我国旅游资源管理体制创新研究，本文主要内容关键词为：旅游资源论文,管理体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F592.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8576(2015)04-0021-06 一、国内外研究现状述评 旅游资源管理体制是根据旅游资源的特性，设计各相关利益主体之间，即国家、地方政府、相关部门、投资者、当地居民、旅游消费者之间的相互制衡和协调关系，同时解决资源的有效保护与合理利用的关系，以确保旅游资源的可持续利用。在实践中，旅游资源的管理是以景区为载体来实现的。 西方发达国家对旅游资源的管理意识始于19世纪70年代美国国家公园的建设和管理；20世纪60年代，John Krutilla(1967)在《美国经济评论》上发表了“自然保护的再认识”，提出了“舒适性资源的经济价值理论”，认为基于科学研究、生物多样性保护和不确定性等原因，需要对一些稀有的珍奇的景观和生态等舒适性资源进行保护，在可再生限度内严格控制使用；1969年，世界自然保护联盟形成了国家公园定义，其后，国家公园理念被越来越多的国家所接受，国家公园管理模式和经验也被世界各国研究和推广，随之大量研究者对国家公园进行了区域研究，例如，Bere(1957)对乌干达的国家公园、Schloeth(1974)对瑞士的国家公园。Brotherton(1982)对英国的国家公园、Motoko(1982)对日本的国家公园、William(1995)对加拿大的国家公园、Dressler(2006)对菲律宾的国家公园等进行了研究。在国家公园管理体制研究方面，政府对于国家公园及相关保护地的政策支持是国家公园理念得以维系的助力，但对此争议自始至终都没有消失，然而，自国家公园出现以来，许多国家都以重大社会项目的形式体现出政府政策支持，如Dogulas(2000)在其博士论文中研究了部门分割导致管理低效的问题；Papageorgiou等(2005)研究了希腊国家公园管理中由于组织和制度安排不力、政策协调性差等原因导致的一系列问题。虽然政府支持计划存在争议，但很少有国家会愿意取消国家公园计划。可以说，国家公园的价值不能单从经济效益上判断，它还涉及社会发展、环境伦理等多方面的问题，因此，Hamin(2001)提出了构建合作机制来提高国家公园管理绩效的建议；与此同时，世界自然保护联盟的研究者也对国家公园治理类型的有效性问题进行研究。 1972年，联合国教科文组织在法国巴黎通过了《世界遗产公约》，世界遗产作为具有“突出意义和普遍价值”的文化和自然资源，其保护、开发和管理的理念和方法(如制订《遗产法》，实行垂直、统一管理，允许特许经营，重视公益性等)在世界各国的自然、文化遗产资源管理中得到研究和推广。近几年来，关于遗产旅游的研究成为国际旅游研究的热点之一，研究者们主要探讨构建遗产旅游资源保护模式、建立遗产旅游资源管理机制、规范遗产旅游资源经营活动以及完善相关的法律制度等问题。 国内学界对旅游资源管理体制的讨论兴起于上世纪90年代以后，近十年以来成为研究的热点。研究的核心集中于对旅游资源价值的重新认识及其所有权、管理权和经营权三权分离的问题。主要研究领域包括：一是从产权理论、资源价值论出发探索旅游资源管理三权分离的可行性和资产化管理(杨振之等，2002；敖荣军等，2003；杨晓霞，2004；李志勇，2008；等等)。二是对国外国家公园和保护地旅游管理的介绍和借鉴，此类文献最多，关于这方面的内容在后面的论述中将会总结，在此不一一赘述。三是按照旅游资源类型探讨各类旅游资源管理体制改革问题，如对森林公园(叶丽，2009；吴荣华等，2012)、自然保护区(陈原笑，2010)、风景名胜区(陈志勇等，2011)、世界自然和文化遗产(王晓梅等，2006；彭顺生，2009)等旅游资源管理体制改革问题的探讨。母涛(2006)对各类型旅游资源的管理模式进行了总结，概括出旅游资源管理的国有国营模式、股份合作模式和国有民营模式，得出旅游资源管理的国有民营模式在理论上和实践上是最优模式的结论。四是研究旅游资源管理的区域差异问题，如杨春宇、黄震方等(2007)探讨了我国经济欠发达地区旅游市场秩序混乱对旅游资源管理的影响问题；余繁华(2013)基于GAP分析，构建了包含一系列指标的自然保护区保护、管理和投资状况评价模型，对全国范围内国家级自然保护区的保护、管理、投资和保护管理的演进状况进行了评价，并分析了其区域差异，指出了东北和西北地区自然遗产资源保护和管理开发之间的严重不匹配现象。 综上所述，国内外都十分重视对旅游资源管理创新的研究，研究热词从“国家公园”到“遗产管理”，从理论和实践两方面较深入地研究了旅游资源管理创新的必要性和各种可能性，观点也逐渐趋于统一：即只有实现管理体制的创新，才能从根本上协调好旅游资源保护与开发的关系；在旅游资源经营方面应引入市场机制，并对有关旅游资源保护的法律法规进行完善，才可有力地保障旅游资源管理的可持续性。在研究对象上，国内外均侧重于自然类旅游资源，而对历史文化类及非物质类旅游资源管理的研究比较少见；对陆地自然遗产的研究较多，而对水域、海洋类资源的研究较少。国内对旅游资源管理的研究成果多体现为对国外研究成果的介绍和现象式的探讨，而且存在由于对国家公园管理模式的热衷而忽视了旅游资源管理体制和政治经济社会环境的区域差异的现象，从而导致了经验式研究在实践中的推广性较差。 二、中国旅游资源管理体制的创新实践 一般来说，在市场体系和法制化程度较低的国家或地区，对旅游景区通常采用严格管理的措施，管理的方法主要是通过政府行政部门针对景区各方面的状况，运用观察、审核和检查等手段进行监督和规划。相反，一些市场体系和法制化程度较高的发达国家或地区则倾向于较为宽松的管理，其主要通过适当的法律制度和政府的宏观调控政策，在相关旅游机构和社会公众的监督下来进行管理。当前的市场背景下，我国的多数旅游景区却仍然沿用计划经济的模式，开发及治理的相关费用需要靠国家财政拨款。旅游景区多存在因政企不分、事企不分等而导致的诸多弊端，如资金短缺、经济效益低下、机构混乱等。多年来，我国各地政府、企业以及专家学者都在积极探索景区的管理创新，做了许多有益的尝试。如早在1998年，我国各地就开始了旅游资源一体化的探索，在江苏、浙江等地取得了一些经验；随着旅游资源开发的市场化发展，一些知名景区如张家界、碧峰峡等又陆续推出了整体租赁经营、景区公司上市等形式，国家旅游局规划财务司司长彭德成等人将我国旅游景区经营管理模式分为整体租赁经营、隶属于地方政府的国有企业经营等10种类型。 自美国建立国家公园以来，其国家公园制度不断得到发展并日趋完善，其成功经验和做法被相继介绍到许多国家和地区。国内一些学者对美国、日本、澳大利亚、韩国及南非等国家公园的经营管理进行了介绍和研究。国家公园理念被引入到中国之后，国内一些自然旅游资源比较丰富的省份开始跃跃欲试，1998年，云南省政府与世界最大的环境非政府组织(NGO)——大自然保护协会签署了合作备忘录，启动了“滇西北大河流域国家公园项目”，该项目涉及迪庆、丽江、大理和怒江四个地区在内的15个县市，总面积约6.7万平方公里，涉及人口300多万。其设想是将滇西北建设成为云南、中国乃至亚洲各国和地区的“可持续发展示范区”，特别是云南普达措国家公园，在投入运营后其成效显著。随之云南省掀起了“国家公园”的建设热潮，但这些相对独立的“尝试”当时并未得到国家层面的认可。2008年，黑龙江汤旺河区、海南岛等也轰轰烈烈地提出建设国家公园的计划，但在体系建立上不如云南省的完善和深入。从国内国家公园试点情况来看，“自下而上”式的建设方式最终都以“力不从心”而陷入举步维艰的境地，由于缺乏强大的公共财政支持，国家公园理念所坚持的自然保护、社区发展和公益性本质往往被忽略，而且地方主导的国家公园建设也不免有获取“名号”效应之嫌。 总体上，我国的旅游资源管理改革都在一定程度上突破了现有的管理体制和经营机制，引入了市场化主体，从而为旅游景区的开发和经营创造了较为宽松的外部环境，为一些旅游资源丰富而经济落后的地区发展旅游业解决了资金问题，使资源优势较快地转化为地方的经济优势，不同程度地带来了经济效益、社会效益和生态效益。与国外国家公园管理模式相比较，特别是在对云南、海南等地试行的国家公园模式进行总结分析后发现，我国旅游景区在权属问题、资金保障、法律保障以及社区参与等问题上更为错综复杂，旅游景区的体制改革、机制改革以及市场化水平的提高还需要一个较长期的过程，在实践中还需进一步加大改革的力度和深度。 三、旅游资源管理体制创新的理论依据 通过对旅游资源管理体制创新的学术研究成果和实践成果进行梳理后，本文认为旅游资源管理体制创新的核心问题是权属问题，只有对旅游资源的所有权、经营权、管理权和收益权进行了科学设计，其他问题在市场化改革中都会迎刃而解。以下从公共利益与委托—代理理论、政府规制理论及相关利益者理论角度进行深入分析，为旅游资源管理体制创新提供理论支撑。 (一)公共利益与委托—代理理论 委托—代理理论兴起于20世纪60年代末，由威尔森(Wilson)、罗斯(Ross)、詹森(Jensen)与麦克林(Meckling)等经济学家提出。我国绝大部分旅游资源属于国家所有或全民所有，但是全体国民不可能直接管理公共旅游资源，因此，政府代理管理就成为国有资源管理的必然选择。为了管理众多的公共旅游资源，代表国家的中央政府还要通过各级政府层层向下委托一直到某一个国有景区的资源管理机构，从而形成了一条自上而下的委托代理链。如果景区经营权转让给企业，在多级行政代理之外，又增加一级经济代理。委托—代理理论认为，委托人与代理人之间存在信息不对称性，代理人掌握着比委托人更多的信息，其凭借该优势获取更多的利益，从而造成委托人的损失。而在旅游资源的委托—代理关系中还存在地位的不对等，行政权力的压倒性地位也可能造成代理人的损失，以上问题统称为“代理问题”和“委托问题”。 基于委托—代理理论，解决委托—代理问题的途径主要有监督措施和激励措施，因此，完善公共旅游资源委托代理关系就要整合委托人、规范代理人、理顺公共旅游资源各权益主体的代理关系，逐级建立健全有效的激励和约束制度。 (二)政府规制理论 政府规制一般指政府运用公共权力，通过制定一定的规则，或者通过某些具体的行动对个人和组织的行为进行限制与调控。“规制”体现的是政府对微观经济实体的干预行为，与宏观经济调控有着鲜明的区别。根据发展经济学理论，政府规制是对“市场火灵”缺陷的弥补。由于发展中国家总体上市场发育水平比较低，政府在各个层面都应对经济活动进行干预，虽然与古典经济学理论想违背，但仍然取得了举世瞩目的发展成绩。在旅游业发展实践中，许多旅游业发达国家和地区都坚持了政府对旅游市场的干预和调控，政府主导型旅游业在地区行业地位的确立、旅游综合实力的提高、旅游法制建设的加强、公共产品的提供、旅游大环境的改善等方面都做出了巨大的贡献；当然，另一方面，政府主导型旅游业的发展战略也暴露出了一些问题，如地方保护、行政垄断和政府越位等问题使得旅游资源没有得到充分有效地配置和开发，这在一定程度上抑制了旅游市场的发育，从而阻碍了旅游经济的发展。因此，辩证地看待政府在旅游资源管理中的作用和科学地设计政府对旅游资源管理的权属是政府规制理论继续发挥其作用的关键。 (三)利益相关者理论 利益相关者理论的萌芽始于多德(Dodd，1932)，但其作为一个明确的理论概念是在1963年由斯坦福研究所提出的。利益相关者理论的核心问题是：谁是利益相关者？如何平衡利益相关者的利益？组织(企业)的目标是什么？对于旅游景区，利益相关者主要包括地方政府、资源主管部门、旅游主管部门、景区管理机构、景区经营企业、社区居民以及游客，主要是景区经营者、地方政府和社区居民。不同利益相关者的利益诉求和目标是不同的：地方政府追求经济和政绩目标，当然也重视生态环境目标；企业经营主体追求的是利润目标；社区居民主要追求收入和自我发展目标。地方政府如果有足够的资本，那么它就完全可以利用其对资源的所有权和管理权来实现其目标，但现实情况却是因财政困难，政府一般都要借助于企业的资本注入以实现资源价值到经济价值的转变；而资本所有者则要努力降低获得旅游资源经营权的成本，同时规避资源保护的责任以获取最大的利润。因此，旅游景区利益相关者的利益平衡主要依赖于权力和资本之问的博弈。当然，无论是政府还是企业都不能忽视社区居民的“天然”存在，居民的利益诉求成为这场博弈的第三方力量。只有以可持续发展为景区发展的共同日标，建立政府、市场和社区共同参与的管理体制才能实现多方利益的平衡。 四、旅游资源管理体制创新思路与设计 (一)创新思路 从云南、黑龙江等地试行国家公园管理体制的实践来看，“自下而上“式的旅游资源管理体制改革困难重重，因此，旅游资源管理体制应有创新，其思路是从国家层面“自上而下”地解决问题。即从国家宏观层面进行旅游资源管理体制创新，以国家级自然保护区、国家级历史文物保护单位、国家级森林公园、国家级地质公园、国家重点风景名胜区、国家湿地公园等“国字号”景区为试点景区，重新进行旅游资源管理体制设计。 1.创新产权体制。目前，旅游资源管理体制下对旅游资源管理的权属划分如下：第一，所有权。根据国家《宪法》和其他相关法律法规的规定，自然旅游资源和文物旅游资源的所有权主体是国家和集体，国家拥有永久的、不可剥夺的所有权，国家把这个所有权委托给中央政府，而中央政府不可能直接控制那么多资源，所以又通过层层委托，将其所有权下放至资源管理部门，结果就造成了国家所有权虚置，致使国家所有权收益无从体现。第二，使用权和收益权。基于上述所有权的委托—代理关系，地方政府成为旅游资源所有权的实际代表者，拥有了对旅游资源的占有权、处置权和部分收益权。在实际操作中，地方政府通过将经营权转移给国资、民营、外资企业来实现其收益权，国资、民营、外资企业是这些旅游资源经营权的实际拥有者，其所拥有的能力会直接影响到旅游资源的发展前景。这其中，地方政府和资本所有者成为最大的利益获得者，而国家利益和社区居民利益体现得较弱。第三，管理权和监督权。在旅游资源国有产权制度下，旅游资源管理权和监督权是由各级地方政府和各类旅游资源主管部门作为代理人来行使的，国家要实现对这些代理人的充分管理和监察的成本极高，而且还有政治利益的综合平衡，从而造成代理人既是运动员又是裁判员的局面。可见，旅游资源开发利用的外部性较大。 从上述分析可以看出，资源产权的初始状态决定了旅游资源的管理、开发和经营体制，进而决定了不同利益主体的行为及最后的资源管理和利用绩效，因此，体制创新的核心必须是产权体制的创新。从产权经济学和国家公园模式的经验可以得出：旅游资源所有权和管理权应该明确而统一；旅游资源的非经济价值要有非经济组织用非经济手段来实现，而其经济价值则应由经济主体来实现。中央政府应收回对旅游资源的实际所有权和管理权，打破行政上的层层代理关系，成立特定机构，实行垂直管理；而对资源的经营权，国家应依据相关特许经营法律允许由个人或公司而不是政府来行使，通过市场机制获取投资资本和收益。 2.整合委托人。由于景区资源的多重属性和复杂的委托—代理关系，造成管理上条块分割、多头管理、政企不分的现象，从而导致景区资源利用效益较低、资源破坏比较严重的局面。要改变这种局面，首先要解决“委托问题”，即要整合委托人。在旅游景区范围内，把国家环保、建设、林业、国土资源、水利、文物等各部门的资源管理委托权整合到同一部门，如将以上部门的资源管理权整合委托给类似于遗产管理局这样的部门，由其实行由国家到省再到县级的统一垂直管理，以及行使旅游资源的保护、研究和监管的权利。另外，从我国旅游业发展实际情况来看，国内旅游市场规模已居全球第一位，年接待入境旅游人数和公民出境旅游消费人数位居全球第三，但旅游局的地位与旅游业的产业地位极不匹配，旅游局对旅游业的管理监督职能还远未发挥，归根结底是因为其没有旅游资源的实际所有权和支配权。因此，国家应赋予旅游局对旅游资源的管理权，由其负责景区的规划、旅游资源的开发和景区内社区的发展。 3.规范代理人。通过整合委托人并由其实行对旅游资源的垂直一体化管理后，就不存在层层行政代理，从而使旅游资源的委托代理关系简化为经营权转让于企业的经济代理关系。根据我国法律制度的规定，只要是符合条件的个人或企业就可以通过一定方式获得旅游资源的经营权。但是为了避免“代理人”问题，就需要建立完善的法律制度和经营权转让交易制度来规范代理人的行为。对公共性和外部性很强的旅游资源，应采取特许经营或严格管制下的一般企业经营制度；对公共性和外部性不强的旅游资源则应让经营权自主地进入市场进行交易。 (二)创新设计 在明确权属关系的基础上，旅游资源经营管理体制可有如下设计：中央政府(或省级政府)行使唯一所有权，整合所有资源对口部门的管理权，组建遗产管理局和旅游局联合管理机构在景区行使管理权，并赋予该机构相应级别的行政权力(即相当于相应级别的政府机构)，负责旅游资源保护和规划，对旅游资源的开发活动进行监督和促进景区社区发展；完善市场机制、健全法律保障体系，引进集体、私人、民营或外资等开展景区经营项目，旅游资源事业管理和景区社区发展的经费可来源于财政拨款、企业支付的经营费和资源保护费以及捐助等渠道(见图1)。