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中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1003-1502(2006)03-0062-04
民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，在党的政治运行过程中，有着自身较为科学的运行机制。同时，由于民主集中制在党的制度系统中处于领导地位、统治地位、核心地位，又有着一系列的制度与之协调配套使用。也正是在与一系列制度的协调配套使用过程中，民主集中制的地位得以进一步加强和巩固。中国共产党就是按照民主集中制原则建立起来并进行活动的。党章指出：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。”民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥；民主集中制的集中，就是全党意志、智慧的凝聚和行动的一致。
一、民主集中制在党的政治运行机制中的核心地位
民主集中制是我们党的根本组织原则和组织制度，也是党的根本的领导制度和工作制度，是最科学最合理最有效率的制度。这种核心地位有着自身深层次的原因。
1.民主集中制是根本的制度，在于它根据无产阶级政党性质和无产阶级历史使命的要求，规范了党内生活的基本准则，是党赖以建立和发展的最基本的制度保证。中国共产党是由全体党员按照民主集中制原则组织起来的统一整体。党是用马克思主义理论武装的，马克思主义理论的精神力量只有通过组织才能转化为巨大的物质力量，形成统一的意志和权威。只有坚持民主集中制，才能正确处理党内各种关系和矛盾，保持党内生活正常化，充分调动全党的积极性；才能使党的决策正确和执行有效，不断提高党的执政水平和领导水平。民主集中制作为党的根本组织原则和根本组织制度，贯穿于党内各种组织制度之中，制约和规定着其他制度。
2.民主集中制是最合理的制度，在于它实行的是多数原则，按照多数人的利益、多数人的意志、多数人的要求决定问题，因而是公正合理的。讲民主，是集中指导下的民主，不是极端民主化和无政府主义；讲集中，是在民主基础上的集中，不是集权专制。这种民主与集中的辩证统一，是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用，能最大限度地集中全党的智慧，凝聚全党的力量，因而是科学合理的。
3.民主集中制是最便利的制度，在于它实行的是服从原则，决策中进行充分讨论，按多数人的意见形成决策，不允许相互扯皮；决策后组织和个人都要无条件执行，不允许各行其是；领导成员分工负责，不允许互相推诿。因而具有简捷、灵活、高效的特点。实行这个制度，便于发扬民主，集思广益，形成正确的决策；也便于统一全党的行动，保证决策迅速有效地贯彻执行。
4.民主集中制是经过实践检验的科学制度。民主集中制充分体现了民主与集中的辩证统一关系，符合辩证法，因而具有科学性。我们党的历史经验证明，民主集中制有利于保证党的团结和统一，有利于体现人民群众的根本利益和愿望，有利于党的路线方针政策的正确制定和执行。民主集中制对于中国共产党和国家来说，不是一项可有可无的制度，而是保证革命和建设事业取得胜利的根本制度。
5.实行民主集中制，才能使党组织成为一个统一的有机整体，削弱和否定它，就会损害党的战斗力，以至瓦解党的组织。实行民主集中制，才能正确处理党内各种关系，巩固党的团结和统一。实行民主集中制，才能充分发挥广大党员和党组织的积极性，并把这种积极性引向一个统一的方向和目标。正如江泽民指出的，这一制度的基本出发点和落脚点，在于充分调动党的各级组织和全体党员的积极性和创造精神，在党中央领导下，集中全党的正确意见，团结一致地为人民的利益而工作。总之，越是实行改革开放和发展社会主义市场经济，越要坚持和健全民主集中制。这对于加强和改善党的领导，增强党的凝聚力、吸引力和战斗力，保证完成党在新时期的各项任务，具有重大的意义。
二、党的政治运行机制离不开以民主集中制为核心的各项制度建设
在党的政治运行过程中，制度作为一种重要的政治范畴，有着自身较为科学完备的制度系统。根据制度的地位和所起的作用，党的制度可分为三类：一是党的根本制度。这是党处理内部各种关系所遵循的根本原则。党的根本制度，主要就是民主集中制。二是党的基本制度。这是连接、协调根本制度与具体制度之间的带有中观性质的多项原则和多项具体规定的一种组合制度。如党的领导体制、党的代表大会制度、党内选举制度、干部制度、党内监督制度等等。三是党的具体制度。这是对党的各级组织、党的干部和党员的活动做出的详尽具体的规定和要求。与党的根本制度和基本制度不同，党的具体制度是根据具体情况、依据实践经验制定的，便于具体操作。如党政领导干部交流制度，干部离退休制度，领导干部任前公示制度，差额选举制度，等等。中国共产党自身的各种制度，在具体实施过程中，都集中体现着民主集中制的原则要求。
重视制度建设，是邓小平党建理论的一大特点。他特别强调加强以民主集中制为核心的制度建设。党的第三代中央领导集体对以民主集中制为核心的制度建设也极为重视。江泽民同志多次指出，解决贯彻民主集中制存在的问题，根本的是靠加强制度建设，这包括需要制定新规矩的要制定，制度不够完善的要完善；也包括已有的正确的规则要认真执行。民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，它指导着党的各项制度建设，又有赖于各项基本组织制度作保证。因此，必须加强以民主集中制为核心的各项基本制度建设。
(一)要进一步加强实体性基本制度的建设。实体性基本制度，是指规范各级党组织和党员、干部按照民主集中制原则办事的行为要求的基本制度。主要包括：(1)党的各级代表大会或党员大会制度。党的各级代表大会或党员大会，是同级党组织的最高权力机构。党的各级代表大会或党员大会是否按期召开，是否充分履行职能，是贯彻执行民主集中制的一个重大问题。健全和完善这一制度，需要进一步解决好以下问题：一是完善党内选举制度；二是完善全委会向代表大会或党员大会负责的机制；三是探索党代会代表经常发挥作用的途径。(2)党委会工作制度，包括代表大会(党员大会)、全委会、常委会的职权范围、议事规则、决策程序等。(3)集体领导和个人分工负责相结合的制度，包括领导集体的职责、权限，领导成员的职责及相互关系，集体领导与个人分工负责的衔接点等，都需要进一步研究和明确。(4)党员权利的保障制度。总之，党内各个主体的责任和权利，各个主体在整体中的位置，各个主体的行为规则，都应该用制度加以明确和规范。
(二)要进一步加强保障性制度的建设。党内各个主体的行为规则明确之后，还要用制度去保证这些规则的实施，这包括保证实体性制度实施的程序性制度和制约违背实体性制度行为的惩处制度。改革开放以来，特别是党的十四大以来，这方面的制度建设得到加强，相继出台了一系列党的纪律处分条例。但总的看来，这仍是相对薄弱的环节，党内许多实体性制度的实施缺乏与之相配套的制度保障，缺乏应有的约束力。进一步加强保障性制度的建设刻不容缓，尤其要加快党内监督方面的制度、条例建设的步伐。
(三)加大对制度执行情况的督查力度。制度建设包括建立制度和执行制度两个基本环节。从这些年的实际情况看，执行制度这个环节尤其薄弱。这一方面是因为有些制度本身不完善、不封闭(缺乏保障性制度)，另一方面是缺乏对制度执行情况的督促检查。集体决定重大问题、集体决定重要干部任免、尊重党员的民主权利等，都有了明确的制度规定，而在这些方面违反民主集中制的现象相当普遍，但很少对这些有章不循的行为作出严肃、认真的查处。当前党内生活中存在的问题，主要不是无章可循的问题，而是有章不循的问题。通过加大督促检查的力度来保证和促进已有制度的贯彻执行，是需要引起高度重视的问题。江泽民同志指出：“当前要严格执行已有的行之有效的各项规章制度，加强对执行情况的督促检查，对有章不循的要严肃批评，限期改正，情节严重的要执行纪律。近两年，我们加大了执纪执法的力度，要继续坚持做下去，认真改变一些地方和部门存在的党纪政纪松弛的问题。”[1]
三、民主集中制的政治运行机制的关键在于党内民主的制度化
民主集中制是中国共产党的根本制度，也是党内民主制度化的核心内容。其内容十分广泛，包括组织制度、领导制度、工作制度、监督制度等。民主集中制在现实中存在的问题既有片面追求民主的问题，更有将组织上的集中转化为个人的集中问题。正如邓小平指出的那样：“党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里。”[2] 强化党内民主，加强和改善党的领导，真正落实民主集中制，关键是使党内民主制度化。发展党内民主，目的是要造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面[3]。加强党内民主的制度化建设必须从以下几方面入手：
(一)完善党的代表大会制度。代表大会制度是党内民主的一项根本制度，完善代表大会制度对于党内民主以及其他制度，如选举制、任期制、党委制、报告制、监督制等具有关键性的作用。目前，应注意解决下列问题：(1)各级代表大会都应该按时召开；(2)代表大会的最高领导地位不可动摇；(3)会议的过程必须程序化；(4)代表的产生必须尊重选举人的意志。为此，首先要实行党的全国代表大会常任制。根据党内权力关系，从全国代表大会到中央委员会、政治局、常委会，党的权力机构应呈现出一个金字塔形，即越往上权力越小。但是，由于代表大会是非常任制，会期过短(会期五年一次，每次十多天)，难以解决实质问题，现实中权力结构反而成了倒金字塔形。因此，要实行党的全国代表大会常任制，相应地，会议制度、会议的开法要相应改变，确立议题要经大小会议的多次上下反复交流来形成并通过决议。会议的内容也要适当改变，本届委员会工作报告应重点汇报这一届对上一次代表大会确定的任务完成得如何，以及对今后工作的建议。其次是要在党的基层组织中实行代表大会常任制。党的基层组织的工作成效，直接关系到党的形象、党的威信、党的群众基础、党的路线方针政策的宣传执行等等。而且基层党的组织人数相对较少，分布一般相对集中，组织活动比较便利。因此，应在党的基层组织中实行代表大会常任制。再次是把党的委员会全体会议发展成为制度化的组织。党的委员会不是常设的，它在闭会期间，其职权是由它选举产生的常委会行使，只是在事关大局的重大人事和重大问题决策时起作用。长期以来，在不少地方不同程度地存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会、全委会形同虚设的现象。为此，我们应当建立党的各级常务委员会向党的各级委员会全体会议负责并报告制度；建立凡属事关大局的重大人事和重大问题的决策都由党的各级委员会全体会议讨论和决定的制度；建立各级党的委员会全体会议对常委会工作情况的监督制度等等。
(二)健全党的集体领导制度。集体领导是民主集中制原则在党的领导活动中的具体运用，是党的各级委员会实行决策科学化、民主化，防止个人或少数人专断的重要保证。坚持和完善集体领导和个人分工相结合的制度，完善领导班子议事决策规则和制度，进一步完善党委内部的议事和决策机制。一是制定党委工作规则。明确党委集体与领导者个人之间、个人与个人之间责任的划分，明确党委的办事程序，按照集体领导的原则建立起正常的工作秩序。二是建立党委议事规则。对党委就重大问题进行讨论时的原则、方法和程序做出明确规定，使与会者真正做到畅所欲言，各抒己见。三是完善党委表决制度。用具体的规定来保证党委在通过重大决策时，实行一人一票和少数服从多数的民主原则，纠正个人拍板决定重大问题的现象。
有效地实行和健全集体领导制度必须坚持以下原则：(1)重大事务由集体决定。凡涉及路线、方针、政策的大事，全局性的问题，重大工作部署，重要干部的推荐、任免、调动和奖惩，重要经济建设项目安排和大额度资金的使用，关系群众利益的重要问题等重大决策，都必须按照一定程序由党委会集体讨论决定。(2)党内成员之间是平等的同志式关系。党委内部书记和委员不是上下级关系，而只是分工和责任的不同。要根据“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的方针，坚持平等地研究问题、参与决策，任何人不能把行政身份带进党内，也无权凌驾于党委之上。(3)集体领导必须与分工负责相结合。党的各级委员会要明确集体领导与党委每个成员的具体责任，做到事事有人管，人人有专责，使党的决议能有效地得到贯彻执行。
(三)健全党的监督制度。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的规律”，“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”[4]。党内监督是一个十分复杂的机制，包括党的组织对党员个人的监督、党的上级组织和下级组织相互之间的监督、党员群众对党的领导机关和干部的监督、党员之间和党员领导干部之间的监督、党的舆论工具对党的工作的监督和党的专职监督机构对全党各个组织和全体党员的监督。我们这里所讲的主要是党内专职的监督机构即党的纪律检查委员会的监督。目前存在的问题是：中央纪律检查委员会对中央委员会委员监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级党委和其成员的监督比较难[5]。江泽民同志指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”[6]“越是改革开放，越要加强和健全党内监督。”[6] (689)十一届三中全会以来，党内的监督有所加强，恢复和重建了党的各级纪检机关，在党内监督方面制定了一系列规章制度。然而，目前党内监督仍存在着许多薄弱环节，“监督乏力”、“监督难”的问题依然突出。当前进一步完善党的监督制度应从以下几个方面着手：
1.健全、完善党内监督的规范及制度。要尽快制定一个能统管全党，具有最高权威的、完备的党内监督条例，为党内监督走向制度化、规范化奠定基础；要制定相配套的专项法规，如党员领导干部的施政监督、用人监督、作风监督、财务监督等，以确定行为规范和监督依据，使监督有章可循，具有可操作性。当前，要着重解决三个方面的制度：一是行政审批制度。针对行政审批中，内容随意、程序不清、时限不明、多头审批、重复审批，甚至有相当一部分已不适应市场经济发展的要求，极易滋生以权谋私、权钱交易等腐败现象的问题，必须从五个方面去解决，即清理削减审批项目、权力公开、引入市场运作机制、进行权力分解、强化对权力的监督和责任。二是财政制度。针对财经领域中预算外资金滥收滥支、部门多头开户、公款私存、私设小金库、以费挤税等问题，必须实行“收支两条线”，推行政府采购制度，推进税费改革。三是干部制度。针对干部选拔任用中的跑官要官、买官卖官、裙带风、关系网等问题，积极推广考任制、干部任用跟踪监督制、任前公示制、民主评议考核制、升降轮换制。
2.改革现行党内监督领导体制。逐步强化纵向化的监督领导体制，增强党内监督的独立性和权威性。从目前监督来看，地方纪委隶属于上级纪委和地方党委的双重领导之下，这就可能造成作为被领导者的地方各级纪委对作为领导者的同级党委及其领导成员难以实施坚强有力的监督的问题。目前党内出现的某些腐败现象与这种监督体制的弊端也不无关系。因此要探索强化垂直的党内监督领导体制的可行性问题。
3.疏通、拓宽党内监督渠道。首先要使党员充分行使民主权利。要通过党内民主选举、民主评议等制度保障党员民主监督领导机关、领导干部的权利。落实党员的知情权，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。在宏观方面，应当定期向党员提供必要的制定党的方针政策的背景材料，改变仅仅让基层党员了解结论、被动式学习理解党的文件的简单做法；在微观方面，让党员充分了解与自己切身利益有关系的全局问题，其中包括上级主要举措和主要的形势和判断依据。知情以后，才能积极参与：一是咨询问题，党员对一些重要问题有不同看法，在党的会议上，通过一定程序可以要求党内有关领导和部门作出回答；二是对党内的重大路线、理论等方面的讨论，除了组织党员学习外，应当在确定以前，有一定的党内讨论和征询党员意见并给予问答的程序；三是通过不同层次选举党员代表的形式，客观地表达党员的主张和要求，使党员真正成为管理党内事务的主人翁。其次要疏通党委班子的监督渠道，健全党委自我监督约束机制。“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”[2] (309-310)。党委要定期召开组织生活会，互相交换意见，开展批评和自我批评，实行互相监督。再次要拓宽党外民主监督渠道。实行党内外监督有机结合，充分发挥舆论监督的作用，要建立健全群众监督制度和民主党派监督机制。