国际上落实温室气体排放控制目标的启示，本文主要内容关键词为：温室论文,国际上论文,气体论文,启示论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年11月26日，国务院常务会议决定，到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。分解落实上述约束性指标、建立相应的评价考核体系，是实现这一目标的必要手段。
作为全球应对气候变化的主要推动力量，欧盟早在2005年就通过实施温室气体排放交易体系（EU－ETS），将温室气体减排责任落实到成员国和各主要排放行业的企业，美国、墨西哥等国也提出了分解落实减排目标的方法。上述国家的经验和做法，对于中国从国情实际出发，科学合理地划分减排责任、建立考核体系，具有重要借鉴意义。
一、欧盟温室气体排放许可分配的实施经验
《京都议定书》对欧盟整体提出了2012年温室气体排放比1990年减少8％的要求，并允许欧盟向成员国分配减排指标。为推动实现减排目标，欧盟2003年通过了《温室气体排放许可交易法令》，建立了温室气体排放交易体系，其核心是：纳入体系的相关行业企业，只有持有排放许可才能从事导致温室气体排放的生产活动；未持有许可而排放或超过许可限额排放的企业，将被处以罚款；允许企业购买一定的“碳减排量”抵消自身排放量；排放许可由欧盟分配到各成员国，按《京都议定书》目标实行年度总量控制；成员国将排放许可分配给纳入体系的企业，企业可以在欧盟范围内通过碳市场等交易排放许可。2005—2007年，欧盟实施了第一期EU－ETS；目前正在实施的是第二期（2008—2012年），并已开始规划第三期（2013—2020年）。欧盟规定，2005—2007年间，各国可以将不超过5％的排放许可通过拍卖方式分配，其余均应免费分配给排放企业；2008—2012年，通过拍卖方式分配的排放许可提高到10％。
确定排放许可的过程是，成员国按规定提出下一期年度“国家排放许可计划”（National Allocation Plan），内容包括排放许可总量和分配原则、具体企业的排放许可配额以及预留给新建企业的排放许可等，经欧盟委员会审议批准后执行。其间，成员国可与欧盟进行数轮协商。例如，德国于2006年6月向欧盟委员会提交了第二期EU－ETS国家排放许可计划，申请年均4.82亿吨二氧化碳当量排放许可；欧盟气候变化委员会评估认为，德国2008—2012年间EU－ETS覆盖行业企业年均排放只有4.74亿吨二氧化碳当量；欧盟委员会11月决定，分配给德国年均4.53亿吨二氧化碳当量的排放许可；德国接受了这一分配额，同时提出了采用联合履约和清洁发展机制等产生的减排量抵消本国排放的具体方案；经协商，欧盟委员会最终于2007年10月批准了德国的计划。
目前，纳入EU－ETS的是达到一定规模的发电、石油天然气、冶金、建材（包括水泥、石灰、玻璃、陶瓷等）、炼焦、制浆造纸等生产设备的行业企业，涵盖12000余个排放实体，其温室气体排放量约占欧盟排放总量的40％。排放许可在行业和国家间的分配情况如图1、图2所示。各国获得排放许可数量差异较大，这与各国纳入EU－ETS的企业排放量有关。例如，法国和意大利全国总排放量相当，但两国纳入EU－ETS第二期企业排放量占全国排放量的比例分别为28.1％和40.8％，这导致法国和意大利获得的EU－ETS排放许可数量相差约70％。
图1 欧盟EU－ETS第二期（2008—2012年）排放许可分行业分配计划
图2 欧盟EU－ETS第二期（2008—2012年）排放许可分国别分配计划
从执行效果看，通过将排放许可分配到主要排放企业，欧盟各国相关行业温室气体排放均严格控制在许可范围之内。除罗马尼亚、保加利亚、马耳他外，参加第一期EU－ETS的24个成员国，相关行业2005—2007年共获得排放许可64.6亿吨二氧化碳当量；经核证，同期上述国家相关行业共排放温室气体61.0亿吨二氧化碳当量。
为进一步完善EU－ETS，欧盟2008年1月决定，将成员国领空范围内的航空运输活动纳入EU－ETS；同时提出，自2013年起的第三期EU－ETS，覆盖范围拟进一步扩大到包括交通运输、林业、居民生活等所有排放领域；通过拍卖方式分配的排放许可比例拟提高到60％以上；成员国不再制定国家排放许可计划，拟由欧盟将排放许可直接分配到企业。
二、美国《2009年清洁能源与安全法案》提出的方案
2009年6月，美国国会众议院通过的《2009年清洁能源与安全法案》，提出自2012年起，在国内逐步建立温室气体排放限额交易体系。通过对主要温室气体排放行业和企业实行排放许可和交易制度，使2020年温室气体排放总量比2005年减少17％，2050年比2005年减少83％。美国温室气体排放限额交易体系的核心内容与EU－ETS基本一致，即纳入体系的排放企业只有获得排放许可才能从事相关生产活动，企业间可交易排放许可。
《法案》提出，该体系涵盖的范围到2016年将逐步扩展到所有拥有火电、电解铝、水泥、石灰、二氧化钛、己二酸、硝酸、磷酸、碳酸钠、碳化硅、氢氟碳化物等生产设备的企业，其他行业（石油石化、钢铁、玻璃、造纸等）拥有年排放温室气体25000吨二氧化碳当量以上装置的企业，以及达到一定规模的温室气体相关产品进口企业等；涵盖的温室气体品种为《京都议定书》提出的6种温室气体和三氟化氮。据美国环境保护署测算，该体系涵盖的温室气体排放量占美国排放总量的比例将从2012年的68％逐步增加到2016年及以后年份的85％。
《法案》规定，一部分排放许可由政府公开拍卖，其余部分免费分配。拍卖部分所占比例从2012年的少于20％逐步提高到2050年的70％以上；自2026年起，拍卖所得将用于建立“气候变化消费者补偿基金”并逐步扩大其规模，以补偿国内居民消费者。免费分配方法与欧盟不同，仅有少部分排放许可免费分配给排放企业（主要是少数需要保护的能源密集型企业和受外贸影响严重的企业），大部分排放许可免费分配给居民能源消费者、低收入群体以及节能、可再生能源、林业、相关技术研发推广等《法案》支持的项目，排放企业需购买获得这些排放许可。其中，分配给居民能源消费者的排放许可，是通过免费分配给电力和燃气配售商的途径间接实现的，《法案》规定，电力和燃气配售商出售排放许可所获得的收益，必须通过降低售电和售气价格的方式，全部用于补贴居民能源消费者。分配情况如图3所示。
图3 美国排放许可分配计划（2012—2050年累计）
上述分配方式有三点好处：一是最大限度地减轻实施温室气体排放限额交易体系对消费者和低收入群体生活的影响；二是排放企业所需的大部分排放许可并非免费分配，而是通过购买获得的，这有利于推动企业在完成减排目标的同时努力降低减排成本；三是向节能、可再生能源、林业、技术研发推广等项目免费分配许可并允许其出售以获得收益，相当于对这些项目给予补贴。当然，实施如《法案》规定的温室气体排放限额交易体系仍然将导致居民能源消费成本的增加。美国能源信息署、环境保护署和国会预算办公室分别就实施《法案》的经济影响进行了评估，结果表明，温室气体减排导致的电价上涨不会超过4％，而美国家庭平均每年将为减排导致的能源价格上涨多支付80～175美元。这一涨幅完全可以接受。
作为与众议院《法案》相匹配的参议院版本，2010年5月参议员克里与李伯曼提出了《2010年美国能源法案》，其核心内容与众议院法案类似，但进一步强调了保障居民权益和防止投机炒作。两份法案历年排放许可总量仅略有差异，但都通过对排放许可的分配，实现了对公众能源消费权益的保护，对可再生能源、提高能源效率、先进能源技术研发示范与推广的支持，以及对适应气候变化的支持等目的。排放许可分配的最大差异在于众议院法案更侧重于通过设立各种基金和各种项目，实现有针对性的目标人群或目标项目补贴，例如“劳工援助项目”、“气候变化健康保护基金”等，而参议院法案中，除了低收入群体补贴外，特别突出了通过“纳税人退税计划”进行普遍补贴；同时，参议院法案将众议院法案中拍卖排放许可收益用于政府减少财政赤字的比例，从7.0％左右大幅提升到16.6％。
三、墨西哥《2009—2012年气候变化特别项目》的做法
截至目前，墨西哥是主要发展中国家中唯一明确提出分解落实温室气体减排目标具体方案的国家。墨西哥政府预计，在不采取额外减排措施情况下（即趋势照常或BAU情景），2012年温室气体排放达7.86亿吨二氧化碳当量，2050年排放量将达到10.89亿吨。为减缓本国温室气体排放，墨西哥政府制定了《2009—2012年气候变化特别项目》，实施排放控制措施，要求通过减排努力使2012年排放比BAU情景预计的减少5065万吨二氧化碳当量，如图4所示。根据这一方案，墨西哥除了在2012年实现相对于BAU的减排目标外，还将继续推进这一计划，使2020年排放量比BAU降低20％，2050年比BAU降低约70％，在2025年左右排放量降回到2000年水平，2050年下降到2000年水平的50％左右。
图4 墨西哥温室气体排放控制计划
为实现这5056万吨的减排量，《2009—2012年气候变化特别项目》将这一目标分解落实到26个领域的若干具体项目，规定了每年每个项目的减排目标，并明确由相应政府部门负责。例如，环境和自然资源部负责的防止毁林和森林退化项目2012年要实现减排299万吨；能源部负责的推广节能电器和淘汰白炽灯项目2012年要实现减排268万吨；能源部负责的坎特雷尔油田高硫石油气再注入项目2012年要实现减排690万吨等。如图5所示。
图5 墨西哥2009—2012年减排指标分配计划
墨西哥的方案与发达国家的方案有两处核心差异。第一，作为发展中国家，国际社会目前对墨西哥的排放总量没有限制，因此其排放总量在一定时期内仍可上升，例如如果按照BAU情景，则墨西哥今后历年排放总量仍将上升，而即使成功实施了上述减排项目，2012年的排放总量仍高于2006年排放量。第二，墨西哥方案控制的是减排量，而非排放量，是在根据经济发展速度推算出排放总量，即BAU情景的基础上，向下做减法，通过实施减排项目来减缓排放总量的增长，而不是对产生排放的企业进行排放量控制。对国家而言，这一方案的基础在于对经济发展速度和BAU情景排放量的估算，一旦实际经济增长和排放超出预期，则国家必须实施更大力度的减排项目，才能保证排放总量控制在原先设定的减排情景曲线上；中国承诺降低单位国内生产总值二氧化碳排放量的情况与之类似，分解排放控制目标必须建立在对经济发展速度和排放预期的基础上。对具体排放企业而言，这一方案实际上允许企业持续、甚至大规模增加排放量，但前提是必须通过实施一定规模的减排项目，通过从别处减排，来置换出排放空间，抵消排放增量。
四、三种目标分解方法的总结比较
欧盟、美国和墨西哥分解温室气体排放控制目标的做法，既有共同点，又由于国情差异较大、排放控制目标的提法不同等原因而各有特点。
（一）共同点是国家将定量化、指令性的年度计划分解落实到企业或项目
美国、欧盟及其成员国提出的分年度温室气体排放总量控制计划，墨西哥提出的相对于BAU情景的排放总量减排计划，其性质都是定量化、指令性的。三种方法采用不同方式，将年度排放总量控制计划或定量化的减排计划分解到具体排放企业或减排项目，纳入体系的排放企业不能超计划限额排放，减排项目必须完成计划分配的减排任务。同时，三种方法均要求建立完备的统计、监测与考核体系，以核实相关排放企业的排放量、减排项目的减排量是否符合国家计划。
（二）排放控制目标的性质不同
欧盟和美国作为发达经济体，必须按照《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》要求①，明确设定年度排放总量的上限，因此欧盟和美国以年度排放总量作为控制目标，并要求排放企业严格按照获得的许可限额排放。墨西哥是发展中国家，不承担总量控制义务，因此其自主减缓排放计划采用相对于BAU情景排放量的相对减排量作为控制目标。
（三）排放控制计划的权力集中度不同
欧盟实行邦联制，成员国是主权国家，其排放计划目前是由欧盟核定成员国年度排放许可总量、成员国再将许可分配给企业的“两级体系”，下一步拟过渡到欧盟直接向企业下达计划的“一级体系”。美国、墨西哥的计划指标都不下达给地方，而是由联邦政府直接下达给排放企业，或将排放许可拍卖给企业，或将减排责任分解到项目。这主要是出于行政成本考虑：墨西哥减排计划规模相对较小，没有必要下达给地方；美国排放总量虽超过欧盟，但由于各州并非独立国家，且其联邦政府调控能力较欧盟更强、市场机制成熟，由联邦政府直接分配计划指标到行业、部门甚至企业，可较大幅度降低行政成本。
（四）获得排放许可的企业或项目的性质不同
欧盟的方法是直接从“生产端”控制温室气体排放总量，排放许可直接分配给导致温室气体排放的生产企业。美国没有直接把全部许可分配给生产企业，而是将大部分排放许可通过公开对生产企业拍卖或免费分配给居民能源消费者和新能源等领域项目的方式，在要求生产企业将排放量控制在许可范围内的同时，实现向相关领域提供补贴的政策目标。
需要指出的是，欧盟EU－ETS已经经历了实践检验，获得了成功减排的经验，也获取了排放许可总量设定过高、不允许排放许可跨期使用导致第一期实践到期时排放许可供过于求，价格暴跌的教训。而美国方案尚未付诸实践，墨西哥项目也正在实践过程中，其效果仍有待检验。
五、对中国分解落实二氧化碳排放控制目标的启示
温家宝总理在哥本哈根会议上指出，中国确定的减缓温室气体排放的目标，是对全国人民和全人类负责的，我们言必信、行必果，将坚定不移地为实现、甚至超过这个目标而努力。为履行这一庄严承诺，中国需要探索建立责任能落实、工作有抓手、可操作性强的分解二氧化碳强度目标责任的体制机制。考虑到中国建立完整的温室气体排放统计体系尚需一段时间，“十二五”期间可先选择部分排放集中度相对较高的行业进行试点，待取得一定经验、统计体系逐步健全后，再向全国推广。从中国国情出发，借鉴别国做法和中国节能工作的经验，提出以下几点具体建议和长远设想。
（一）确定量化目标，适时实行二氧化碳排放年度控制计划
欧盟EU－ETS的经验表明，确定量化的目标，是保证减缓二氧化碳排放工作切实有抓手、能取得实效的必要条件。考虑到中国是发展中国家，不承担温室气体绝对量减排义务，在未来相当长的一个时期内温室气体排放总量还将继续保持增长，建议可借鉴墨西哥的“相对减排量”模式，在各方面条件具备的适当时候，启动实施“二氧化碳排放年度控制计划”。
具体操作方法可以是，根据2020年单位GDP二氧化碳排放下降目标，确定之前各年度单位GDP二氧化碳排放下降目标；根据对下一年GDP增长预期和设定的下一年单位GDP二氧化碳排放下降目标，确定下一年二氧化碳排放总量控制目标；下一年二氧化碳排放总量控制目标和当年排放总量之差，是下一年的二氧化碳允许排放增量；将排放总量或增量作为指令性指标纳入年度计划。首先可选择一些地区进行总量控制试点，或选择一些重点领域进行增量控制试点，再逐步拓展到其他地区和领域。需要说明的是，由于GDP年度增长预期与实际情况可能存在一定差异，导致增量计划可能出现超额或不足的部分，可以在来年的计划安排中统筹考虑。
（二）明确责任主体，将二氧化碳排放控制目标落实到排放实体
产生二氧化碳排放的活动主体是企业特别是工业企业，减缓二氧化碳排放的责任主体也应当是企业。欧盟第一期EU－ETS的执行效果以及中国“千家企业”节能行动、地方重点用能单位节能行动的经验都表明，将责任明确、量化地落实到企业，既是确保有关部门有效跟踪减排工作执行情况、根据情况变化及时推进企业改进工作的要求，也是企业明确预期、预先做好控制排放具体方案的先决条件，更为搞好年度考核、奖励先进和惩罚落后创造了条件。这样可避免将单位GDP二氧化碳排放指标层层分解至基层政府，可能导致的可操作性不强、责任难落实等问题。
具体操作中，考虑到中国各地区经济社会发展、资源禀赋等条件差异，建议可参考欧盟的“两级体系”，由中央确定下一年度二氧化碳绝对量控制目标，与地方沟通后确定各地区年度绝对量控制目标；也可由各地区先提出绝对量控制目标，由中央统筹考虑、综合平衡后，核定分地区目标。分地区绝对量控制目标确定后，由省级政府将目标直接分解落实到相关排放企业，企业需按目标控制当年排放量；政府制定相应的考核办法和奖惩措施。
（三）探索市场机制，推动企业逐步降低二氧化碳减排成本
欧盟EU－ETS的实际经验和美国提出的方案设想都表明，企业间进行排放许可交易，可以使低成本减排行动产生额外的减排量，并用于抵消高成本减排行动难以实现的减排目标，进而在完成减排任务的同时，有效降低减排成本。美国提出的方案设想也表明，探索创新排放许可的分配方式，既能将排放企业的外部成本内部化，还可实现向节能、新能源和居民消费等领域提供补贴的目标。有鉴于此，建议中国在相关体制机制逐步健全的基础上，尝试建立“二氧化碳排放控制—交易机制”。
但也要认识到，市场机制的建立需要一个较长的探索过程。特别值得一提的是，《2010年美国能源法案》明确提出设定排放许可价格波动范围，并且暂不设立碳衍生品市场，规定市场准入，只允许覆盖的排放实体和有限的做市商参与排放许可拍卖和初级现货市场，二级市场虽对所有群体开放，但只允许进行现金清算活动。这些规定体现了法案起草者对于防范金融市场投机的考虑，表明法案实施排放许可交易制度的根本目的是通过市场调节手段，降低全社会的减排成本，促进减排目标的实现，而不是为了形成新的金融产品市场，为华尔街提供新的追逐对象。中国市场机制远不如欧美成熟，相关监测与核查机制尚未建立，碳排放和金融等领域专业人员缺乏，市场机制运行面临的风险会更大，为此建议在统筹考虑各方面因素的基础上，稳妥推进相关市场机制建设。
（四）以电力行业为试点，探索建立总量控制与排放许可交易机制
电力行业是欧盟EU－ETS覆盖的主要排放部门，也是美国当前东北十个州开展区域减排体系（RGGI）覆盖的唯一部门，美国法案也要求初期仅在电力部门实施排放总量控制与排放许可交易机制，这是由于通常电力行业是各国工业各行业中排放量最大的部门，并且电力企业排放点明确，通常具备完备的统计体系，拥有详细的分企业、即时能源统计数据，便于监测或核查；而电力行业主要的碳减排技术，如老机组综合改造、热电联产、亚临界燃煤发电、超超临界燃煤发电、可再生能源发电等，其减排成本有差异，具备以市场手段配置减排资源的基础。中国电力部门二氧化碳排放占全国二氧化碳排放量的30％左右，控制电力行业排放的意义显著，电力行业统计也相对完善。因此，中国“十二五”时期应选择电力行业作为试点，制定年度排放总量计划，并实施排放许可交易制度，以期为减缓“十二五”时期全国二氧化碳排放作出更大贡献，积累运用市场手段控制排放的经验。
注释：
① 尽管美国没有批准《京都议定书》，不受其设定的减排量限制。