面对中国现代国家构建的思考——兼评福山的《国家构建——21世纪的治理与世界秩序》，本文主要内容关键词为：福山论文,国家论文,中国论文,秩序论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】 D61 【文献标识码】 A 【文章编号】 1001-4527（2007）05-0086-03
当前占学界主流的论调是，如何在现实运作中限制国家的角色。因为自上个世纪80年代以来，人们不断批判“大政府”，并要求把国家的职能严格限制在一定范围之内，在现实运作中充当“裁判员”的角色。而福山却在《国家构建——21世纪的治理与世界秩序》一书中，提出了一个令学界耳目一新的观点：构建完备的国家体制乃是当务之急。
冷战与海湾战争结束之后，福山就敏锐地关注世界形势与人类发展的变化，并在《历史的终结及最后一人》中指出，人类寻求更好的政治制度的历史已经终结，民主自由制度取得了最终的胜利。但是九一一事件的发生让美国与国际社会开始质疑福山的历史终结观点，认为恐怖主义终结了福山的主张，民主体制与自由经济的脆弱性显现无疑。[1]（P15-16）福山重新认识了国家体制构建的重要性，特别是对失败国家或发展中国家而言，强化国家的治理能力更加迫切。
在福山看来，民主政治与自由经济虽然是最合适的制度，但对于发展中国家来讲，美国的政治制度与价值理念只不过是看上去诱人但吃起来并不可口的果子，无法在本土的传统文化中生根，甚至与本土文化互相排斥。外国援助者和其它国际组织虽然向发展中国家投入了大批救助资源，但却无法在被救助国家的制度与体制环境中获得最佳效能。在福山看来，对一个国家的国家建设，没有自身一定的国家能力的话，外来力量往往徒劳无益。
福山由此看到了国家能力（国家力量）建设对现代化进程中的发展中国家的重要性。他进一步将国家构建分为两个层面：国家体制的运作范围与国家体制的能力强弱。前者指的是“政府施政的范围与功能”，后者则是“政策执行的效能与力量”。[1]（P15-16）这两个层面的重合部分代表着国家能力的强弱。而在特定时期观察国家体制这两个层面的变化，也可以得知国家施政效能的强弱，由此可以推断出这个国家是走向繁荣还是走向衰败。
因此，福山的著作无疑为我们提供了一条极为重要的讯息：国家体制构建的相关知识还存在重大缺漏，而清晰地梳理国家体制的范围与力量这两个基本概念将是国家构建理论体系中重要的一环。福山指出：“我们必须将国家体制的运作范围与力量强弱区分开来，前者是指政府施政的各种功能与目标，后者则是国家拟定与实施政策、执行法律并兼顾廉洁与透明的能力——现在通称之为国家体制或制度的效能。”[1]（P33）福山列举了美苏两国的例子作为比较。
在前苏联存在的是被西方学者称之为“极权主义”的国家体制。在这种体制下，国家控制了社会生活的一切，并试图将公民社会斩草除根。国家根据自己的意愿或偏好决定重大的政治经济事务，而不必与广大的被统治者协商以获得其同意，或至少是其默许。各种民间团体的行为受到严格限制而使其活动空间极为狭小。民间力量的弱小使它根本不可能对国家权力构成挑战，甚至与国家讨价还价的情况也不存在。在此状况下，国家高高居于基础并不牢靠的杠杆之上。当其基础被抽空时，因上层权力的毁灭而导致了国家权力的“真空”，但是社会却没有任何一种力量来弥补这一缺漏。可见“专断性权力”的后勤基础不如“基础性权力”的后勤基础强大，极权主义体制下的国家权力存在着危险性。
而美国的体制在设计上是要刻意限制或削弱国家体制的力量，美国有一种反国家主义的政治文化，表现为对国家体制力量的束缚掣肘，诸如宪政政府、人权保护、三权分立、联邦体制等。但是从另一个角度来看，美国的国家体制却又十分强大：它众多的执法机构遍布于联邦、州与地方层级，执行内容从交通规则、商业法到权利法案，无所不包。美国可以把国家权力的触角延伸到社会生活的每一个角落，从而对国家实施更加有效地控制和管理。换言之，美国有一个多方设限的政府体系，其国家体制的运作历来限制在一定范围之内；然而只要是在这个范围之内，美国政府制定并执行法律与政策的力量却非常强大。美国在建国后的两百年里保持了较强的稳定性，与国家能力的强大不无关系，从国家构建的角度来看，美国确实做到了在自己的领土内成功地垄断了实质力量，并合法地运用它。
而在福山之前，西方的一些学者就对国家能力问题展开了深入探讨，其理念到现在仍然对发展中国家的现代国家构建具有深刻的启迪意义。
自由主义和保守主义的国家观至少包括两个方面的内涵。一方面，自由主义强调个人的自由与权利，视国家为侵害个人权利的主要渊源。因此，自由主义的基本倾向是限制国家权力。正如自由主义的批判者、德国政治学家卡尔·斯密特（Carl Schmitt）所言，自由主义宪法的核心内涵是，个人自由的范围在原则上是无限的，而国家干预这一范围的能力在原则上是有限的。换句话说，个人行动在理论上毋需证明其合理性；相反，国家的干预行动必须证明其合理性。[2]（P107-122）
但在国家问题上，自由主义还有一个不太彰显的理念，即强调现代国家的重要性。自由主义在主张限制国家权力的同时，强调市场经济与市民社会需要有效的现代国家，强调国家在提供公共物品与保障一定程度社会正义中的积极作用，强调国家在维护国家利益中的作用。
自由主义这一看起来似乎矛盾的两个方面，正是揭示了福山所谈到的现代国家构建的两个主要层面：国家治理的范围与治理能力。自由主义所主张的“有限国家”，主要是限制国家所管辖的范围，而在提供公共服务、维护国家利益方面，自由主义强调的是强而有力的国家。自由主义国家在履行国家职能方面并非总是软弱无能。迈克尔·曼（Michael Mann）与约翰·豪（John A.Hall）的研究向人们揭示出：自由主义并不是弱国家的同义语。在《国家、战争与资本主义》一书中，迈克尔·曼区分了两个层面的国家权力，其一是国家的专制权力（despotic power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（range）。其二是国家的基础性权力（infrastructural power），即国家能力。它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）。[3]（P5-9）
迈克尔·曼的分析对研究中国的政治问题也是极具启发意义的。近代以来的中国学人在分析中国传统的帝国体制时，也曾经有过一些似乎颇为矛盾的观察。例如，严复以及不少自由主义学者强调传统制度的专制主义特征，认为在传统制度下人民缺乏自由。而孙中山等人则认为在传统制度下人民享有的自由太多，缺乏国家观念，缺乏国家对社会的整合与组织。迈克尔·曼的分析可以帮助我们理解这两个概念其实并不矛盾，它们所描述的恰恰是传统中国国家的两个基本特征，即国家统治范围宽泛与国家实际渗透社会的能力软弱。英国学者约翰·豪曾对普遍存在于帝制时代的这一现象作出如下表述：
“那些描述传统帝国的著作或者倾向于强调它们的强大，或者强调它们的软弱。但是，这两者都是现实的存在。帝国的悖论（而不是自相矛盾）是它们的强大，即它们的宏伟遗址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑，掩蔽了它们的社会软弱性。这种强大恰恰建立在并反映了其社会软弱性。这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。”[4]（P20-21）
在成功的现代国家构建中，国家能力的增强并没有削弱或者替代市场与社会的生长。政治权力的集中为经济的发展与社会的稳定提供有效的保障，而市民社会的发展防止了国家权力的全面渗透与控制，成为制约国家的根本力量。社会、市场成为相对独立于国家的领域。而且并不像一些自由主义者所想象的那样，三者相互矛盾、互相削弱，而是在特定的情况下，能够形成良性的互增长关系，国家内部管理的“文明化”，在日渐庞大的国家机构中，只有两个部门（军队和警察）直接与暴力有关，但是在人员、财政以及部署等方面则受到其他机构控制，这使得合法化的高压成为“一种受到更多控制和专门化的统治形式”。在对犯罪起诉和惩罚方面也采纳了较人道的方式，直接的暴力镇压方式相对减少。更为重要的是，反对党的存在制度化了，而且许多职位成为和平竞争和控制的对象。民主化从政治领域向社会经济领域扩展。福利制度从经济上保障了个人的存在，选举权的扩大使公民身份在民族国家内部普遍化，各种社会组织的形成为个人提供了参与社会政治生活的多种渠道。对于国家构建来说，民主化的扩展具有双重效果：一方面防止了国家对社会、个人的武断侵害；另一方面使国家通过行政力量更有效地控制社会、个人和市场，实际上，国家与后者的关系不是疏远了，而是更加密切了。
但在全能主义国家中，从表面上看来，它比自由主义国家更强大有力，因为全能主义国家能在更广泛的范围内行使自己的权力，贯彻自己的意志。全能主义国家片面强调国家作用的极端形态，它试图废除整个市民社会，让原子化的个人服从于国家的政治目的。从历史上，全能主义的右翼试验在1945年随着纳粹德国的失败而告终；而左翼随着1989年柏林墙的倒塌而崩溃。它看起来似乎十分强大，但强大的背后却是国家在统治、治理与提供公共服务方面的软弱。因为宽泛的国家权力使国家必然有庞大的官僚机构，他们的运作必须有强大的财政作为支撑。但是比较传统国家在其形成和构建中所遇到的困难，我们不难看出，财政不足几乎是所有全能主义国家难以克服的顽疾。全能主义国家导致对社会稀缺资源的控制，必然会扭曲社会的经济活动，使特定个人与群体经济活动的成败在很大程度上取决于国家的支持或限制。这必然导致更深层次的寻租活动。
完善国家构建的知识体系也可以使我们对“小政府—大社会”与“强国家—强社会”两种模式的选择有更清楚的认识。这两种模式都主张国家与社会之间应该有清晰的划分，国家所管辖的范围应该受到严格限制；社会应有自己的独立运作空间和一定的自治资源。但是，在笔者看来，这两个概念本身却隐含了其固有的缺陷，在一定程度上限制了政治学研究的发展。
从表述上看来，“小政府—大社会”很容易使人产生一种主观印象，即把国家与社会置于互相对立的位置。在这一概念中，很容易产生“去国家化”的思想，片面强调国家的作用，并使社会代替国家掌握一切，从而产生政府虚无主义思想。更重要的是，“小政府”很容易使人理解为政府能力的弱小。但是事实绝非如此。“小政府”并不意味着是“弱政府”，“小政府”也可能是强而有力的政府。“小政府”的含义是指在政府所管辖的范围上要小，要受到一定限制。但这种不科学的表述方式事实上已经影响了这一模式对中国现实的解释能力。
相对而言，“强国家—强社会”模式已纠正了这种误解。一方面，它强调国家与社会不是对立的，而是可以共生共强，从而形成一种“双强”关系。另一方面，它强调要增强国家的能力。事实上，一些学者基于实证研究而提出的这一“国家—社会”模式，确实符合中国国家构建的实际状况。这种模式一方面使国家具有较强的将自己的意志以较低的成本贯彻到社会中的能力，以及对社会具有较强的渗透能力；另一方面，社会于国家具有相对独立性，具有一定的自治空间与自治资源，由此发育起来的社会组织不仅具有自我发育和自我服务能力，而且能逐步形成与代表国家意志的地方政府进行讨价还价的能力。因此，二者的利益整合在于形成协同合作的良性互动机制，在两者之间找到共同的收益空间。[5] 由于该模式符合中国国家构建的实际状况，因此一些学者把这一模式作为构建中国未来国家与社会关系的目标。
但是这一模式却也忽略了极为重要的一点，即没有提出要对国家管辖的范围进行限制。“强国家”可以区别为两种情况。一种是指伴随着政府机构规模的扩张而带来的国家强大。但正如上述分析的，维持庞大的国家机构的正常运作需要强大的财政支持，但作为一个现代化进程中的国家来讲，它往往使国家不堪重负。而且，它表面的强大带来的却是国家能力的衰弱。自然，作为现代国家构建过程中的中国来讲，国家机构规模的扩张似乎不可避免。但是，就以此现象来界定国家能力的强大，在逻辑架构上未免过于简单化。另一种情况是政府机构规模的缩减而带来的国家能力的强大。只有明晰自己的治理范围，在有限的领域内有效执行国家职能，才能证明国家是真正的强大。
福山在本书中提出要构建“小而强的国家体制”[1]（P168），为发展中国家的国家构建有一定的启示。福山指出：“九一一事件之后，全球政治的当务之急不再是如何削弱国家本质，而是如何增强。对于个别社会与国际整体而言，国家体制的衰颓预示的并不是乌托邦，而是灾难。贫弱国家之所以被挡在经济发展的大门之外，关键因素在于它们的国家体制发展欠佳。这类国家固然不需要规模庞大的体制，然而在有限范围之内足以担负必要功能的健全体制，绝对是不可或缺。”[1]（P169）福山从发展中国家在其经济发展道路上所遭遇的困境，已深深体认到国家体制建设对现代国家构建的重要意义。对于中国来讲，当代中国的国家构建必然面临着双重任务，即“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力，或者，换句话说，在解构全能主义国家（de-totalization）的同时实现现代国家的构建（state building）”。[6]
作为一个有效国家或一个“有能力”的国家而言，除了要强调个人的合法权利要免受国家的侵害、有限国家、宪政政府以及代议制民主之外，国家还必须有能力：对内维护秩序与统一，在一定范围内对社会财富进行分配，以维护某种程度的社会正义；对外要维护国家的安全与独立，免受外来侵犯。
国家的构建还是一个公共权力不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程。[7]（P6）在中国的改革实践中，应当继续理顺公共权力与市场的关系，在增强国家能力的基础上培植地方的基础性权力，在现实中探讨其运作方式，构建出中国国家构建的合理性理论框架。