试析布什政府的对外政策，本文主要内容关键词为：布什政府论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
布什政府执政虽然还不到两年时间，但其对外政策却以强硬的现实主义色彩与其前任 克林顿政府的对外政策形成了反差。“9·11”事件后，布什政府的对外政策虽然作了 相应调整，单边主义有所收敛，但同时却依然我行我素，退出《反导条约》，加速研制 与部署NMD，大搞反恐扩大化，并提出要对一些“邪恶轴心”国家“先发制人”。如何 看待布什政府的对外政策?“9·11”事件后美国对外政策的调整对国际社会将带来哪些 影响?布什政府对外政策的走向怎样?本文将以历史的视角分析影响布什政府对外政策的 外交传统和政治文化背景，同时从“9·11”后的现实出发，分析布什政府对外政策的 特点与走向。
一、布什政府对外政策的变化
2001年1月布什政府上台执政以来，美国的对外政策出现了两次较为明显的变化。第一 次变化是布什上台后，以现实主义的外交取代了克林顿政府新自由主义色彩的外交，凸 现出共和党保守强硬的特点。第二次变化发生在“9·11”之后，布什政府以反恐为中 心，调整了包括国家安全战略、地区战略与大国关系在内的对外政策，表现出灵活、务 实的特点。
1.“9·11”之前的现实主义强硬外交。
与克林顿政府关注全球化问题，高唱“人权”、“民主”，强调多边主义有所不同， 布什政府更加重视现实的安全利益。在布什政府的外交政策中，起主导作用的是地缘政 治、权力政治和势力均衡等现实主义理论。布什刚刚上台，美国对外政策就显现强硬的 现实主义倾向。首先，强调保持美国的军事优势，进一步增强美国的军事实力。布什班 子指责克林顿政府“对美国武装力量的忽视”，“愚蠢地加大了削减防务开支”，“导 致了毁灭性的结果”(赖斯语)，强调军事因素在国家安全中的重要性，将军事安全置于 美国对外战略的首位，主张扩充军费，进行新军事革命，使美国在军事上始终保持超强 地位。因此，不顾中、俄和美国盟国的反对，加快推进导弹防御计划，大力发展高精尖 武器。上任不到四个月，布什就要求国会拨款61亿美元，以弥补国防预算的不足，并要 求对美军的建军方向、战略重心、军事部署等作出根本性的调整。
其次，外交上奉行单边主义。上台伊始，布什政府在外交上采取一系列强硬做法，表 现出我行我素的、强烈的单边主义色彩：拒绝接受治理大气污染的“京都议定书”；坚 持要推进国家导弹防御系统计划，坚持废除1972年《反弹道导弹条约》；在核政策上趋 于强硬，试图将《全面禁止核试验条约》冻结在参议院，从而在核试验上放开手脚；拒 绝参与有关控制轻型武器交易的国际谈判；拒绝接受《禁止生物武器公约》议定书，退 出《国际刑事法庭规约》。
第三，以传统的权力政治观和冷战思维处理国家间关系。从上台执政到“9·11”事件 前，布什政府的对外政策凸现出强烈的现实主义倾向和冷战思维色彩：强调实力地位和 美国利益优先；将俄罗斯与中国作为潜在对手，恶化美俄、美中关系。布什上台不久， 美国驱逐了50名俄罗斯外交官，致使两国关系一度紧张；布什在对华政策上将中国视为 竞争对手，在中美撞机事件上态度强硬，公开提出美国将以一切必要手段协防台湾，提 高售台武器规模，宣布允许李登辉访美并安排陈水扁搞“过境外交”，严重影响了中美 关系；在朝鲜半岛推行倒退政策，中东问题上推行偏袒以色列的消极政策，不仅恶化了 美国与许多国家的关系，而且给世界的和平与发展带来了更严重的威胁。
2.“9·11”后对外政策的调整。
“9·11”事件后，布什政府迅速调整了对外政策，将反恐作为对外政策的中心。首先 ，明确将本土安全放在一切安全战略的首位。冷战结束多年来，自认为处于“战略机遇 期”的美国一直将安全防范重点放在美国本土以外，而“9·11”事件动摇了美国本土 坚不可摧的神话，使美国重新确立本土防御的最优先性，强调保卫美国本土的独特需要 。其次，明确将恐怖主义列为美国和国际社会的首要安全威胁。虽然早在冷战结束后初 期美国就意识到了国际恐怖主义对美国安全的威胁，但是直到“9·11”前美国未能采 取相应措施。在冷战思维影响下，从克林顿到布什都把防范某一个大国的崛起看作美国 的首要战略目标。“9·11”事件后，美国将恐怖主义列为首要的敌人，从政治、经济 、外交、军事等各个领域展开对恐怖主义的战争，调整了美国对外战略的优先次序和轻 重缓急，将反恐怖主义作为优先目标。为了打击恐怖主义，美国积极建立国际反恐联盟 ，寻求各国的支持与合作，改善了同俄罗斯、中国等国家的关系，补缴联合国会费，调 整了南亚政策，改变了原来消极的中东政策。
然而，布什政府对外政策在“9·11”事件之后所发生的种种变化，“从本质上说，只 是美国的基本利益规定和基本对外政策取向的轻重缓急次序的变化，而不是它们的根本 改变”。[1]美国并没有放弃以自我为中心的单边主义外交思维惯性，并没有放弃阻止 挑战国崛起的基本战略思想和战略部署，也没有放弃在全球范围内扩张美国的制度与价 值观念的欲望和努力。从2002年1月国情咨文中布什总统提出“邪恶轴心”国家，到“ 核态势评估报告”中的内容披露，从正式退出《反导条约》，到布什总统不断发出“先 发制人”的警告，人们看到的是美国按照自己的意志来主导国际反恐活动，将反恐范围 随意扩大化，将自己的意志强加于世界。从“9·11”后布什政府推行的对外政策看， 美国在注重以反恐为中心调整国际关系的同时，并没有放弃对地区大国的防范；在注重 非国家行为体对安全威胁的同时，并没有放弃对地缘政治利益的追求；在增强军事实力 、谋求“绝对安全”的同时，也并没有放弃在全球范围内谋求民主扩展。之所以如此， 既是出于维持美国霸权的需要，也离不开美国传统的外交思维方式和外交传统的影响。
二、布什政府对外政策的政治文化背景分析
综观美国建国以来历任总统的对外政策，透过不同时期、不同人物与不同环境下的外 交思维与外交行为方式，总能够看到其中贯穿着一些相同的东西，这就是美国的外交传 统。外交传统对对外政策的影响既是潜移默化的，又是深远的，它是美国对外行为方式 与外交理念多年积淀的结果。美国外交传统的形成深受美国政治文化的影响。所谓政治 文化是指影响人们的政治态度与行为的信仰、思想、习俗、准则、惯例等等，往往存在 于人们的意识之中，潜在地对人们形成约束。[2](P9)美国政治文化的核心是新教伦理 观念和自然权利思想，正是在欧洲启蒙思想和基督教清教的影响下，美国人形成了个人 自由、“天赋人权”、民主的思想理念和富于冒险、讲求实际的精神，也形成了看待世 界的独特方式，这在对外政策上突出表现为“美国例外”论。“美国例外”论(America n exceptionalism)坚信美国是特殊的国家，美国代表着进步和未来世界最好的社会模 式，美国优于他国，应是他国的楷模；美国人是具有特殊使命的特殊人民，是“上帝的 选民”，负有神圣使命，要拯救其他受苦受难的人民。这种以自信、乐观和浓厚的宗教 情结为特征的国民特性和政治文化，长期深深影响着美国的对外政策，无论是外交决策 者还是普通民众，都是从这些基本的价值观念和意识形态来进行外交思维的。正是在这 一基础上形成了美国的外交传统。美国外交传统一般被归结为现实主义和理想主义，前 者主张在国际事务中追求本国利益和权力，崇尚实力，认为美国外交的出发点是国家安 全和经济利益，而不是抽象的道义原则，主张只有具备强大实力，才能在国际政治中维 护自身利益；后者强调外交的主要目标是维护正义和全世界的民主化和进步，主张通过 美国参与国际组织，自由贸易，提倡人权和民主建立一个自由公正的国际社会。虽然一 般说来共和党倾向于现实主义，民主党偏爱理想主义，但实际上在美国的对外政策中这 两大传统是相互渗透、交替出现的。它们具体又可以表现在以下几方面。
1.“美国至上主义”(Americanism)。美国国家利益至上，或“美国优先”是美国与外 界打交道时奉行的基本原则。美国国家利益至高无上观念是建立在美国人对美国社会制 度和美国历史的无比自信上的，也是建立在对外部世界的怀疑和敌意的态度上的，因而 ，在处理国际事务中，“美国至上主义”往往会表现出孤立主义、单边主义倾向。由于 强调美国的利益高于一切，往往使得美国在国际事务中不顾国际协调，无视他国利益。 “美国至上”发展到极端就是美利坚式的民族主义，表现为狂热地崇拜美国的文化与制 度，在追求美国的利益的同时蔑视其他国家的利益，试图将美国的价值观推广到其他国 家，而不顾其他国际社会成员的利益与意愿；甚至不考虑后果，对其他国家动用武力。
2.单边主义(Unilateralism)。所谓单边主义即独自处理外交政策与事务的倾向。具体 表现为美国在所有事务上都要以美国利益为重，而不能让美国受到其他国家、国际组织 或者一些条约和联盟的制约。这一特征无论从早期的孤立主义政策，还是近期布什政府 政策中都得到体现。单边主义实际上是“美国优先”在具体对外行为中的一种表现，是 一种在国际社会中我行我素、以我为中心的思维模式。无论是美国国会否决威尔逊总统 设计并且得到所有战胜国赞成的国际联盟盟约，还是当今美国的中东政策、环境政策、 贸易政策和核战略，都显示了美国在国际上自行其是、无视国际协调、寻求美国绝对自 由和无限主权的态度。
3.实用主义(Pragmatism)。所谓实用主义即不受教条约束，从实际出发，根据每件事 的具体情况作决定的一种思想方法。它是美国移民在对新大陆的开拓中形成的独具特色 的美国式的认识问题和解决问题的方法，即注重实际，不讲空话，看重结果，追逐功利 。这种特征反映在解决国际问题上表现为外交行动不受道义、伦理原则的指导和明确的 意识形态目的的制约，利用所能得到的机会试图实现最大的利益或所得，善于妥协，灵 活变通，言行不一，实行双重标准，不讲原则，善于使自己的观点适应正在变化的现实 。
4.普世主义和道德主义(Universalism & Moralism)。普世主义是自由主义理念与“上 帝选民”意识的结合，在美国外交中表现为“救世精神”和“使命意识”。普世主义不 仅把理性和良知视为美国立国的道义基础，而且企图把它们作为全人类遵守的共同准则 ，认为美国负有建立一个更安全、更繁荣、更合理的世界秩序的使命。认为美国自身制 度最好，可以移植到其他国家，可以以美国的制度和价值观为基础，建立一套世界体制 。道德主义在美国外交政策中突出表现为对外政策的道德化，即强调美国行为的道德基 础，把美国的对外政策等同于一场道德讨伐；以自己的道德观来评判其他国家，并且作 为对外行为的依据。小布什的反恐怖主义战争更是将美国视为人类文明的化身，将一些 美国将要打击的国家视为“邪恶轴心”。对外政策道德化成为美国外交目标合法化、动 员民众支持政府对外政策的工具。
从美国的政治文化和外交传统的视角分析布什政府的对外政策，可以看出它毫无例外 地继承发扬了美国外交传统：首先，奉行“美国利益至上”原则，突出强调美国国家利 益。正是打着维护国家利益的旗号，布什政府上台后加强军事实力，推进NMD，比前任 更加倾向单边主义。其次，注重美国的实力，尤其是军事实力，主张以实力而不是以外 交手段来达到自己的目的。布什政府批评前任对外政策软弱，浪费了美国的优势，鼓吹 要发挥“进攻型领导作用”(agreesive leadership)，利用美国优势资源，先发制人， 主动出击。第三，继续推行“扩展民主战略”。布什总统在就职演说中就表示，“我们 要向全世界传播孕育了我们伟大民族的价值观”，要“让自由的力量遍布全球”。“9 ·11”之后，布什认定“恐怖主义的袭击是对世界自由与民主的灯塔的攻击”，因而号 召捍卫自由民主制度。第四，奉行实用主义外交。“9·11”事件后，美国为了保证反 恐战争的胜利，迅速解除对巴基斯坦的制裁，补交了联合国会费，重新推动中东和平进 程；改善与中国、俄罗斯的关系，建立广泛的国际反恐联盟。但是这并非意味着放弃了 单边主义，而是以美国国家利益为标准来决定是否进行国际合作与协调。在布什政府看 来，是奉行单边主义还是多边主义，是参与解决地区热点问题还是回避，完全视美国的 国家利益而定，按照自己的国家利益来衡量。
三、布什政府对外政策的特点与前瞻
美国的对外政策是建立在美国社会制度和政治文化基础上的，只要美国国内制度不发 生根本变化，只要美国人的价值观与意识形态不改变，其对外思维惯性和行为方式也就 不会改变，美国的外交传统也仍将保持下去。因此，尽管“9·11”恐怖袭击事件给美 国内政外交带来深远影响，使美国对外政策作了相应调整，但是“美国例外”和“美国 优先”的思维方式没有改变，美国向世界推行美国民主与价值观的“使命”意识没有改 变，美国谋取世界霸权的目标也没有改变。
“9·11”后，美国国内对布什政府的支持率一路攀升，美国国民对自身安全的担忧促 使他们积极支持布什政府在国际上的强硬政策；同时，国际社会对美国的同情和对国际 恐怖活动危害的共识，也使美国得以顺利建立国际反恐联盟并进行阿富汗战争。在这一 背景下，布什政府更加无所顾忌地推行强硬保守的对外政策。首先，从“美国国家利益 至上”发展到把美国国家利益凌驾于国际社会之上。美国自以为能够代表其他国家利益 ，将美国国家利益等同于国际社会的利益；无视其他国家的意愿和利益，“促使其他国 家从接受美国的国家利益的角度来确立它们自身的利益”。其次，进一步强化美国的绝 对优势地位，借反恐之机，建立美国主导的世界新秩序。布什政府将确保美国的绝对安 全视为对外政策的目标。为使美国具备攻防兼备的绝对军事优势，进一步加大力度进行 国家导弹防御体系和地区导弹防御体系的研制与部署，开发小型核武器，增加军费开支 ，继2002年度国防开支3180亿美元创下10多年来新高后，2003年度的军费开支又激增到 3790亿美元。
布什政府事实上是将反恐与防范地区大国挑战相结合，将反恐与扩展民主相结合，在 反恐的大旗下加速提升美国军事优势，以反恐为机遇，建立美国主导的世界新秩序。
首先，将维护美国的国家利益与扩展民主相结合。布什政府认为“扩展民主”与实现 美国国家利益是密切联系的，民主价值观能直接促进美国的利益。与克林顿政府强调运 用国际机制、调整大国关系等多边手段和“新干涉主义”来扩展民主不同，布什政府向 全世界推广民主更看重安全、实力与“扩展民主”的关系。
其次，将打击恐怖主义与建立世界新秩序相结合。“9·11”后，美国明确将恐怖主义 列为美国和国际社会的首要安全威胁，将恐怖主义列为首要的敌人，从政治、经济、外 交、军事等各个领域展开对恐怖主义的战争。恐怖主义是国际社会一大毒瘤，美国力图 在割掉这一毒瘤的同时，实现美国在全球范围内建立美国治下的和平。布什政府欲借反 恐之机充分发挥美国的资源优势，先发制人，不仅摧毁恐怖组织，而且要打击支持它的 “无赖国家”；甚至对所谓的“失败国家”也要进行干预，彻底清除美国安全的心腹之 患；以反恐为旗号，按照美国的意志重新修订国际规约，强化符合美国利益与愿望的国 际规约的制定与实行；以“要么站在我们一边，要么站在恐怖主义一边”相威胁，公开 要各国作出选择，要求世界上绝大多数国家与美国一起同恐怖主义作战，通过建立反恐 国际联盟，将国际反恐斗争纳入美国的战略轨道，整合国际力量，塑造美国的权威和领
第三，将反恐与防范新兴大国崛起相结合。冷战后的美国一直把地区大国的崛起作为 美国的现实威胁，因而不断寻找敌人，并制定相应的防范策略。在“9·11”后，布什 政府将反恐放在一切的首位，并改善了与中国、俄罗斯的关系，与中国、俄罗斯等国建 立了国际反恐联盟；但是这并不表示美国放弃了防范大国崛起的战略目标。美国没有放 弃传统的战略思想，追求地缘政治优势和防范地区大国崛起的战略目标不会改变。“9 ·11”非传统安全威胁的攻击形式并不会影响美国对传统安全威胁的防范和关注，但重 点则会转移到传统威胁和对本土的非传统威胁的新平衡上。为了防止地区性强国的崛起 ，美国正在将防务重点转向亚太地区，以遏制“潜在军事竞争者”，因为“亚洲正逐渐 成为一个存在大规模军事竞争的地区”，很可能会出现一个“拥有强大资源的军事竞争 者”。在布什政府看来，反恐与防范大国崛起并不是对立的、非此即彼的关系，而是融 为一体的。“9·11”事件给了美国难得的扩展势力的历史机遇。阿富汗战争使美国在 军事上和政治上能够插足中亚，同时，美国借反恐进入外高加索地区，重返东南亚，从 而进一步扩张势力范围，获取地缘政治优势，达到一箭双雕目的。
尽管美国在“9·11”后进行了一系列政策调整，而且这些调整势必会影响到地区力量 和大国关系的变化，但是21世纪国际关系的基本力量对比并没有发生本质上的变化，“ 国际恐怖主义也没有根本改变国际格局”，当前国际政治的基本矛盾，即美国在世界上 维持霸权地位与国际社会反对霸权的矛盾也没有改变。布什政府对外政策将致力于使美 国国家利益与建立世界新秩序统一，打击恐怖主义与防范地区大国统一，注重非传统安 全威胁与谋求地缘政治优势统一，多边主义与单边主义统一。因此，各国必须警惕美国 将打击恐怖主义斗争纳入美国独家战略轨道的意图，反对反恐斗争范围扩大化，警惕美 国反恐在全球扩展势力，借反恐营造美国主导的世界新秩序。