违法案件查处难度大等问题。河长制的长效实施离不开各项配套制度支撑，以湖北省为例，2017年9月湖北省水利厅批复成立了河湖长制工作处，整合资金5000万元，作为河长制工作专项保障经费，同时申请了2018-2020年河长制工作三年预算绩效目标，资金到位，机构完善，目标明确为湖北省河长制工作的长期开展提供了基础，指明了方向。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆我市“河长制”实施凸显的问题主要有管理资金不专项，管理范围不全面，表现在工作经费、场所无保障，河长制办公室机构性质、人员不明确，责任体系不清晰。截至目前，南阳市496座水库全部组织了除险加固，大中型水库明确确立固定的管理单位，管理相对比较到位，多数小型水库管理体制尚未理顺，县管、乡管、村管遍布其中；部分由乡村管理的水库缺少管理经费，物资匮乏，管理人员积极性不高，管理效果不明显；部分位置偏远、效益不好的水库仍长期处于无人管理的状态。
2.2.5社会参与度不高
公众是监督河道治理的重要力量，他们清楚各自生活范围内的河流情况，可以及时有效的发现问题，为政府部门河流治理提供有用信息和计策。现阶段我市公众参与程度不高，没有很好的发挥群众的监督作用，在社会形成积极参与，共同治理的良好风向，对政府部门的制衡作用体现不大。
3 实现河长制长效管理的探索
结合南阳市河长制贯彻落实情况，针对河长制实施过程中表现的突发性、随意性、角色性等问题，逐步实现河长制向长效管理体制推进，做出如下几个方面的探索。
3.1 根本基础：落实各级河长职责
根据南阳市河流现状，不断充实“河长制”内容，保证河长制组织管理体系遵照纵向到底、横向到边的要求有序开展，设立以党政领导责任制为核心的四级河长责任体系。县、乡、村按分级分段设立河长，县级以上设立河长制办公室，落实河长的具体决策，相关单位根据职责分工，同步协调开展工作。与河长制相配套，完善河道警长制，确保每条河、每个河段、每个水库都有河长、河段长、警长及管理人员。定人、定岗、定责，实现领导带头作用最大化，高位统筹最效率化，是河长制全面推行，顺利推进的坚强保障，要明确职责分工，确保工作责任落细、落实、落地。
各级党委、政府是水生态环境的管理主体，各级河长是所管河湖的主要负责人。河长要牢牢依照工作方案要求，围绕“管、治、保”三大基本任务，大力落实河长的各项职责。“管”就是承担日常管理职责，重点是监管河流情况；“治”就是协调推进河流综合整治，确保治水任务落到实处；“保”就是协调监督河流日常清淤、保洁工作，确保各项长效措施落到实处。
3.2 重要保障：明确河长工作重点
河长一般为地方党政领导，需要在做好日常工作的基础上兼顾河流治理的具体任务，加强决策协同作用的同时，增加了党政领导的工作内容，对河长个人能力要求也更加严格。贯彻落实河长制需要河长在繁杂的具体工作内容中有的放矢，有条不紊开展各项工作。
（1）严格执行河长目标责任制。河长目标责任制要求始终遵循水污染防治、水资源管理、水生态修复“三位一体”的原则，河长及所管机构根据河流环境的具体情况，以现阶段存在问题为指导方向制定科学的治理方案，坚持“三位一体”原则，分阶段设置治理目标以及总目标。尤其要控制好水质标准范围，依照各阶段目标达成情况，合理调整治理总目标，不虚报治理成果，提高对总目标规划的认识。各级河长紧紧围绕治理目标制定切实可行的方案，牵头各职能部门，全面开展综合整治工作，确保河流治理取得实效。
（2）建立排污口整治“排长制”。治水先治污，重视对排污口的整治工作，开设“排污口治理长”，解决好排污口难治理难管理的问题”。具体可以由市、县级主要领导、机关部门主要领导包干担任重点排污口的“排长”。通过污染源头控制，中途加设截污管等措施拦截，达到推进排污口综合整治的效果。
（3）建立河流问题报告制。各级河长需要加强对所管河道周边环境、工业、农业及生活废水的日常巡视检查，掌握污染水排放情况，做好每次巡查记录，清楚了解各地点具体情况和存在的问题，及时掌握消息变化，做好应对突发事件的准备。当出现河道水质变化、治理过程中突发问题、不良行为曝光等事件要及时汇报给上一级河长。
（4）建立河情分析机制。河道治理具有历时长，短期回报率低的特点，河道长效管护任务显得更加艰巨。各级河长需要定期组织成员进行河流治理绩效评估，总结各时期治理经验，及时改进治理过程中出现的问题。同时还可以组织有关部门定期召开工作总结会，根据实际情况进行探讨，讨论分析治理过程中遇到的困难，协商解决方案；分享各部门工作心得，互相学习；做好各部门同志的思想建设，以饱满的精神状态进入下一阶段的工作。
（5）建立河长资金保障制。合理配置河长制专项资金，提高资金的利用率，吸引社会资本参与水环境治理工作，通过多种融资手段缓解财政压力。河长制办公室要加强协调，充分利用资源，建立信息共享，撬动各渠道资金，形成河长资金融资长效制。
3.3 关键组成：健全管理考核机制
河长制在我市实践过程中具有随意性大，自我监督难的特点，建立起完善的考核问责机制是全面贯彻河长制的重要保障。2017年9月，云南省昆明市探索实施滇池流域河道生态补偿机制，以水质考核目标和年度污水治理任务为依据，考核县（市、区）工作完成情况，未达到河道断面水质考核标准或未完成年度污水治理任务的，缴纳生态补偿金，考核断面水质达标且提高一个及以上水质类别的，给予适当补偿。云南省滇池流域河道生态补偿机制充分调动了各责任主体的水环境治理主动性和自主性，在试点生态补偿的三条河道中，环境与生态效益逐日显现，对我市通过健全管理考核机制为手段，全面落实河长制为途径，逐步达成生态环境长效治理的目标具有重要借鉴意义。
结合我市现状，（1）建立科学考核指标体系。坚持问题导向，在现有差异化绩效评价考核，问责与激励机制，领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核重要参考的基础上，建立针对性强，效能更高，更加严格的绩效考核与责任追究制度。奖励和问责机制是河长制实施的有力支撑和推动剂，明确奖惩制度实施依据，在人治灵活性的基础上实现法治严谨性[7]，加大对成绩突出的河长及责任单位的表彰，对造成生态环境损害的追责，不单发挥良好的示范警示作用，而且推动河长制的长效管理。
（2）增加考核方式多样化。在行政体系内部采取上级考核下级，同级人大、政协监督河长责任执行情况的考评方式，在外部采取市场或专业机构评估、社会公众评议等方式对河长进行考评。
（3）细化各级河长的履职责任，明确担任河长的党政领导和不同职能部门之间的责任分解，实现河长制与现水治理管理体制的有机结合，形成求同存异、共同治理河湖环境的管理体制，更好的实现河湖治理的长效性。
3.4 有效措施：鼓励社会力量参与
在全国推进河长制的实例中，很多地区充分调动了社会组织和群众力量参与河流治理，搭建政府、企业、公众三方共治的平台。南阳市可以通过政府网站、新闻客户端、微信公众号等途径加强对公众的宣传引导和政策普及，增强公众参与意识，鼓励社会组织和社会群众融入到河流治理过程中。
4 结语
现阶段“河长制”表现出的功能性，随着我国社会的发展步伐逐渐加深，不断影响着水生态环境。推进落实河长制，调动各方力量，努力构建水治理管理长效机制，实现“守河有责、守河尽责、守河有效”，为推进南阳市转型跨越发展提供更坚实的生态保障，为我国构建生态文明社会奠定更稳固的生态基础。
参考文献：
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[7]宗建树.用经济政策优惠配置环境资源[N].中国环境报，2007-07-13（5）.
论文作者:冉俊锋1,陈卓2,贾欠1
论文发表刊物:《基层建设》2018年第6期
论文发表时间:2018/5/23
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