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中图分类号：D911.01 文献标识码：A 文章编号：1004-9428(2008)02-0053-06
各国宪法中有关公民受教育的规定，并不统一，有的规定为基本权利，有的规定为基本义务，有的则没有规定。据统计，只有大约51.4%的国家在宪法中明确规定了受教育权，51.4%的国家规定了受教育义务。①那么，受教育对于公民究竟是权利还是义务？抑或两者都不是？本文将予以分析和解答。
一、权利、义务：各国宪法中有关公民受教育的规定
在世界各国的宪法中，有关公民受教育的规定，大致分为几种情况：
第一，受教育是公民的权利。如法国1958年宪法序言（所确认的1946年宪法序言）中规定：“国家保证儿童及成年男女获得一般教育与职业教育及文化之均等机会，并应设立各级非宗教之义务教育机关。”巴西宪法第176条规定：“在国家统一原则和人类自由和友爱思想鼓舞下，教育是全体巴西人的权利和国家的义务，教育应在家庭和学校实施。”爱沙尼亚宪法第37条规定：“每个公民享有受教育权。在法律规定的范围内学龄前儿童可以免费在国立和市立普通中学受教育。”苏联1936年宪法第121条规定：“苏联公民有受教育的权利。这种权利的保证是：在教育和生活、生产相联系的基础上实行八年制普及义务教育；广泛发展中等一般技术教育，各种职业教育，中等专业和高等教育，尽力发展夜校和函授学校，对各种教育都实行免费和国家的助学金制度；各地学校用当地语言讲课；在工厂、国营农场和集体农庄中对劳动者进行免费的生产教育、工艺教育和农艺教育。”受其影响的中国1954年宪法在第94条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。国家特别关怀青年的体力和智力的发展。”此后的中国1975年宪法、1978年宪法也规定了公民有受教育权。此外，俄罗斯、波兰、朝鲜、土耳其、科威特、印度尼西亚、菲律宾、智利、尼加拉瓜等国的宪法也规定了公民有受教育的权利。
第二，受教育既是公民的权利也是公民的义务。日本宪法第26条规定：“全体国民，按照法律规定，都有依其能力所及接受同等教育的权利。全体国民，按照法律规定，都有使受其保护的子女接受普通教育的义务。义务教育免费。”中国1982年宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”台湾地区“宪法”第21条规定：“人民有受国民教育之权利与义务。”此外，越南、巴拿马等国也规定了公民有受教育的权利与义务。
第三，受教育权在宪法中没有规定，只规定了其他教育权以及受教育义务。如德国魏玛宪法中规定了父母教育权和公民受教育义务。第120条规定：“教育子女，使之受身体上、精神上及社会上美格，为父母之最高义务及自然权利。关于其实行，由政治机关监督之。”第145条规定：“受国民小学教育为国民普通义务。就学期限，至少八学年，次为完成学校至满足十八岁为止，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费。”德国基本法延续了这种思想。第6条第2项规定：“抚养与教育子女为父母之自然权利，亦为其至高义务，其行使应受国家监督。”
第四，受教育在宪法中完全没有规定，如美国等国家。因为这些国家的宪法哲学具有自己的特点。经济权利和社会权利在大多数国家都是宪法权利，但是在美国不是。因为“美国宪法仍然反映着对有限政府的承诺，仍然信奉‘管得越少的政府就是管得最好的政府。’宪法只告诉政府不要做什么，而没有赋予它做什么的义务。国际人权思想要求国家把自己组织起来，把自己的资源组织起来，以保证那些别无满足途径的居民的基本生活需要，而美国并无吃、住、保健、教育等基本生活需要的宪法权利，也没有提供它们的宪法义务。而美国事实上是一个福利国家，但不是通过宪法强制实现的，而实际是在种种借联邦制、契约自由、实质性正当程序名义引发的巨大宪法障碍的情况下实现的。”②美国的法律和一些判例上有受教育的权利义务规定。
二、受教育权：公民的权利、国家的义务
（一）受教育权是一项普遍性的公民基本权利
受教育权是指公民要求国家通过公共的教育制度与措施，提供合适的教育场所的权利。一般认为，受教育权是公民的一项基本权利，也就是现代各国制宪者认为个人必不可缺少的权利。受教育权成为一项基本权利，经历了一个较长的发展过程。近代宪法基于消极的国家观，尽可能地限制国家权力的行使，确保个人自由活动不受国家权力的侵害。但是，随着各种社会矛盾的加剧，现代宪法强调积极的国家观，不仅保障公民有排除国家权力干涉的防御权，还保障公民有请求国家保护和援助的请求权。作为现代宪法开端的德国魏玛宪法全面规定了包括受教育权在内的社会权。此后，越来越多的国家在宪法中规定了受教育权或相关权利。
然而，如前所述，受教育权并不是每个国家在每一部宪法中都明确列举的基本权利，近半数国家的宪法却没有明确规定受教育权。尽管从一般理论上讲，人权是以人的尊严与自由为核心的价值体系，只要是为人的尊严的维护所必要的权利与自由都应该纳入国家保护的范围。但是，采取何种原则与方式主要取决于该国的政治、经济、文化的发展水平与统治者的制宪水平。在一个特定的国家中，文本中设定基本权利的数量是有限的，它是社会关系综合因素的反映。③比如，日本宪法中规定了受教育权，但是过去的明治宪法中却没有规定。再如德国基本法上没有明文规定公民的教育基本权，只规定了父母对子女的教育权。但是，这并不意味着基本法不保护公民的受教育权，因为从基本法的规定中可以导出这一权利。基本法第2条第1项规定：“人人有自由发展其人格之权利，但以不侵害他人之权利或不违犯宪政秩序或道德规范者为限。”第12条第1项规定：“所有德国人均有自由选择其职业、工作地点及训练地点之权利，职业之执行得依法律管理之。”从中可以看出，基本法是保障受教育权的。而且在德国，教育事务是各邦的事务，在邦宪法中有公民受教育权的规定。总之，不管是根据宪法的明确规定，还是根据宪法条文的推导，还是宪法判例，现代各国普遍认为受教育权是公民基本权利。
二战以后，人权思想逐渐普遍化和国际化，受教育权也得到普遍的接受。1945年《联合国宪章》在序言部分确认“重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念”。1948年联合国第三次会议上通过的《世界人权宣言》全面强调各个方面的人权，第26条规定：“（一）人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。（二）教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。（三）父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”1966年的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条更详细规定了受教育权保护的内容。虽然有些国家在宪法上没有受教育权的规定，但是受教育权作为普遍性权利是不争的事实。比如，早在1948年美国最高法院的四名法官就引用《联合国宪章》，支持宣布有种族歧视性质的反外国人法律在宪法上无效。最高法院的法官们还把《联合国宪章》的人权条款、《世界人权宣言》及国际公约作为解释和适用法律的平等保护、法律正当程序等宪法要求的指导。④
（二）公民的权利、国家的义务
受教育权是一种宪法基本权利，兼具自由权与社会权的性质。基本权利最初的作用，是赋予个人对抗国家所有公权力的不法侵害，而具有防卫性质的权利，要求政府不要干涉人民，目的就在于创设人民的自由空间。在这一空间内，人民有独立自主权，国家原则上不得侵犯。因此国家所有公权力的行使，均受基本权利的拘束，也就是说，基本权利拘束的对象是国家。如德国基本法第1条第3项规定：“下列基本权利拘束立法、行政及司法而为直接有效之权利。”十九世纪中叶之后，随着社会的发展，社会问题大量出现，很多问题需要国家提供给付。于是，现代社会国家由干预行政走向给付行政，国家为了落实基本权利的精神，必须提供实现基本权利的前提要件。公民可根据基本权利要求国家承担给付责任，即所谓的“给付请求权”，例如要求接受教育的权利。受教育权是公民与国家的关系，公民有受教育权，那么国家就有满足的义务。凯尔森指出：“如果权利是法律权利的话，它就必然对某个别人行为、对别人在法律上负有义务的那种行为的权利。”⑤因此，受教育权的权利主体是作为受教育者的公民，义务主体是国家。
公民受教育的过程，分为义务教育阶段和非义务教育阶段。所谓义务教育，是指国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，也是国家必须予以保障的公益性事业。非义务教育主要是指大学教育，是一种竞争性的教育。因此，公民受教育权的保障，在宪法上可以区分为两个部分：一个是以中小学生人格自由开展为核心的国民教育基本权利；另一个则是学术自由对大学生学习自由的保障。前者是一个完全以学生为主体的（教育）基本权利，国家负有提供教育给付的义务；而后者则只是一个基本权利（学术自由）的保护法益，大学生的学术自由仍然是以追求学术自由为目的。⑥
受义务教育权利是公民社会生活实现的基础之一，因为只有拥有足够的生活基本技能，才能使公民在社会经济生活中有立足点的平等，也才有机会满足自己生活基本需求，而更进一步追求精神文化层面的进步。使公民受基本教育是现代国家不可或缺的义务，公民有权要求国家提供普遍的免费的义务教育条件。而国家必须制定法律来建立义务教育权利实现的法制，并以此设立足够的学校，来确保宪法上公民受教育的权利。设立学校，不一定是国家自己设立，还包括国家以国家资源资助私人或者以私法方式来设立。义务教育的阶段，世界各国一般规定是中小学阶段。中国义务教育法第2条规定：“国家实行九年义务教育制度。”至于非义务教育阶段，国家要建立适当的教育场所并创造良好的竞争条件，以保证受教育者得到平等的教育机会。
在义务教育阶段，相对于儿童有受教育的权利，国家负有整备教育外部条件的义务。不仅如此，由于要维持全国一定的教育水准，满足儿童受教育的权利，对于教育的内容，国家有必要进行一定程度的参与。国家对学校组织、规划、方向、课程、教材选择、学习期限及教学目的等学校事务有监督权限，不论对公立学校还是私立学校。这是国家对受教育权的干预。当然，国家权力受到宪法和法律的限制。
三、受教育义务：公民的义务、国家的权力
（一）受教育是一项普遍性的公民基本义务
在近代宪法中，受教育主要是作为公民义务出现的，国家要求公民接受一定阶段的教育。现代宪法出现以后，才出现了受教育权，而受教育作为公民义务却一直延续了下来。虽然受教育义务不是在每个国家宪法中的规定，但至少是绝大多数国家在法律上的规定。《世界人权宣言》等国际人权法中也作出了规定，如《经济、社会文化权利国际公约》第14条规定：“本公约任何缔约国在参加本公约时尚未能在其宗主领土或其他在其管辖下的领土实施免费的、义务性的初等教育者，承担在两年之内制定和采取一个逐步实行的详细的行动计划，其中规定在合理的年限内实现一切人均得受免费的义务性教育的原则。”所以，各国对于受教育是一项公民义务的观点，并没有争议。
受教育是公民的义务。但是，受教育义务在各国宪法中的规定是不同的。比如，日本宪法中规定的是两个内容：一是“使受其保护的子女接受普通教育的义务”，二是“义务教育免费”；德国宪法中规定“抚养与教育子女”是父母的最高义务；中国宪法中只是笼统规定“公民有受教育的义务”，而有些国家则没有明确规定。然而，总结各国的宪法和法律的规定，有一点是共同的：受教育义务是指公民受义务教育的义务。
义务教育，英文是compulsory schooling，即强制教育，国家有权强制一定年龄的儿童接受学校教育。从历史上看，提倡义务教育具有不同的目的。最早是在17世纪，马丁·路德和卡尔文为了实现神的国家而提出义务教育；到了18世纪，普鲁士为了培养顺从而忠实的臣民，提倡这一制度；18世纪后期，美国和法国为了“培养理解宪法、能读宪法的国民”，提倡义务教育，希望通过义务教育“能最确实保持适当的自由”。⑦现代社会中的义务教育，是第三种，它与服兵役、纳税一起成为公民对国家应尽的三大义务。现代的义务教育一般都是免费教育，既然强制儿童就学，就理应免费。
义务教育的年限，在不同国家的不同阶段存在差异。如魏玛宪法规定是8年，日本、中国等国规定是9年，而越南仅及于小学。现代国家一般的规定是中小学阶段，9年制义务教育。决定义务教育年限的，一是国家财政能力，财政能力越强，就能够创造更长的免费教育的条件。二是社会发展阶段，社会越进步，就越需要每个公民具备较高教育水平。但是，义务教育并不是越长越好，因为义务教育是强制性教育，目的是培养合格公民而不是知识分子，并不能强制公民接受高中或大学教育。有学者认为：义务教育的范围，不以9年为限，随着国家进步和人民对基本智能要求的提高，有可能提高到12年或者更长。⑧这种观点是片面的，只考虑到了义务教育的免费性，而忽视了义务教育强制性的特点。当然，随着国家经济实力的增长，国家可能扩大公民的受教育机会，比如无需通过考试和缴纳学费就可以接受大学教育。但是这不是义务教育的延伸，而是公民受教育权的扩大。
（二）公民的义务、国家的权力
基本义务，是公民对于制宪行为所创设的宪法秩序所承担的义务。“由于人民对于国家而为给付乃是牺牲个人一部分利益，以追求公共利益。人民以被动之身份，须发生国家统治权，就发生人民对国家的义务。然而，人民义务的形成以及国家对人民履行义务之贯彻，依国民主权原理，须经国民之同意，亦即必须经国会通过法令或法律授权明文课予人民义务，以及不履行义务之强制执行之程序与手段。”⑨基本义务是宪法规定的公民必须履行的责任，是对于国家来说具有首要意义的义务。基本义务是随着社会发展的需要而发展变化的。当自由主义法治国家理论占主导地位时，基本义务主要侧重于纳税与国防的义务。当社会国家理论占主导地位时，基本义务中除古典义务还增加了受教育的义务，劳动的义务、环境保护义务等社会国家义务。
义务教育，究竟是谁的义务，又如何履行呢？日本有学者认为：“义务主体为子女的亲权人或监护人，而非子女本身。形式上是对国家负此义务，但实质上是对受其保护的子女所负。从而，得将之解为是为实质化宪法……‘受教育权利’之义务。”⑩中国学者大都持有这一观点。在1982年宪法修改草案的讨论中，有人提出受教育不光是公民的权利，同时也是每个公民，特别是每个家长所应尽的义务。(11)所以，一般认为，义务教育是未成年人父母或监护人的义务。具备就学必需的条件及监督儿童就学，是父母或其监护人必尽的义务。这个义务不仅仅是一种道德义务，更是一种法律义务。如果父母没有让子女接受义务教育，就将受到法律制裁。同时，义务教育也是对社会的义务，包括企业不得雇用处于义务教育阶段的未成年人；政府对于因经济原因导致就学困难的子女的监护人，必须给予必要的援助。
但是，基本义务是国家与受教育者之间发生的关系，受教育者本人有接受义务教育的义务，所以义务教育的义务主体归根到底还是受教育者自己，而不是其父母或者社会。或者说，受教育者自己的义务是主义务，其他人的义务是从义务。而只是受教育者在义务教育阶段尚未成年，还没有达到负担法律责任的年龄，基于监护权的理论，所以这一义务应由其父母或者其监护人代为负担。所以，义务教育的权利主体是国家，义务主体是受教育者。
四、公民受教育的权利、义务包括双重的权利义务关系
综上所述，现代社会中的受教育既是公民的权利，又是公民的义务。然而，权利就是一种利益，义务就是一种负担，所以这种规定非常特殊，甚至看上去有些矛盾。国内有学者对此提出质疑。何华辉教授认为：“如果权利必须行使的话，就和义务的含义没有什么区别，从而导致科学概念的混淆。”(12)张庆福教授也认为：“现行宪法把受教育权和劳动权既规定为公民的权利，又规定为公民的义务，似乎体现了权利义务的统一，实际上不妥当的。……混淆了权利主体与义务主体的关系。”(13)从理论上说，受教育权利与义务合一的观点，的确存在疑问。这种情形，带来宪法学以及教育学领域里的混乱，很多学者也力图给出解释，但是大多数不能令人信服。
过去曾经有过将公民受教育的权利与义务相对立的观点。一种观点认为：教育是“对公民施以教育”的权利，国家为了养成“健全的公民”，于是通过公教育的体系，直接教育公民，所以受教育就变成了公民的“义务”。国家实施教育，变成统治权的行使。公民只是国家的附属品，国家通过法律使受教育变成一种法律义务。于是，受教育者该怎么学习以及学习什么，完全由国家决定；另一种观点则认为，公民是教育权的主体，接受教育是一种“权利”，而不是“国家权力”运作下的客体，公民有权向国家请求满足权利需要，并自主决定教育的内容和方式。(14)这两种对立的观点，都不能令人信服。
要平息以上“受教育权利义务合一论”与“受教育权利义务对立论”的争论，必须回到教育本身，从教育的作用来进行分析。受教育既是公民的基本权利又是公民的基本义务，这是因为教育的特殊性。首先，教育对于公民的重要性。教育对于儿童的知识成长、人格形成及发展是必不可少的，对于成年人的职业选择和社会发展也是必不可少的，所以公民有受教育的权利，国家要积极创造教育条件予以满足。同时，教育对于国家也具有重要性。“教育为国家重要事业，负有推进文化，教导国民之重大责任，教育利弊之得失，不仅可以转移一国民智与文化，且将影响整个民族生存与发展。”(15)因此，国家有权强制推行一定阶段的义务教育，公民有接受义务教育的义务。从上面可以看出，教育的权利义务，是从教育对国家和公民的不同作用的两个角度所作的分析，对国家既是权力又是义务，对公民既是权利又是义务，存在着两套并行的权利义务的体系。所以，“权利义务合一论”与“权利义务对立论”其实都是片面的。受教育的权利义务，应当分开表述：公民有受教育的权利，对应的，国家有满足公民受教育权要求的义务；公民有受教育的义务，对应的，国家有强制公民接受教育的权力。
在不同的教育阶段，国家和公民之间权利义务的内容不同。在义务教育阶段（一般为中小学阶段），存在双重的权利义务。一是，公民有受教育的权利，国家应当提供义务教育条件，而公民有权向国家要求义务教育条件的满足。二是，公民有受教育的义务，国家有权强制公民参加义务教育（往往是通过其父母的间接方式），而公民必须参加义务教育。在非义务教育阶段（一般为高中、大学阶段），只存在单一的权利义务。公民有受教育的权利，国家有满足公民受教育需要的义务。但是，这个阶段的教育是竞争性教育，并不是每个公民都能够得到教育机会，公民无权要求国家满足“人人受教育”的要求。国家根据财政能力和社会发展需要，建立适当的教育设施，并保证公民得到平等的竞争机会，使一定比例的人得到非义务教育的机会。同时，国家也无权强制公民接受非义务教育，权利可以放弃，公民可以不参加非义务教育。
注释：
①参见［荷］亨克·范·马尔塞文等：《成文宪法——通过计算机进行的比较研究》[M]，陈云生译，北京大学出版社2007年版，第137、143页。
②［美］路易斯·亨金、阿尔伯特·J·罗森塔尔：《宪政与权利》[M]，郑戈等译，三联书店1996年版，第519-520页。
③参见胡锦光、韩大元：《中国宪法》[M]，法律出版社2004年版，第184-185页。
④同前注②，第521页。
⑤［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》[M]，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第84页。
⑥参见许育典：《法治国与教育行政——以人的自我实现为核心的教育法》[M]，高等教育文化事业有限公司2002年版，第16页。
⑦参见［日］阿部照哉：《宪法（下）——基本人权篇》[M]，周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第372页。
⑧参见陈慈阳：《宪法学》[M]，元照出版有限公司2004年版，第597页。
⑨法治斌、董保城：《宪法新论》[M]，元照出版有限公司2004年版，第271页。
⑩同前注⑦，第373页。
(11)参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》[M]，北京大学出版社1986年版，第140页。
(12)何华辉：《比较宪法学》[M]，武汉大学出版社1988年版，第248页。
(13)张庆福、李忠：《中国宪法100年：回顾与展望》[C]，载《宪政论丛》，法律出版社1998年版，第31页。
(14)参见李惠宗：《教育行政法要义》[M]，元照出版有限公司2004年版，第18页。
(15)同前注⑨，第273页。
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