论农民工纳入城市住房保障体系之困境——基于准公共产品限域的讨论，本文主要内容关键词为：农民工论文,保障体系论文,困境论文,住房论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[DOI]10.15939/j.jujsse.2015.06.008 贯彻十八大提出的新型城镇化目标，农民工市民化成为今后城镇化建设的重要战略路径之一。根据国家统计局抽样调查结果，2014年全国农民工总量为27395万人，他们的居住形式以租赁住房和单位宿舍为主，工地工棚和生产经营场所居住的农民工比重下降，小城镇自购住房的农民工增加。[1]农民工的住房问题不仅是社会热点问题，也是地方政府治理中的难点问题。国家层面从2005年开始出台了一系列关于将农民工纳入城市住房保障体系的政策文本，各级地方政府也相继出台了一系列地方性的“农民工住房”配套政策，如浙江湖州的农民工住房“公积金制度”、上海的农民工公寓等等，但是，很多地方性的政策仅停留在探索层面，对解决农民工住房问题的实际作用非常有限，且总体上收效甚微。这里，“应然”层面的制度政策与“实然”层面的地方实践之间成为一对特殊的矛盾。这其中需要考虑的是将农民工纳入城市公共住房之“可能与可为”的问题。本文将保障房看成是城市准公共产品，借助公共产品的相关理论，试图分析农民工纳入城市公共住房体系的制度困境与现实障碍。 一、作为一种准公共产品的保障房 在西方经济学中，公共产品理论是讨论和分析社会产品的主流理论。1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》[2]中区分了私人消费商品(private consumption good)和集体消费商品(collective consumption good)。所谓的集体消费商品即公共产品，指每个人消费这种物品不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少，因而，公共产品表现为效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。反之，由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。后来，有学者提出，介于纯公共产品与私人产品之间还有一类公共产品，即准公共产品。这类公共产品具有有限的非竞争性或有限的非排他性，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于准公共产品。布坎南的俱乐部理论认为，“准”公共产品是一种“集团公共性”产品[3]，其本质属性就是“集团公共性”并且在集团内部和外部，准公共产品的属性会发生相应转化：在集团外部，准公共产品表现出向私人产品转化的趋向；在集团内部，准公共产品表现出向纯公共产品转化的趋向，即“俱乐部产品”。雷诺兹认为，准公共产品是具有消费的竞争性、排他性以及外部性的产品，其中，外部性是准公共产品的本质属性。[4] 这里，我们将保障性住房看作是一种准公共产品。保障性住房是由政府或公共机构所有，以低于市场价或者承担者承受得起的价格，向特定群体出租或出售的一种住房形式，在一定程度上满足了“集体消费”的需求。按照卡斯特尔关于“集体消费”的界定，所谓“集体消费”，指在一个有空间约束的系统背景中被社会性的组织和供给的，即“集体消费”的过程就其性质和规模、组织和管理只能是集体供给的。[5]在卡斯特尔关于“集体消费”的研究中，集体住房供给是他最重要的研究案例之一。 因此，笔者结合公共经济学对“公共产品”的界定和城市社会学对“集体消费”的界定，将现今中国城市住房保障体系中涵盖的公共租赁房、廉租房、经济适用房和定向安置房等保障性住房界定为“准公共产品”。究其原因，首先，保障房的消费具有一定程度的排他性。与完全由市场形成价格的商品房不同，保障房是政府出资为特定人群(主要是城市中低收入住房困难家庭)所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。这里的“特定人群”即体现为布坎南所谓的“集团”或“俱乐部”，换言之，只有满足“一定条件”的群体才能获得申请资格。以上海为例，公共租赁房申请应同时具备多项条件，其中包括具有上海城镇常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限；已与上海就业单位签订一定年限的劳动或工作合同等等。同样，申请经济适用房和廉租房也必须同时满足居住及户口年限、住房面积、收入和财产以及住房交易行为的限制等四项条件。符合申请条件之后，当事人方可进入申请流程。其次，保障房的消费具有内部竞争性与外部排斥性。作为准公共产品，政府对保障性住房设定了准入门槛。以上海为例，2012年以来，保障房申请的门槛一再降低[6]，至2013年，上海累计已有9.8万户居民申请到廉租房，6.5万至6.7万户购得共有产权房(主要指经济适用房)[7]。相比整个中低收入群体而言，能够申请并获得保障房的人数总体上还是非常有限的，特别是那些既买不起共有产权房又不符合廉租房、公租房申请条件的“夹心层”往往被排斥在可申请群体之外。 这里，我们以准公共产品的特点及其限域作为讨论的基准，以此分析将农民工纳入城市住房保障体系的可能性及其制度性困境。 二、国内外相关研究 (一)西方国家的移民居住问题研究 20世纪初期，西方学术界就开始关注移民的居住问题，且伴随着国际移民浪潮和城市化进程，有关这个主题的研究在不同学科得到重视和发展。纵观已有的理论和经验研究，大致可以归纳为以下三个方面：1)经典理论范式的建构。芝加哥学派的伯吉斯(Burgess)早在20世纪20年代就运用社会经济地位的圈层模式观察移民在城市居住空间的变化；1936年路易斯·哈勃(Harbert Louis)基于城市生态学的视角，第一次提出“城市地带”(urban zone)的概念及移民居住区位的边缘地带假说。60年代，阿隆索(Alonso)从城市经济学的角度出发，认为住宅位置、工作位置和经济收入之间相互关联，为低端移民在城市中居住空间选择的行为动机提供了经济学方面的解释。1968年，特纳(Turner)首创了“移民安置的两阶段说”。这些早期的经典研究范式和概念模型为理解和诠释移民在城市的居住空间变化发挥了重要的作用。2)种族与居住隔离问题。20世纪70年代以来，少数族群的居住隔离和社会融合问题成为西方社会重大的政治和社会议题。西方学者为种族居住隔离提供了两种解释思路：一种是社会—经济的解释模式，认为族际居住隔离是少数族群与主体族群之间的经济水平差异造成的，从居住隔离向居住融合的过渡是一个资源获取与转换的自然过程；另一种是文化—族群的解释模式，认为造成居住隔离的重要原因是少数族群的居住偏好、主体族群的偏见和歧视以及社会制度和公共政策的歧视性导向。[8～9]尽管解释路径不同，但欧美学者普遍认为居住隔离阻碍社会融合、制造社会不平等并可能导致社会碎片化。3)族际居住隔离的政策干预。近几十年，政策干预成为西方国家应对族际居住隔离的共同选择，但在具体社会政策的制定和执行上却深受本国历史背景、现实因素和主流意识形态的影响。一种观点主张推行空间分散政策以从根本上消除族际居住隔离状态，如通过住房分配实现族群分散或者通过公共住房改造实现族际混合[10]；另一种观点主张通过向目标地区分配大量的资源来消除普遍存在的社会剥夺状态，如荷兰的大城市政策和法国的国家整合项目等。 从总体上看，西方国家的移民居住研究是一个多学科共同关注的课题，相关研究涉及族群、空间地理、社会融合、文化宗教、城市规划和社会政策等诸多方面。同时，其研究轨迹也经历了从理论范式和概念模型的宏观建构向经验研究和公共政策分析上的转向，对我们研究城市化进程中的农民工居住问题具有一定的借鉴意义和参考价值。 (二)中国的农民工居住问题研究 与西方国家的国际移民不同，我国的移民更多地是指国内的乡城迁移人口，即农民工。自20世纪90年代，农民工问题就成为国内学术界研究的重要领域，而对于居住问题的关注主要是2000年以后才开始的。目前，学术界关于农民工居住问题的研究散见于不同的学科，具体研究内容大致可以分为四类：1)居住现状调查。这类研究大都采用从现状分析到成因分析再到政策建议的研究模式。调查以个别城市为样本，内容涉及流动人口的居住模式、收入水平、住房标准和住房诉求等多方面，认为流动人口的经济状况、过客心态、务工时间等因素是影响其居住获得的主要因素。[11～14]上述研究较多强调流动人口自身的主观因素对其城市居住的影响，而忽视了体制、机制等客观因素的作用。2)居住空间分布。主要采用统计和空间分析的方法考察流动人口在城市中的空间结构特征、空间变动趋势及迁移特征。[15]这类研究注重地理空间的分析，而忽视了社会空间维度，因而大部分研究停留于数据的开发上，缺少深入的社会机制分析。3)居住形态分析。这类研究主要侧重于考察流动人口在城市中的不同居住形态，如流动人口聚居的城中村与村落变迁问题[16～18]、城中村的社会治理问题[19]，等等。这类研究大都以个案介入，其结论往往难以具有普遍推广的价值。4)住房保障政策。这方面的研究主要有两种观点：一种观点认为应该从制度层面消除对农民工的居住歧视，将其纳入现行的城镇住房保障政策，以保证他们在城市的居住可得性[20～21]；另一种观点认为，农民工住房政策的逻辑起点不是农民工住房质量，而是附加在户籍制上的城乡二元体制结构。建立农民工住房保障体系不是解决农民工住房问题的最优政策，其根本在于改革户籍制度。[22]这些研究大都假定农民工住房的政策起点是农民工的群体弱势和城市公共住房的歧视性供应，但缺乏对这一逻辑起点的深入分析，也较少对提出的建议予以详细论证。 通过对国内研究进展的梳理，笔者认为，农民工的居住问题研究尽管涉及的学科多样性、差异性较大，但基本的学术指向是一致的。已有的研究大都关注微观个体因素和宏观因素，过于注重“应然”层面的分析，而“应然”与“实然”之间的制度困境和现实障碍在一定程度上被忽视。 三、农民工住房的政策演变过程：从国家到地方 (一)国家层面的制度安排和政策过程 长期以来，中央和地方政府都未真正考虑解决没有城市户籍的农民工的城市住房问题，城市住房保障制度也仅面向城市的户籍人口，将农民工排除在外，导致农民工住房问题的出现和恶化。如1994年的《国务院深化住房制度改革的决定》，1999年国家建设部出台的《城镇廉租住房管理办法》，都只是把廉租对象定位为“城镇最低收入家庭和住房特困户”，而没有把农民工为主体的城市化人口纳入其中。2003年由建设部等联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》取代建设部于1999年4月发布的《城镇廉租住房管理办法》，并于2004年3月1日起正式施行。该文件规定只要符合市、县人民政府规定的住房困难最低收人家庭即可享受到廉租房保障。显然，进城务工、经商的以农民工为主体的城市化人口依然被排斥在保障范围之外。 关于农民工住房的国家层面考量基本是在2005年之后。一方面，2003年因孙志刚事件，国家取消了长期以来针对城市无证人员的收容遣送制度，随之，有关农民工的城市居住问题被纳入了合法化的进程。另一方面，农民工群体数量日益庞大，已成为城市人口中重要的组成部分，而且其城市“常住化”、“家庭化”等趋势也日渐明显。以上海为例，2000年“五普”时，上海的流动人口为387.11万，比1984年上海市首次进行外来人口抽样调查时的75万人增长了5.1倍。[23]2005年上海有统计的流动人口达到581万，户籍人口为1360万，相当于每2.3个户籍人口就对应有一个外来人口。[24]这样的比例在之后的几年中持续上升，2010年“六普”数据显示，外省市来沪常住人口为897.70万人，占常住总人口(2301.91万人)比重的39％。[25]对此，中央政府开始调整针对农民工的住房政策。2006年，国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，要求多渠道改善农民工居住条件，将在城市居住时间满3年的农民工纳入经济适用房供应范围；同时要求市县政府每年要提供经济适用房总量的10％，用于解决农民工住房。2007年，政府又提出扩大公积金制度覆盖范围，逐步扩大到包括在城市中有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。2007年12月，建设部等联合印发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，意见指出了改善农民工居住条件的原则，并要求各地将长期在城市就业与生活的农民工居住问题纳入城市住房建设规划。2010年《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》也明确指出，有条件的地区可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。2011年初，住建部又将重点解决外来务工人员住房问题纳入发展公共租赁住房体系的议题之中。无疑，在国家层面的住房政策中，农民工群体从一个隐性群体变成一个显性群体，且国家的重视程度也日趋提高。 与此同时，为了响应中央政府关于农民工住房的大政方针，各地方政府也在积极落实和推行相关政策。从各地的实际操作来看，部分城市对外来务工人员的居住准入也在逐步地、有条件地放开和兑现。湖南省长沙市是较早针对外来务工者住房问题采取措施的城市之一，其规定农民工廉租房的申请条件为，收入在800元以下、在长沙务工一年以上的非长沙市五区的农民工，且在本市无居住房屋或无其他承租房的，均可持单位证明申请租赁廉租房。廉租房租金是按长沙市房屋租赁市场价的40％计算，每平方米约6元/月。[26]浙江湖州市建立了非公有制企业住房公积金制度，为外来务工者在湖州购房落户创造了条件。首先，外来务工人员只要连续缴存住房公积金6个月就可以申请公积金贷款。其次，针对外来务工人员收入普遍较低，各个企业的情况有所不同，公积金的缴存标准也有所变化。上海近郊区建设和规划了外来务工者集中居住小区，如嘉定区马陆镇、普陀区桃浦镇、闵行区浦江镇。马陆镇的永盛公寓是2005年建成的外来务工人员小区。入住对象是已经办理暂住证且已经在马陆镇取得固定工作的外来打工者，他们可以通过所在企业申请即可入住。类似的集中住房建设和规划已经成为各地区、各部门为进城务工人员提供公共服务的一个平台和缩影，也是政府表现政绩的重要抓手。 (二)农民工的住房现状与需求——上海的情况 准入门槛的降低、标准的多元化以及国家、城市政府对农民工城市居住问题的重视程度，在一定程度上体现了社会公平原则的逐步兑现。尽管如此，我们也不难发现，中央政府在政策上如此重视农民工住房问题，但是到地方政府这里，除了些许政绩效应之外，大部分外来务工人员只有通过市场途径解决城市居住问题，对他们而言，保障房只是“望梅止渴”而已。 据2011年笔者主持的667户在沪外来务工人员家庭的调查[27]，其租房比例高达93.2％，为了规避正规住房市场的中介费，89.9％的人选择非正规的租房途径，如熟人介绍和马路边张贴的小广告。接近70％的被访者表示他们根本没有和房东签过租房合同。45.59％的受访者认为目前居住上面临的最大问题是房租太贵，其次是住房拥挤、居住区环境差和住房设施不全等，分别占11.7％和8.66％(见图1)。
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