试析陈水扁的扩张性财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,陈水扁论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策是政府根据客观经济规律的要求，为达到一定目的而制定的指导财政工作的基本方针和准则，是政府干预经济运行的一大手段。陈水扁上台以来，采取了扩张性的财政政策，一方面，为了所谓的“拼经济”，不惜投入大量的财政以图激活经济景气；另一方面，又在经济不景气的情形下，实施各项减税政策，使得税源日渐萎缩。支出规模的膨胀与收入停滞造成台湾财政赤字不断攀新高。由于偏颇的财政政策，使台湾当局陷入“拼经济”与“救财政”顾此失彼、财经政策相互制肘的困境，这对台湾的未来社会经济发展将产生不可低估的负面影响。
扁当局扩张性财政政策的表征
（一）背离经济规律的预算政策
财政预算是财政政策的核心，预算政策与税收政策、支出政策、投资政策（含对外投资、援外等）、财政信用政策等构成完整的财政政策体系。预算作为一种控制财政收支及其差额的机制，在各种财政政策手段中居于主导地位，能明确地反映政府财政政策的意图和目标。从三年来扁当局的预算政策来看，具有以下特点：
1.奉行赤字预算。赤字预算通常是经济不景气情形下，政府刺激经济、扩大投资的一种重要手段。预算不足部分则通过举债等措施进行财政平衡。通常，在实施这一预算政策的同时，应有相应的公共支出的配套规范，以限制政府在景气衰退期间的举债只能用于投资支出，而不能作为经常类的资金融通，这一做法在西欧称之为“黄金法则”。但是，反观台湾当局的实际运作，不仅没有“黄金法则”应有的约束机制，而且在赤字预算中，社会福利等预算远远大于经济建设预算。因而2000年出现1800亿元（新台币，下同）的财政赤字，2001年、2002年财政赤字上升到2500亿元左右。2003年财政赤字为2381亿元，而且在该年度总预算的岁出分配中，用于经济发展的支出较上一年度减少20%，社会保险与救助、退休抚恤与债务还本付息等的支出则增加7.7%，占总预算的18.3%，仅次于教育科技文化支出的比例（注：王建民.简析台湾财政形势及财政改革前景.台湾研究，2003:3），进一步将举债的钱用来增加相关的社会福利或其他经常性用途。
根据预算，2004年，台湾岁入将增长2.4%，支出增长3.9%，支出高于收入，不仅是近年扩张幅度最大的一年，而且高于经济成长率。因此，2004年的财政赤字比2003年度骤增13%，高达2600亿元。
2.大肆编列追加预算和特别预算。通常追加预算与特别预算是在重大事故经费超过法定预算情况下编列的。但从台湾的情形看，追加预算和特别预算成为应付“立法院”和掩饰账面财政赤字的手段。扁当局经常采取减少预算支出编列，事后再追加预算的办法达到扩张财政支出的目的。除了“9·21”震灾追加1000亿元、SARS追加500亿元确实用于重大和突发事故外，其他的特别预算和追加预算则主要用于兑现竞选诺言和小型工程及日常公务业务。同年还追加3000亿元扩大公共建设特别预算、6800亿元金融重建基金特别预算、300亿元教师退休金特别预算，以及后SARS重建计划上千亿元的特别预算（注：《台湾时报》2003年6月21日社论：慎防政府执行力因预算浮滥而消蚀）。预算的不断扩张，显示扁当局财经政策的短视和混乱。即使执政党立委对于预算编列也表不满，认为追加巨额预算，用的多是地方小型工程，欠缺有火车头带领效果的大计划，难以达到扩大内需的效果。
3.临时动议、短线操作行为突出。2001年度总预算刚通过不久，扁当局就在当年3月份推出扩大内需预算的800亿元追加案。2003年，总预算还在审查时，“行政院”就抛出700亿元的“扩大公共建设振兴经济暂行条例”，其中举债423亿元，列入追加预算（注：刁曼蓬.政府到底有多穷？.天下.台湾，2003-09-15）。在700亿元计划中，有许多部门的追加预算比原来正常的公务预算还多，违背了财政预算的宗旨和意义。
4.预算编制粗糙，程序紊乱。在财政预算程序上，一般是先制定施政计划，再编列预算需求，扁政府以前的台湾当局基本上也是遵循这一程序的。即使在编列追加预算和特别预算时，也要求先有评估报告、执行单位、实施地点、效益预测等。但扁财政当局则反其道而行之，即先提出预算额度再编制计划，而且计划编列十分粗糙，甚至刻意模糊，只能在预算书上看到“建设支出”，却找不到细目，不知钱用在何处，效益如何更是无从查起，更令人惊讶费解的是，占GNP5个百分点的所谓“五年5000亿元公共建设”巨额债务计划，竟然是在没有经过审慎成本效益评估的情形下制定的，而且将持续的建设经费154亿元绑在尚未成案的五年5000亿元计划之内，进一步把财政推向崩溃的边缘（注：台湾《联合报》2003年9月23日社论：不可漠视各级政府实际债务计达11万亿元的警讯。）。
扁当局错误的财政预算方法和程序促使各部门纷纷列出大于需求的支出预算，养成“先抢预算再慢慢花的心态”，虚列预算造成了财政利息支出增加，债务余额加速增长、执行效果不彰等弊端。
凯恩斯经济学理论认为，经济不景气时政府可以运用财政赤字预算来扩大投资，刺激经济，但他同时认为，财政盈余与赤字应交替循环运用，才能取得预期的效果。台湾当局连年依靠赤字预算过日子，显然背离了经济学的客观规律，以致于近年来台湾经济越“拼”越糟。
（二）基于利益集团下的税收政策
税收是最重要的财政政策工具之一，广泛地影响到资源有效配置、经济稳定、收入公平分配和其他更为具体的财政政策目标。把税收政策架构在政治理念上，基于利益集团的压力和选票考量，不断推出减税方案，减税涉及范围之广、金额之大，严重侵蚀了税基。主要表现在：
1.扩大产业投资税收减免幅度的政策。鼓励投资，实施租税减免是台湾长期实行的一项政策，对于振兴台湾经济曾经发挥重要作用。但陈水扁上台以来，产业投资税收减免幅度之大，却是前所未有的，大大超越了财政的承受范围。
民进党上台后，由于投资环境恶化，信任危机加剧，民间投资意愿低落，扁当局为减少资金外流，实现企业“根留台湾”，于2002年6月公布了《企业营运总部租税奖励实施办法》，2003年1月公布《促进产业升级条例》修正案，再次大幅度推行税收减免，前者规定岛内外企业凡在台湾境内设立一定规模的企业营运总部，均免收其海外关系企业的权利金所得和营利事业所得税；后者规定，制造业及相关技术服务业新增投资5年内一律免收营业税，这两项政策再次给台湾税源带来重挫。
2.刺激房地产的地租减免政策，民进党执政后，为刺激房地产业及刺激投资，先后采取了多项土地方面的租税减免政策。2002年1月，台湾“立法院”通过的《土地税法》修正案规定，自同年2月到2004年2月实施土地增值税减半征收2年。从2008年1月起，实施工业区“006688土地租税优惠方案”，凡在“经济部”规定的工业区内投资的企业，前两年实行土地零租金，第三、四年打6折，第五、六年打8折，第7年恢复原租金，适用对象以制造业为主，相关产业为辅。此后，台有关部门又决定对租有公有土地给予“三免五减半”的优惠。
3.规避金融风险的税收减免政策。90年代末，台湾因应亚洲金融危机，为避免金融危机的风险，于1999年7月起将金融机构的营业税率由5%降至2%。这一政策曾引起极大争议，当时在野的民进党与民间多持反对意见，认为是用纳税人的钱来营救经营不善的金融业。然而，民进党执政后一改过去的反对态度，为推动企业合并与金融改革，不仅延长金融机构减税时限，而且又先后制订了《金融机构合并法》（2000年12月生效）、《金融控股公司法》（2001年7月生效）、《公司法》（2001年11月生效）、《企业购并法》（2002年1月通过）、《金融资产证券化条例》与《不动产证券化条例》等，这些法规均制订了有关租税减免，对所得税、印花税、契税、证券交易税、营业税、土地增值税等都采取不同程度的减免规定。
扁当局财政政策对社会经济的影响
1.财源锐减，债台高筑，陈水扁基于政治目的的减税政策，使得台湾财政进一步恶化。台湾学者估计，陈水扁上台以来，台湾每年税收损失约为7000亿元（注：郭文平.“政府”身陷四大财政困境.联合报.台湾，2003-06-17）。其中两税合一制每年减少900亿元税收，金融营业税用于打销银行呆帐每年损失400亿元税收，土地税两年免征损失减少500亿元税收，2003年年初促进产业升级条例修法免征传统产业营业税，每年减少200亿元税收，2003年5月又调降遗赠税，将遗产税和赠与税最高税率由50%降为33%的相关修正法案，估计遗赠税收调低将损失92亿元，占该税收的四成。由于过量的税赋减免，使得扁政府上台以来，税收年年减少，且不断创下历史新高。统计资料表明，2002年税收短征912亿元，为历史最大的衰退幅度，2003年有关方面估计税收短征金额将达到1066亿元（注：陈雅慧.财政免疫力岌岌可危.天下.台湾，2003-06-01）。
4年间，台湾税收占GNP比率由18.2%节节下滑至12.3%，远不及工业国家平均27.7%、韩国23.6%、新加坡14.8%的水平，税收所得弹性已远小于1，在0.5左右，即税收增长率约为经济增长率的一半（注：陈雅慧.财政免疫力岌岌可危.天下.台湾，2003-06-01），这意味着，和其他国家和地区相比，台湾平均的租税负担率已经过低，几乎是世界最低的国家和地区之一，未来已经没有减税的空间。
在财源匮乏情况下，为维持其庞大的开支，扁当局不得不使用各种手法不断举债，使台湾债务不断攀高。根据台湾“主计处”统计，2000年度国民党政权移交时的“中央政府”债务余额尚不及2.36万亿元，但是2001年增加约3500亿元，2002年度增加2000亿元，2003年度约增加3100亿元，以及2004年度增加2200亿元，短短4年，“中央政府”就增加了1.08万亿元的债务（注：台湾《联合报》2003年9月23日社论：不可漠视各级政府实际债务计达11万亿元的警讯），相当于国民党执政时几十年债务的一半，债务占GDP的比重由2002年的29%上升到2003年的33.7%和2004年的约38%，若加上至少5970亿非营业特种基金的长期债务，4923亿元地方债务，以及潜在债务（包括劳保的债务、军公教退辅基金所形成现值的债务；公营事业民营化中年资结算、退休慰问所必须支付的金额；经常由特别预算编列，以举债方式的军购等），台湾总体负债高达84704亿元，已超过台湾《公债法》负债余额占GDP40%的上限（注：李濠仲.民国100年政府将宣告破产.台湾新新闻周报，2002-08-07）。
目前台湾法定偿还公债法规范的债务利息，每年约1510亿元，约占岁入的一成，即每年政府岁入到手，就得直接割出10%去支付债务利息，影响所及，就是排挤了政府其他项目的预算，如2003年的教育经费预算只有1920亿，对地方的补助款，也减少到1175亿。
面对举债不断扩大的形势，台湾各方纷纷责疑当局的财政政策，并对于“债留子孙”的可能后果忧心忡忡。然而，陈水扁却认为“债留子孙”的说法是政治上的刻意扭曲，他大肆宣扬“举债无害论”，并强调台湾还有很大举债空间。他说，“我们把金鸡蛋花掉了，但留给子孙的却是一只会生金鸡蛋的金鸡母”。对此，台湾人士指出：当局近年来债务急速扩增，并非完全用于投资建设与发展，相反经济景气每况愈下，留下的是怎样的金鸡母？“举债无害论”只能是自欺欺人的谬论（注：论“总统”的“举债无害论”.台湾新生报.2003-06-08）。
2.遏制民间投资意愿，制约经济发展。扁当局的财政政策已酿成了以债养债的恶性循环。一方面以债养债拉动了市场利率，排挤了预算作用，埋下了通货膨胀的隐患；另一方面若停止举债，又可能造成预算紧缩，收不抵支，破坏经济的正常运行。
扁当局本以为通过减税可以刺激投资，却忽视了投资最根本的要素是投资环境，在经济不景气，税源枯竭的情形下，陈水扁一方面提出“推动财政改革，消除财政赤字、追求财政平衡”，另一方面又鼓吹“举债无害论”，大肆推行减税、扩大支出、大量举债，政策与目标不一致，顾此失彼，左右矛盾，使岛内“信心危机”日益加剧，民众对未来的预期不断下降，民间投资意愿低落。民进党上台的2000年第四季度，民间投资即出现负增长，2001年投资又比上年减少17.8%，创下10年来的新低。其中民间投资下跌24.38%，2002年虽然增强了公营事业投资力度，但民间投资信心仍未回稳，第一季度下跌5个百分点，第二季度又下降2.5个百分点，显示台湾民众对未来的惶恐，“信心危机”还带来股指狂泄，产业发展环境恶化，严重影响到经济的复苏。
3.扩大贫富悬殊，激发社会矛盾。扁当局的减税政策被认为是有利于富人的财税政策。因为诸如个人综合所得税最高级距减征15%、土地增值税减半、免征土地交易所得税、证券交易所得税、金融事业营业税，以及两税合一等都有利于替巨额投资者减免大笔税款，受益者绝大多数是富人和即得利益者。不少财团纷纷藉当局颁布的促进产业升级条例、科学工业园区设置管理条例、奖励民间参与交通建设条例等法规，获得租税减免，以钱滚钱、以利滚利，每年获利数十亿甚至上百亿元。然而，扁当局的减税措施对一般老百姓并没有实质性的帮助。统计表明，每年所得税中，有七成以上是来自工薪收入者，正如李濠仲所言，台湾的财政政策是“政府刷爆额度却要穷人埋单”（注：李濠仲.政府刷爆额度却要穷人埋单.台湾新新闻周报，2003-08-27），造成穷人为富人纳税的怪现象，从而进一步扩大了贫富差距，加剧了社会矛盾。
收稿日期：2004.02.28
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