城乡统筹与农村集体土地产权制度改革，本文主要内容关键词为：城乡论文,产权制度论文,土地论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
市场是资源优化配置的有效手段和必经之路。城乡统筹发展的关键是让市场能在城乡资源配置中发挥基础性作用，提高资源配置效率。市场的实质在于自由平等的交换，核心是产权的交换。科斯(1994)认为“如果交易费用为零，那么无论产权如何界定，市场机制都会使资源配置到达最优”。但现实中由于交易费用的存在，不同的产权制度安排产生不同的交易费用、不同的激励约束机制，从而影响着交换主体决策行为，影响着交换的发生以及资源配置的效率。因而，产权制度安排显得非常重要，成为资源配置的逻辑起点。在我国城乡二元土地制度下，城乡土地要素流动游离于市场之外，土地征用或征收成为城乡要素流动的唯一途径。由于我国长期的农村产权不清、主体模糊，以及城乡土地产权歧视和不对等，造成了大量农地流失和农民权益损失。近年来，随着城乡统筹发展的提出，为盘活农村闲置低效利用的土地资源、激活农村经济，国家在各地开展改革实验试点、探索改革思路，并出台“城乡建设用地增减挂钩”、“土地置换”、“土地整治”等相关政策，以促进城乡统筹发展。但在现实操作中仍然存在“圈地扩城”、“农民被上楼”、“拆迁悲剧”等情况的发生。究其根源在于我们的土地制度的功能仍然存在缺失，土地制度的保障平等权益、激励当事人、约束侵权人的功能和机制并没有完全建立起来，导致农民权益受到侵犯、关键资源没能得到有效保护等一系列问题。城乡统筹的关键是让资源在城乡之间自由流动，这就要求改变传统的二元制度，从制度上建立新型的城乡关系，其实质在于实现城乡居民在产权和治权上的平等和统一，农民和城市居民能够享受同等的待遇。土地是农民最主要的财产，土地产权制度也是农村的基础制度，在我国进入新的发展阶段，特别是在城乡统筹发展阶段，原有的土地产权制度安排已不适应当前的发展需求，迫切需要进行改革创新。如何进行创新农村土地产权制度安排成为城乡统筹发展的关键问题之一。
二、城乡统筹的本质及其对农村集体土地产权制度的要求
(一)城乡统筹的本质
对于城乡统筹方面的研究，最早是恩格斯(1971)提出“城乡融合”概念，杜能(1826)、埃比尼泽·霍华德(1902)从空间角度分析城乡关系的平衡，阿瑟·刘易斯(W.A.Lewis)(1954)、费景汉(John C.H.Fei)和拉尼斯(G.Ranis)(2004)、缪尔达尔(Myrdal)(1957)、乔根森(D.W.Jorgenson)(1961)、哈里斯和托达罗(Harris and Todaro)(1970)等从古典经济学和新古典经济学角度分析城乡之间劳动力要素的流动与城乡关系的改善问题。钱纳里(1971)从经济发展的结构转变阶段视角来分析城乡间的要素流动与城乡关系。其中，阿瑟·刘易斯(W.A.Lewis)的城乡二元结构理论影响最大，其核心思想为：假设在发展中国家存在性质不同的现代部门(工业部门)和传统部门(农业部门)两个部门，同时农业部门存在大量的边际生产率为零的劳动力，城市部门通过现代化大工业的发展，取得资本积累，吸纳传统农业无限供给的“剩余劳动力”，从而诱发产业结构的演变，使城市化水平得到提高，当两部门劳动边际生产率逐步相等时，城乡之间的结构失衡状态消除。当然，刘易斯提出的城乡二元结构转换的过程是在古典和新古典经济学的分析框架下遵循，城乡要素可以自由流动的二元结构转换前提。刘易斯探讨的城乡二元结构转换理论对于我国解决城乡关系问题给予很好的理论基础，但并不能完全适用和解释中国的城乡关系发展，因为中国的城乡关系发展受二元体制影响较为严重，长期的二元制度割裂着城乡要素的平等、自由流动。尽管改革开放以来我国第一产业产值比重从1978年的28.1％降到2008年的11.3％，第一产业就业比重从1978年的70.5％降到2008年的39.6％，同时据《2009年农民工检测调查报告》显示截至2008年已有2.25亿农民工转向非农就业，但城乡居民的收入差距却不断扩大，从1978年的209.8元扩大到2008年的11020.14元①。大量的农业资源和农业劳动力向城市转移，但是城乡差距却在不断拉大，农村劳动力边际生产率并没有得到显著的提升。二元制度下的要素剪刀差(土地要素剪刀差、劳动力流动剪刀差等)仍然对农村进行着资源的“掠夺”。
中国的城乡关系变化并没有按照刘易斯二元结构理论描述那样：在劳动力流动中，城乡关系发生变化。因为中国的现实情况与刘易斯所描述的二元转换理论的前提条件存在着差异。中国的城乡二元结构的形成是制度型的城乡二元结构，具有明显的制度特征。城乡分割的体制和制度约束限制着资源的自由流动，同时又存在着严重的城市偏向政策，城乡之间的不平等导致城乡差距越来越大(陈瑞莲等，2008；宋洪远等，2003；陈钊等，2008；林光彬，2004)。新中国建立以后，由于特殊的国情和体制，我们逐步实行了城乡分割的二元模式。我国农民在二元制度下，通过“剪刀差”等方式，为国家的工业化做出了重大的贡献，同时，农民的生活水准提升缓慢，致使城乡差距越来越大，农业基础越来越“薄弱”。这种二元模式一直延续，现在主要体现在以下3个方面：一是城乡分治的户籍管理制度，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，没能够在城市获得合法的市民资格、平等的待遇和实现安居乐业；二是二元土地制度，农民集体土地与国有土地的权利不对等，土地权益很难得到保障；三是公共资源配置的不公平与不对等，城市公共物品几乎完全是由国家财政投入的，而农村公共物品，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由农村自己来负担。在这种二元制度环境下，城乡要素的流动受到严重的歧视和利益分配不均衡，仍然持续着农村支持城市发展模式。据谢嗣胜等(2006)研究表明，农民工和城市工的平均工资差异44.8％是由个人特征不同形成的，另外55.2％要归结于歧视性因素。这种歧视性因素包括对农民工的直接歧视和对城市工的制度性保护(对农民工产生的反向歧视)，分别占工资差异的36.2％和19.0％。据估计，目前全国约有3500万左右农民失去了他们赖以生存的土地，而且由于工业化、城镇化等原因，仅1979-2000年间，国家通过征地在地价上从农民那里就拿走了不低于20000亿元(陈锡文，2004)。城乡之间的土地要素流动受到制度影响，配置效率低下，据谭荣、曲福田等(2006)研究表明，1989-2003年间每年有近21.7％的耕地是由于政府的行政性的资源配置造成的资源损失。城乡二元的制度环境下，城市一直在通过行政手段从农村获得大量廉价的资源，以获取城市高速发展，导致城乡之间的差距不断拉大。
中共十六大提出统筹城乡发展，十七届三中、四中全会分别提出城乡一体化格局和对其进行了具体部署。城乡统筹发展就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去统筹解决；就是要打破城乡二元结构的基础制度，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展；最终目标是要实现城乡经济社会一体化发展。城乡互动发展、城乡一体化发展最突出的表现就是城乡要素流动是按照市场机制在城乡间、产业间优化配置，实现经济的发展和社会总福利的增加。市场化资源配置是资源在不同主体、不同用途之间的分配过程，是在平等自愿的基础上追求效用函数最大化的产权主体之间的交易，本质上是平等产权的交易。而市场化改革就是任何一个资源配置行为，从政府与其他经济当事人之间的命令服从转换为平等人之间的自愿交易。科斯主张把生产要素视为权利，认为资源配置是在不同经济当事人之间的合约安排过程，实质上就是权利的交换过程，资源配置的费用实际上就是交易费用(科斯，1994)。而这种配置过程中交易费用高低取决于制度安排，它与法律体系、政治体系、社会体系、教育体系、文化等有着密切的联系(Ronald H.Coase，1998)。平等的产权交易同时必须辅助于相等的社会均等的公共福利、公共资源配置。由于城乡之间公共资源配置上的差异，城乡居民享受着完全不同的政治、社会福利、教育、卫生等方面的差异，附属于户籍制度上的这样一系列公共福利均存在差异，导致城乡之间的资源要素流动受到影响。因而城乡统筹体现出来的是要素在城乡之间的自由流动、经济的发展、社会总体福利的增加，但核心在于改变城乡之间相互分离的制度隔阂，从制度上建立新型的城乡关系，而实质在于产权和治权上对等。城乡二元结构的转换，必须保证城乡之间的要素主体能够享受同等的权利保护和社会待遇，从而保障市场机制发挥作用，通过竞争机制寻求资源的优化配置。因而，城乡统筹的本质是建立城乡产权和治权的平等和统一。
(二)城乡统筹对土地制度的要求
道格拉斯·诺斯认为制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为之间互动的激励和约束(North,Douglass C.，1992)。任何一个经济体制的基本任务就是对个人行为形成一个激励集，由此激励发明、创新和勤奋以及对别人的信赖并与别人进行合作。通过这些激励约束，每个人都将受到鼓舞而去从事那些对他们是良有益处的经济活动(W.布洛尔利，2006)。制度构造了资源配置的外在框架，在这种当事人之间相互的激励约束规则下，要素从利用效率较低的使用者手中转向利用效率较高的使用者手中，从而达到资源的优化配置，产权人获得收益。制度功能不仅体现在激励和约束着当事人的行为，同时体现着资源配置的功能。当然，激励体现在经济当事人或说是要素的产权所有者进行交易的动力，当事人能从交易中获得自己应得的收益；另一方面也要通过制度去约束侵权人对产权所有者的权利的剥夺。
土地制度是农村基础制度，长期的二元土地制度环境下，城乡之间的土地配置只能通过征用或征收一种方式进行配置，政府行政的过分干预和市场制度供给不足，即政府和市场的双重失灵不仅严重影响着城乡土地资源配置的效率，同时导致农民权益的损失。由于农村土地产权长期的模糊不清，土地制度对土地关系的利益相关者(当事人)的决策权和经济利益的实现并没有给予较好保障。农民权益不能受到制度的保护，在政府行政计划的资源配置方式的延续下，农民的土地产权权益必然受到侵犯。此外，土地制度不仅要保障权益人的经济利益，同时也是对土地关系的利益相关者的行为进行激励、调动行为主体的积极性，并引导人们实现外部性内在化的机制。但在城乡二元土地制度的环境下，农村土地制度并没有激励农村土地产权主体行为的积极性，而是严格限制着农村土地产权主体的行为，并没有显示出土地制度的激励功能。当然，在现有的二元土地产权制度环境下，农村土地制度约束功能的缺失，城市扩张大量掠夺农村土地，耕地资源损失严重。资源的优化配置是以价格信号或效益原则将土地资源由低效益向高效率方向配置的过程，这一过程不仅包括政府的宏观层面上的调控，同时还包括微观层面上市场机制、价格机制调节微观主体之间的产权交换或交易。在产权平等的条件下，保障功能、激励约束功能共同发挥作用，就会使土地得到更为有效率的配置，又能便于利益相关者之间合理的分配土地上的收益，从而达到效率与公平的统一(刘书楷等，2004)。
城乡统筹的关键是保障要素在城乡之间按照市场机制进行配置，这就需要建立新型的城乡土地制度，让土地制度在农村和城市发挥其应有的功能。由于城乡二元土地制度下，农村土地制度不能发挥其应有的功能，从而导致了效率损失和农民权益受到侵犯。因而城乡统筹就要求完善土地制度框架，建立起农村土地制度基本功能，即保障土地产权人或利益相关者(当事人)的相关权利和权益，激励土地利益相关者的经济行为，约束和抑制利益相关者的机会主义行为，最终促进资源的优化配置。(1)保障产权人或利益相关者(当事人)的决策权和经济利益的实现。要保障权利人相关利益，就必须对土地财产权利的归属进行确定和明晰，使土地产权人对自己经济活动行为有自由选择权，并且承担其产生的后果。(2)激励当事人的经济行为和创新动力。产权的明晰界定和受到保护是产权实现的前提，但只有通过产权人之间的交换产权权益才能得以实现，因而流转交换是产权权益实现的途径，同时也是资源优化配置的实现的途径。产权人必须在能够获得潜在收益的情况下才可能进行交易，而完善的制度环境就为其提供一个产生潜在收益的机会。这就要求农村土地制度必须要产生对土地产权人(农民)产生激励，鼓励和激励农户将小规模利用的农地、低效利用的建设用地流转出来，转向利用效率更高的使用者手中，从而获得之前不能获得的潜在收益。当然，这一过程必须伴随着对侵权人的严格约束。同样在产权界定清晰和激励功能完善时，农户可以平等进行谈判，在资源和自由的谈判过程中实现权益。(3)约束侵权人的投机行为。由于长期的城乡二元土地制度环境造成政府征用土地的行政权利过大，在产权模糊和没有谈判权利的情况下，农民权益一直不能得到保障，即制度的约束功能缺失。城乡统筹土地制度要求对产权人的保护，同时要对政府行政权利进行约束，建立平等的、公平的产权交易。在交易过程中，农村集体土地的产权人能够和城市土地产权人一样进行平等谈判。同时土地制度也约束着对关键资源占用。(4)资源的优化配置。城乡统筹的制度环境下，通过明确土地财产权利的归属范围，保障土地权利人权益、激励利益相关者交易的积极性、约束侵权人的机会主义，从而使得交易的外部性内部化，潜在收益得以实现。
从城乡统筹对土地制度功能要求来看，产权是激励约束、保障权益和优化配置资源的基础，因而产权制度安排显得尤为重要。由此更深一层次分析城乡统筹对土地产权的要求。首先是产权的明确问题。产权的明确是能够完整地保护权益的前提，明晰的产权主体才会产生高效率的交易和谈判。因而城乡统筹要求产权必须明确的产权主体和清晰的产权界定，才能保障制度的其他功能的发挥。其次是产权的对等和权能的完善。城乡二元结构将城乡土地划分为国有和集体所有两种，由于产权上的不对等，集体土地产权权益的实现无法进行，只能通过征用转为国有，而这一过程的行政干预基本是脱离价格信号交易的。因而让城乡产权对等，在合理的规划范围和用途管制的条件下，集体土地也有按照市场交易的权利。此外，农村集体土地产权相关主体的不清晰导致农村土地使用权、经营权等权利不能像城市国有土地使用权一样有用益物权属性，土地产权的体系、类型以及主体相对模糊不清。城乡统筹要求应该建立城乡土地产权体系，完善集体土地使用权的权能和明晰产权主体，为流转提供保障，同时也为利益相关者实现权益提供基础。再次是产权的有效性。城乡统筹要求产权能够交换，就要求产权是有效的，应该是建立在规范的法律基础和程序上的，保障具有可操作性的。也就是说，一方面是法律名义上的，另一方面是真实的、经济意义上能够得以实现的。
(三)当前农村集体土地产权制度的缺陷与困境
1.农村土地产权主体不明晰，既缺乏激励，又没有约束
尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是“集体”如何界定，集体与农民之间的关系如何？法律规定并不明确。由于这种农民和集体之间关系的模糊，农民不能成为土地财产的主体。加上中国大部分地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡，缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，农民也缺乏行使集体所有权的内在动机，因此，极易造成上级政府少数人替代下级集体经济组织行使土地所有权的现象。在集体产权主体虚设，没有人格化的产权所有者的情况下，致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。特别是当各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值(利益)时，模糊的农地产权关系不仅决定了农地的快速非农化倾向不可避免，也使农民土地的基本权益无法得以保障。产权的激励约束功能是在清晰的产权界定的情况下发挥作用，而农村集体产权主体的模糊，产权制度对产权主体的保障、激励和约束就不能发挥作用。产权是流转和交易的基础，也就是资源得以合理配置的逻辑起点，由于产权主体的不明晰，资源配置也就缺失了这一逻辑起点。
农村土地产权的主体不明晰，产权对农民的行为的激励和约束缺乏，导致城市化过程中人地矛盾的困境的出现。随着城市化进程的加快，大量的农民迁移到城市，但农村的宅基地面积并没有减少，不明晰的产权下，农民放弃自己的财产却不能得到应有的补偿，产权权益不能得到保障，因而农民即便进城也不放其自己在农村拥有的宅基地。另一方面，第一产业就业人数已从1978年的70.5％降到2008年的39.6％，大量的农民已开始从事非农就业，但大部分还仍为兼业，即从事自己农地的耕种，又从事非农就业，导致农地的小规模利用难以改变。原因仍然在产权权益的无法保障上。农民自己拥有的土地，如果现在放弃就不能得到应有的补偿和保障，因而农民仍然进行兼业，不愿放弃土地。再次，就是土地资产的公有，农民自己享有的产权不明，农民不愿放弃自己拥有的财产权益，因而农民就是从事非农就业也不愿进城。
2.土地产权不对等与城乡土地市场割裂
由于产权的不对等，城乡土地市场存在着明显的地权歧视现象。农村集体土地在土地市场交易中不能享有与国有土地同样的待遇，而是必须要通过国有化(征用)才能进入城市土地市场，中间的土地利益绝大部分由政府拥有。政府的行政干预导致土地资源并没有按照价格信号进行配置，而是通过中间的政府征收环节进行城乡资源的流动和配置。产权的不对等导致城乡之间的土地市场割裂开来，而征收成为中间的“独木桥”。其次，尽管部分地区集体建设用地可以入市，但一方面，集体建设用地流转无法可依，权利义务不清，在流转中土地产权不能够得到有效的保障；另一方面，法律对集体建设用地的流转条件、用途、权益等缺少明确规定，难以进行土地登记。流转后的集体建设用地权利不充分，土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现(周建春，2007)。由于土地财政的驱动，大量的农村土地转向城市，土地“剪刀差”将农村的资源廉价地转向城市。城乡统筹要求的是城乡之间资源按照市场机制、价格机制进行配置，产权主体能够进行谈判和交易。产权的不对等和城乡土地市场割裂将这种谈判和平等交易排除在城乡市场化资源配置之外。
3.农村土地产权权能的缺失
农村土地使用权权能的缺失主要表现在农地承包经营权和宅基地、集体建设用地的使用权两个方面。在农地承包经营权方面，从改革开放后农地“两权分离”到2007年的《物权法》颁布，都是在逐步强化农民农地承包经营权的物权属性。其原因是在城乡二元体制下形成的农村土地承包经营权的使用权物权属性的缺失导致农地流转严重滞后。大量相关实证研究表明，产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿(钱忠好，2002)。产权的稳定和产权权能的完整对于农地流转有着巨大的促进意义。实质上农地自发流转是从改革开放后1985年左右就开始了，但到2001年上半年，全国各省份的土地流转面积就占农户承包地总面积的5％左右(农业部软科学委员会办公室，2005)，到2003年土地流转的规模很小也仅为4％～8％。2007年《物权法》颁布和2008年中共十七届三中全会文件出台后，土地流转迅速发展起来，2008、2009年，流转地就占到了承包地的20％，发达地区达到了40％(张曙光等，2010)。
对于农村集体建设用地来说，现实中的隐形流转非常普遍，但法律却并没有赋予合理的使用权流转权能。中共十七届三中全会提出建立城乡一体的建设用地市场，但具体的制度或规范体系却没有相应出台。由于农村集体不能享有将农村集体土地使用权出让给使用者的权利，因而建设城乡统一的用地市场较为困难。如果仍然按照征地制度将农村集体建设用地进行城乡配置，那么市场机制仍然不能在城乡资源配置中起作用，效率问题的解决仍面临困难。对于宅基地来说，虽然农民拥有土地使用权，但不能享有使用权人应有的权能，农民只能占有和利用土地，却不能对其进行处分流转。由于农村宅基地不能流转，农村宅基地面积超规、占而不用、一户多宅现象尤为突出。随着大量的农村劳动力转移，农村大量建设用地闲置浪费。而相对于城市土地使用权来说，城市土地所有权和使用权的分离，使用权人享有对国有土地使用权的占有、利用、收益和处分的权利，使用权的可转让性促使城市土地在国家一级市场垄断的条件下形成使用权二、三级流转市场，充分发挥市场在资源配置中的作用。土地产权权能的缺失严重影响着农村建设用地的配置效率。
4.产权不规范，缺乏实现机制
改革初期家庭联产责任承包制改革，“两权分离”给予农民耕种土地的权利，极大地激励了农民的生产积极性，取得了较大的成功。但随着经济社会的转型，社会主义市场经济改革逐步的深入，大量农村劳动力向城市转移，社会发展不仅仅只需要土地的耕种权利或是占有和使用的权利，还需要其他的相关权利。由于我国农村集体土地产权长期以来产权主体不明，产权界定模糊，产权体系上划分不清，产权的管理、登记、发证等方面缺乏规范以及权能的缺失，农民享有的土地产权流转受到限制，农民享有的权利不能得到规范的保护。由于缺乏土地财产权益的实现机制，导致大量的农民虽然进城就业甚至是进城居住，但仍然不愿放弃自己的土地产权。在缺乏规范的产权下，农民的产权无法实现，农民不愿意放弃自己的土地，因而出现农村土地的闲置、低效浪费的情况。
三、城乡统筹进程中各地产权制度改革创新的实践
(一)成都土地产权制度改革实践
成都是我国的一个特大城市，市域国土面积的绝大部分在农村，半数以上的居民为农民。自2003年将“城乡统筹”作为地方施政纲领以来，城市居民家庭人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比从2003年的2.737∶1降为2008年的2.614∶1，扭转了从1980年的1.77∶1上升为2003年2.64∶1的逐渐扩大的势头。2003-2008年成都城市居民人均可支配收入增长1.76倍，农村居民收入5年间增长了1.77倍。据北京大学国家发展研究院综合课题组调查研究表明，成都市之所以能够既保持城市经济快速发展又遏制城乡差距的拉大，原因在于成都采取了两个方面的举措，一方面是加大对农村农民地方财政的支持力度，另一方面是动用了城市化、工业化进程中土地增值的地方收益来实现，当然其中土地增值的“级差收益”为最主要的部分(北京大学国家发展研究院课题组，2010)。成都市2003年提出通过“三集中”来推进城乡统筹，2007年6月，成都正式获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区，2008年开始推行产权改革，“土地整治、增减挂钩、置换等”一系列的政策实施，成都的改革实践为研究土地制度改革提供了丰富的实证经验。
成都通过“确权—产改”的土地产权改革创新，让农村居民与城市居民一样享有同样的土地财产权利。首先是确权。2008年3月，都江堰柳街镇进行试点，对农村集体土地所有权、农户承包地和宅基地使用权以及农户房屋所有权进行确权。由于长期的土地房产的变动沿革，产权的确认存在较大困难，柳街镇探索发明一种“村庄评议会”，即由村庄的“老者”组成“评议会”进行产权的确定。城乡统筹要求的不仅是产权的确定，更重要的是产权权益的实现。产权确定是权益实现的基础，流转才是权益实现的途径。因而，城乡统筹综合改革不仅是确权，更重要的是将产权的权能赋予农民。成都通过确权明晰每家农户的居住用地面积，农民拥有自己明晰的财产权利后，可以在自愿的情况下将自己一部分宅基地流转出来，以获取土地财产收益。这个过程就通过“挂钩—置换”等方式进行流转。成都的产权制度改革将农村以前限制和禁止流转的宅基地使用权，在“确权—产改”后进行了流转。此外，由于2008年特殊原因，成都探索城乡联建、统规统建、统规自建等方式进行农村集中居住区的建设，有效盘活了农村宅基地资源。这几种方式中，有些做法已突破现有的法律规范，如不允许城镇居民购买农村宅基地的规定，但在成都通过城乡联建的方式突破了已有的法律规范。在城乡联建的方式下农民是让出了部分宅基地使用权，但另一方面农民获得了建立新房的资金。同时还出现了集体土地上的楼盘等情况。在确权的前提下，农民将部分的产权让出获得的收益来保障和改善现有的居住环境，极大地发挥了产权激励机制。同样集体建设用地的招拍挂，也成为成都产权改革的突破之一，充分体现了农村集体土地产权与城市国有土地产权的对等。
成都土地产权制度改革突出表现在以下几个方面。一是农村集体建设用地。成都锦江区的集体土地招拍挂充分体现了，在确权后农村土地产权(使用权)可以和城市国有土地使用权一样进行市场化运作，在规划范围内进行市场化的产权交易。同样在成都农户以股东、股权人的方式成为集体土地所有权主体。二是农村宅基地产权。成都通过确权、登记、发证的方式明晰农村宅基地使用权，农民获得完整的产权后可以进行相应的产权实现，如出让部分宅基地以获得重新建房的资金(城乡联建)等，产权的界定到产权权能的完善，宅基地使用权的物权属性逐步清晰。三是承包地的使用权界定。虽然二轮承包后，农村土地承包法规定了农村承包经营权的30年不变，并发放产权证书，以及后来的中共十七届三中全会的农村土地承包经营权长久不变，但农民始终不能完全享有农地产权的完整物权属性。城乡统筹改革下的产权界定，完全确定了农户长久的物权属性。成都改革的逻辑是，如果不以确权为前提和基础，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，而很可能是其他权利主体，从而使土地流转成为其他权利主体侵犯农民财产权利的又一轮机会(北京大学国家发展研究院课题组，2010)。因而成都的改革始终以产权的清晰界定为前提，并赋予产权的完整权能，让农民手中的产权权益能够自由实现。
(二)苏州土地产权制度改革实践
苏州是我国经济较为发达地区之一，是“苏南模式”的发源地之一。20世纪80年代乡镇企业异军突起和90年代开放型经济蓬勃发展，加快了工业化、城市化、经济国际化进程，进入新世纪，特别是党的十六大以来，城乡统筹和城乡一体化发展已成为苏州发展新阶段的重要特征。2008年苏州人均GDP已超过1万美元，城市化水平超过60％，已进入工业化后期阶段，达到中等发达国家的水平。过去30年中，苏州以不足千分之一的国土面积，创造了全国近3％的经济总量，GDP位居全国各大城市第五位，但经济的高速发展并没有扩大城乡差距，苏州城乡居民收入比连续多年在2:1的水平低位运行。2008年苏州被江苏省批准为全省城乡一体化发展改革综合改革试点区，此后又被国家发改委列为全国城乡统筹联系点，与成都、重庆共同成为备受关注的全国城乡统筹改革试验区。经过近两年的实践探索，不少方面已经取得了显著进展和成效，引起全国关注。苏州注重实现“三农”与“三化”互动并进，充分发挥工业化、城镇化对农村发展的带动作用，在同步推进农村现代化、工业化和城镇化方面取得了重大进展，形成了以城带乡、以乡促城、城乡共同繁荣的发展格局，在实现城乡发展一体化方面走在了前列，为全国农村改革提供了宝贵经验。苏州探索形成了推进“三个集中”、实施“三个置换”、深化“三大合作”、完善“三大保障”、强化公共财政支农、推进农业保险和担保、统筹城乡就业、建立生态补偿机制、创新社会建设管理体制机制等一系列政策意见。在农村土地使用制度创新方面积累了丰富的经验。
苏州推进城乡一体化的具体做法：“三集中”、“三置换”、“三大合作”。“三集中”是通过资源整合，合理规划空间布局，引导工业、农业、人口向工业园区、农业规模集中区、农户的新型社区集中的过程。“三集中”的提出是推进土地向节约、集约利用方向转换的重要路径和措施。苏州在推行“三集中”过程中，一是推进工业企业向规划区集中，分别进行“退二进三”、腾笼换凤或“退二还一”、异地置换；二是推进农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规范流转，组建土地股份合作社，发展现代规模农业；三是推进农户向新型社区集中居住，换房进城进镇，或就地集中居住。“三置换”成为了苏州推进农民就地城市化、改进土地空间配置效率、保护农民权益的重大措施。具体来说，就是依照相关法律和政策，经过一定的合法程序和市场化运作，由农民自愿将自己在农村集体经济组织内拥有的三大经济权益，进行实物置换或价值化、股份化置换。一是将集体资产所有权、分配权置换成社区股份合作社股权；二是将土地承包权、经营权置换成土地股份合作社股权或以预征地方式置换基本社会保障；三是将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换第二、三产业用房，或置换置业股份合作社股权。以剥离附加在户籍上的种种制约和经济利益，让广大农民换股进城、换保进城、换房进城，通过减少农民、整合资源，为工业化、城市化发展提供空间。“三大合作社”是苏州推进城乡一体化中明晰产权、实现资产资源共享的重要创新机制。苏州在推进城乡一体化中，成立了土地股份合作社、社区股份合作社、专业合作社为农民增收创造了新的途径。
目前，苏州市通过“三集中”将2.1万个自然村已规划调整为2517个农村居民点，75％的农村工业企业进入工业园，56％的承包耕地实现规模经营，33％的农户迁入集中居住点。通过“三置换”探索农民变市民途径，鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，实行换股、换保、换房进城进镇。2009年苏州市有5万多户、17万农民实现了身份转变。通过“三大合作”富民强村，大力发展农村社区股份合作社、土地股份合作社、农民专业合作社为主体的农村新型合作经济组织，促进农村资源资产化、资产资本化、资本股份化，形成了集体经济与农民持续共享资源增值收益的长效机制，创新了苏南模式的共同富裕之路。目前全市农村“三大合作”组织累计达2821家，持股农户占农户总数的90％。全市农民人均纯收入连续7年实现两位数增长，农民财产投资性收入比重提高到33.2％。苏州市累计有30多万农户、近100万农民通过“三置换”实现了居住地转移和身份转变。
苏州土地产权制度改革突出表现在以下几个方面。一是农村集体土地产权的股份化。20世纪80年代苏州乡镇企业发展迅速，90年代由于面对外部环境和自身发展需要进行产权改制，到2001年以后各地开始将农村集体建设用地收益进行股份分红，农民成员权身份分享农村土地收益。农村集体产权制度的改革使得每个集体成员成为了集体资产的主体(股东)，农民成为了财产权益的受益者。二是农村宅基地换安置房。由于苏州城市化速度较快，土地要素价格较高，产权界定与今后空间格局的调整存在着较高交易成本。因而，在苏州城乡一体化进程中，并没有对农村宅基地进行确权，而只是进行宅基地置换安置房进行的空间置换。实际上苏州的宅基地置换安置房是一种政府赎买后，然后建设安置小区，以成本价出售予被拆迁农户。农民的宅基地连同房屋一起进行区位价补偿的方式进行出让。三是承包地经营权换社会保障。最早的农地流转模式是农民将农地流转给村集体进行集中耕种，农民每年获得一定的收益，到2005年后，承包经营权最终全部以失地农民保障的方式进行了产权置换。农户换得了享受社会保障的权益，但失去了承包经营权。由于苏州工业化、城市化进程较快，有些农地只能在统计数据上看到，到实地就根本找不到地块，因而农地产权界定基本也是按照户籍进行的，即按照成员权进行的福利保障。
(三)不同外部环境下的产权安排
城乡统筹本质在于从产权和治权上使农民和城市居民具有同样的权利，这就需要从制度上建立新型的城乡关系，来保障资源在城乡之间按照市场的价格机制进行配置。因而最终的目标是在保障农民权益的前提下实现资源的优化配置，即实现效率与公平的统一。苏州与成都处在不同的经济发展阶段，为达到效率与公平的统一，在各自的产权制度改革路径及制度安排上存在着较为显著的差异。
1.宅基地产权制度改革的异同
由于苏州经济发展较快，经济发展已经进入工业化后期，农村居民非农就业比重在90％以上。当地农民已基本不再从事农业生产，但却居住在农村宅基地上，同时享受着农村集体经济组织的各项福利。在城乡统筹中，政府一方面要盘活农村宅基地资源为城市发展置换出发展空间，另一方面能够通过制度改革及公共福利的供给来改善居民的生活环境。苏州并没有像成都那样进行产权的界定，而是直接按照户籍、婚龄等进行房屋、宅基地的产权置换。苏州的宅基地产权置换中更多的是偏重于以户籍为标准进行的置换和补偿。原因在于，如果苏州以确权的方式对农户宅基地使用权、房屋所有权进行界定，那么在之后的资源盘活以及政府进行空间格局的宏观调控时，交易成本将变得非常的高昂。一方面苏州的农房建筑大部分为楼房，造价成本较高；另一方面，随着城市化进一步蔓延，今后要进行置换就会是更加高额的土地补偿费用，政府将无法进行资源的空间配置和调整。而成都的经济发展阶段不存在以上的问题，因为成都的产权界定与今后的产权交易完全可以进行调整和控制。相反，成都的产权界定为农村的生活改善积累了资金。
2.集体建设用地产权制度改革
苏州在20世纪90年代之后对农村集体所有的乡镇企业进行改制，但是农村集体土地产权仍然留给集体所有。集体出租或转让厂房、土地等获得巨大的收益，集体成员通过成员权分享集体土地的收益，之后通过股份制改革农民成为了集体资产的股东，以股权的方式进行分红。在成都个别地方也已形成相同的发展模式，农民成为集体资产的股东，以股权的方式进行资产收益的分享。因而在集体建设用地产权问题上存在非常相似的做法。当然，由于苏州和成都集体资产的份额不同，农户分享集体资产收益的方式也不同。苏州主要还是以户籍的方式进行界定成员权，然后是分享土地收益。而成都的做法是农民将现有的部分土地进行入股才会有获得收益的机会，因而在分享集体资产方面存在差异。
3.农村承包地产权制度改革
苏州农村承包地较少，早在2001年开始就推行集中耕种，兼业农户将承包地经营权交回集体，并获得一定土地收益。到2008年之后，基本形成一种放弃承包地承包经营权获得失地农民保障的基本做法。当然一些地方也进行土地股份合作社，农民用土地获得股权进行股份分红，即经营权换股权的方式。但随着城乡一体进程的进一步推进，当地农村居民基本上是放弃承包地而进入了失地农民社会保障范围。由于苏州农村居民的非农就业比例较高，农民放弃承包地后并不影响正常的收入来源，同时还获得着大量的集体资产的股份分红，因而社保换承包地产权的方式反而推进了农民就地市民化的进程。但在成都就存在着另一种情况。由于农民非农就业比重较低，农民放弃承包地后收入来源及就业存在问题。因而成都的做法首先还是明晰产权，以保障其拥有的财产权益，在自愿和自身条件允许的情况下才会允许农民放弃承包地获得社会保障。
四、城乡统筹视角下农村土地产权改革的总体思路
(一)城乡统筹视角下农村土地产权制度改革方向
从城乡统筹本质出发，就是要改变城市偏向政策，从制度上建立新型的城乡关系，让农村和城市具有均等的发展机会，土地要素可在城乡之间依照市场机制自由流动，让市场在农村的土地配置及利用上发挥作用。这就要求城乡土地产权具有均等的权能，保障市场化配置中农村土地权益、农民权益得到体现。张五常认为纯粹理论上的产权界定没有任何经济意义，而必须从其具体功能上去界定产权，只有此才是实在的有效产权(张五常，1989)。产权的实质是一种市场竞争权利，通过权利的竞争和转让，体现产权的内在功能。因而在产权的界定中，产权可分的情况下，产权的所有权归谁所有似乎并不是最主要的，关键在于产权使用权归谁所有，产权更确切地说是产权界定的人与人关系中，谁有权使用资源，如何使用。产权的本质也是为提高资源配置效率，初始产权的界定可能是低效的，但是通过流转与交易之后，产权可能会变成高效的。城乡统筹视角下的土地产权改革的总体方向是：在坚持农村集体土地所有制的前提下，不断强化和完善集体土地使用权物权属性，强化产权激励和约束。
1.坚持农村集体土地所有制，完善产权体系
学术界自20世纪80代开始就对土地所有制进行了热烈的讨论，提出私人所有、国家所有、国家和农户复合所有、坚持农村集体所有等几种观点和主张。由于私有化的探讨更多地从经济学角度分析，忽视我国特有的社会经济政治文化环境，因而私有化将面临着政治上的风险性、经济上的不可行性以及操作上的极其复杂性。而对于国有化似乎比私有化更为可行，但仍然需回到是否对农民实行剥夺，国家如何组织土地租赁业务和落实土地的管理以及是否可能导致土地实质上被农民占为己有等问题(曲福田等，1997)。周诚认为我国土地制度改革中保留土地私有的历史时机已经失去，实行土地国有的时机还未到来，最好的选择是完善农村土地集体所有制(周诚，1989)。在长期的改革中，我国仍然坚持集体所有制，因为在中国当前的社会、经济发展环境下，集体所有可能更加适合并且有效(陈吉元等，2008；Kung，1995；Kung and Liu，1996；刘书楷，1989；韩俊，1999；Pei Xiaolin，2004；陈剑波，2006；陈志刚等，2007)。坚持集体所有是我国当前政治、经济、文化环境下的必然选择，但由于长期以来农村集体土地缺乏明确的人格化代表，即产权主体缺位，没有主体的产权无法实现产权的排他性。排他的产权和明晰的主体是产权制度能够发挥保护、激励约束的保障，但由于公有制的特殊性，导致产权主体难以明晰，因而就必须进行产权的划分和分类界定，建立城乡统筹的土地产权体系。从城乡统筹角度来看，重点在于让农村集体土地产权与城市国有土地产权对等，将农村集体土地所有权和使用权进行分离，让农村集体土地使用权和城市国有土地使用权享有同等产权功能。
2.农村集体土地使用权物权化改革
城乡统筹强调的是制度上构建新型的城乡关系，城乡土地产权能够对等且自由、平等流动。但是当前城乡土地要素的流动只是所有权的单一流动，即集体所有产权转向国有土地，由于国家行政干预导致农村集体土地权益的损失严重。由于所有权的流动受到政府行政干预较为严重，同时农村集体所有的公有性质下，主体不明晰，产权对主体的保护、激励和约束机制基本缺失。城乡统筹要求要素的自由流动，就需要明晰产权，让产权发挥其保护、激励约束的功能。在公有制下要发挥产权的功能，就需要不断强化个体、法人或组织的财产权利，让产权对个体行为进行激励和约束。《物权法》的颁布赋予农村承包地、宅基地使用权用益物权属性，但权能仍然不完整。物权包括所有权、用益物权和担保物权。在公有制下，集体土地所有权主体难以明晰，要发挥产权的激励约束功能就必须强化用益物权功能，让用益物权不仅拥有占有、使用和收益的权利，同时拥有处分的权利。当然这种处置权是在统一规划管理和用途管制下的有限处分权。在城乡统筹的土地产权体系下，赋予农村集体土地使用权完整的物权属性，建立对个体行为的激励约束机制，这样才能保护和实现农民的财产权益，促进资源的优化配置。
(二)农村土地产权体系与产权设置
城乡统筹的本质要求是改变城乡二元的基础制度，从制度上建立新型的城乡关系，从产权和治权上给予居民同等的待遇。其中的关键就在于让市场机制在城乡资源配置中发挥基础作用。市场进入城乡土地资源的配置就要求农村土地产权必须按照物权的原则进行规范各项权益，一方面保障配置效率、减少交易成本，另一方面是完整的物权保障产权人的权益。随着《物权法》的颁布，我国土地产权制度向着物权化方向改进，但目前农村土地产权权利体系，以及产权设置仍然需要进一步的完善。传统民法上用益物权的权能主要对物的使用、收益，不包括处分，这与西方的产权制度安排非常相近。西方的所有权制度和用益权制度各有其功能定位，所有权是个人充分实现其自由人格的保障，是个人对物的完整的、全面的支配；而用益物权解决的则是非所有人有机会借他人之物满足自己的生产、生活需要的问题，是为了更充分地实现物尽其用的目的(吴次芳，2009)。但在中国这种公有财产的权利体系下，所有权的公有性必然要求与西方产权体系及功能定位存在区别。要保障公有财产进入市场实现资源的优化配置，就要让当事人享有对公有财产的独立支配权利，因而用益物权就必须既享有使用、收益，同时还应该包括处分权利。例如国有土地所有权归国家，国有土地用益物权享有使用、收益及处分的权利。因而，从城乡统筹视角来看农村土地产权体系的构建，就应该按照物权原则进行规范产权体系。物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权②。由此本文在借鉴前人研究成果的基础上，结合城乡统筹的要求，从物权角度构建以下土地产权权利束体系。
(1)所有权：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。根据当前的经济政治文化环境，坚持土地集体所有是适合和有效率的，而改革的重点在于集体土地用益物权。
(2)用益物权(使用权)：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益以及处分的权利。此处与2007年《物权法》有所不同，将处分权放进用益物权的功能定位。由此，我们将农村集体土地用益物权(使用权)的权能与城市国有土地用益物权(使用权)等同起来。让农村集体土地使用权与农村集体所有权脱离，单独进行产权的功能定位。由于农村土地存在着农地、集体建设用地和宅基地，由于其各自的类型不同、管理方式也存在较大的差异，因而，在农村集体土地使用权下进行不同农村土地利用类型使用权的划分，如农村承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村宅基地使用权。这样在符合规划、规制等管理的条件下，分类管理，以保障农村集体使用权可以在城乡之间进行相应流转和资源重新配置。
(3)担保物权：担保物权主要包括抵押权、质权、留置权等。城市国有土地使用权具有完整的担保物权，但农村集体土地产权却存在产权权能的不完整，因而城乡统筹下农村集体土地使用权也应该享有担保物权。
(三)农村土地产权主体的明确
公有制是中国特色社会主义的基本标志。在公有制下实现资源的优化配置和社会福利的最大化，就要不断强化公民个人、法人或组织的财产权利，以明晰个体产权来激励经济主体为社会创造更多的财富。当然也有产权的界定会产生高昂的成本，因而当产权界定的成本大于收益时，部分产权就会留在公共产权领域。中国的改革最初就是从农村土地的“两权分离”开始的，并取得了显著的成效，但随着改革的深入，农村的产权改革并没与时俱进。农村集体土地产权主体虚设、缺乏人格化产权所有者以及土地利益关系模糊等问题的延续造成农村土地资源配置和利用效率低下乃至造成浪费。在新的经济社会发展阶段，盘活和优化利用农村土地资源就要求不断强化农民对土地的财产权利，以产权激励农民资源优化配置的积极性。
(1)农村承包地经营权。家庭联产责任承包制后，农民分得自己的承包地并享有承包经营权，之后随着《农村土地承包法》、《物权法》等相继出台，农民所拥有的农村承包经营权已逐渐趋向用益物权属性。因而农民是农村承包经营权产权主体，并且应通过登记发证进行明晰确定。(2)集体建设用地产权与成员权。由于集体建设用地使用权的流转是集体经济组织进行的，农村集体土地使用权以转让、出租等形式流转给土地使用者。即在合约期间内农村集体建设用地使用权主体为土地使用者。农民是土地的主人，农村集体成员有权享有因土地流转产生的收益，因而集体建设用地的产权应以股份制形式进行明晰，农民以股权的方式分享土地流转收益。其中股权的分配就涉及是否是农村集体成员问题，即成员权的界定。目前成员权的界定多是以户籍以及是否拥有承包地为标准进行界定。(3)宅基地使用权。农村宅基地使用权是农民“居者有其屋”的基础。集体成员可以通过申请获得农村宅基地，农户拥有宅基地但仅具有居住使用权，不能对其产权进行转让等。在城乡一体化进程中，农村宅基地的盘活是必然，就需要对农村宅基地进行确权登记发证，以保护农民的财产权益。
(四)农村土地产权的实现与保护
建立合理的产权体系和明晰产权主体的最终目的是促使资源优化配置和确保农民权益受到保护。当然确权是财产权益实现的基础，流转才是产权实现的途径。城乡统筹的根本不仅在于明晰产权，更重要的是实现产权。农村承包经营权的流转早在20世纪80年代末就开始，但由于各种原因一直没能达到较好的效果。原因在于农民将农村承包地作为最后的福利保障，农民虽然大部分进城就业甚至是居住，但还是不愿放弃农村承包地，因为农民不能享受城市居民的社会福利，更重要的是农民自己手中的承包经营权并没有物权属性，农民放弃承包地没有相应的补偿，因而农民放弃承包地的意愿并不明显。《农村土地承包法》第二十六条规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”承包地作为农民财产，在相关法律中并没有提及农民放弃承包地应该给予相应的补偿。同样，宅基地的情况也非常相似。
从城乡统筹角度来看，农村集体土地使用权应该和城市国有土地拥有同样的产权权能，按照中国特色的用益物权属性进行界定产权功能，以及农村土地产权所有人去实现产权权益(即资源优化配置过程)。按照城乡统筹要求下的产权体系，给予农村承包经营权完整的用益物权属性(包括处置权)，那么农民在规制限定的范围内可以自发地进行产权交易，并且在进城务工放弃承包地后将获得应有的财产权益的补偿。农民可以通过股份合作制的方式将自己的产权进行入股分红，长期享有财产收益。对于农村集体建设用地的实现也同样需要进行流转或直接入市。集体经济组织是农村集体建设用地的产权所有者，农村集体经济组织将使用权流转出来，农民以股份的形式分享土地出让收益。农民都成为了集体建设用地的所有权主体，一部分产权明晰的确定于农民手中，一部分产权仍然留在公共领域，较好地进行了产权的分配，既实现了产权权益，又保护产权主体财产权益。农村宅基地使用权的实现与承包地、集体建设用地存在着一定的区别。由于农村宅基地的特殊功能，长期以来农村宅基地“无偿、无流动、无期限”，由于农村宅基地使用权的流动限制和产权功能的弱化，低效闲置问题非常严重。随着大量农村居民进城居住，农民享有的宅基地使用权不能得以实现，因而农民不愿意放弃自己所享有的宅基地。如果给予农民相应的完整用益物权权能，农民通过产权的流动可以获取相应的补偿或收益，那么产权主体盘活闲置土地的积极性将被极大的调动，农民不仅可以实现自己的产权收益，同时还节省大量的土地资源为城市发展提供后备空间。当前城乡统筹进程中，农村宅基地通过“置换、挂钩”等方式进行空间置换，已开始变相的流转起来。
当然改革总是存在着一定的风险。当相关的法律规范不完善以及产权界定与补偿价值不清晰时，城乡统筹推进中难免会出现侵犯农民权益的事件发生，因而完善确权登记发证的程序和提高登记的公信力，建立完善的市场化补偿机制，从而推进资源优化配置和保障农民权益。通过确权登记，一方面彰显农民所享有的权利，另一方面防止侵权行为和保护产权权利。对于确权登记发证的方法目前在实践探索中有两种情况，一种类似于苏州做法，即将承包地、集体土地、集体资产共同计做集体成员公有财产，按照股份制方式农户分得分红股权。农户最终以股权的方式确定为财产的主体权利。成都的做法基本上按照承包地、宅基地分类的方式进行的确权发证过程，其中宅基地的确权形成了从动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、颁证等操作程序。依据现有的一些实践经验和城乡统筹对产权制度的要求，本文认为应该按照地类(承包地、宅基地、集体建设用地)进行分类确权登记发证，但对于如苏州类似的经济发达地区的特殊情况可采取模糊产权的方式进行股权分配(产权的界定成本过高，只能将大部分产权留到公共领域，农民享有收益分配的权利)。
宅基地使用权的实现和保护是当前的难点问题。一方面是确权的困难性，另一方面是现有政府主导下的“挂钩、置换”政策中给予农民的补偿问题。由于当前的农民没有完整的产权权能，不能与政府进行平等对话和谈判，因而补偿的标准基本是由政府来制定。按照城乡统筹的要求，农村宅基地使用权以及地上房屋的补偿应由国家认证资质的评估机构进行评价，按照评估的市场价值进行补偿，农民在对补偿的价值和评估不满时，可以进行申请重新评价和补偿。同时当补偿合同不能履约时，农民应享有诉讼的权利。
五、结论与政策建议
(一)结论
(1)城乡统筹的关键是能够让市场机制在城乡资源配置上起到基础作用，提高资源的配置效率，同时农民能够从这种资源利用效益提高中获得收益，分享社会福利的增加，即效率与公平的统一。这就要求从制度上建立新型的城乡关系，改变城乡二元制度，使资源自由流动，农民的权益受到保护，城乡统筹实质在于产权和治权上的统一和对等。
(2)由于农村土地制度功能的缺失导致资源配置效率低下、农民权益受损，城乡统筹要求改革农村土地制度，完善农村土地制度的保障、激励、约束和资源配置的功能。其中土地产权制度是土地制度的核心内容，通过明晰的产权界定，激励产权主体并约束侵权人的行为，一方面提高资源配置效率，另一方面保护农民财产权益。
(3)土地公有制是中国土地制度的基础制度，在公有制下实现对公民个体产权激励，就必须不断强化个体财产权。因而，农村土地产权体系中应该不断强化用益物权，将处分权的功能加入用益物权，强化用益物权的属性功能。在产权体系的建立上，将国有土地所有权和集体土地所有权归为一类并对等起来；在用益物权上，将国有土地使用权和集体建设用地使用权归为一类并对等起来，在集体土地使用权下分承包地、集体建设用地、宅基地使用权，按照规制进行分类管理。
(4)由于中国区域间经济发展差异较大，产权制度的相关安排必然存在一定的差异性。确权登记与交易成本有着密切的关系，在经济发达地区(如苏州)，由于确权交易成本过高，因而只能将部分产权留在公共领域；在经济快速发展地区(如成都)，确权登记加快城乡统筹的步伐。
(5)效率与公平的统一体现在产权方面表现为产权的实现与保护。产权的界定和保护是产权实现的前提，流转和市场化是产权实现的途径。城乡统筹进程中，通过确权登记发证等保证农民财产权益，通过流转实现农民的财产权益。
(二)政策建议
(1)统一和健全相关法律法规。城乡统筹要求农村集体土地使用权与城市国有土地使用权具有同样的产权权能，即具有相同的使用、收益以及处分的权能，建立城乡相对统一的产权体系。但目前的法律中对农村土地产权权能规定限制较多，同时城市国有土地使用权与农村集体土地使用权存在明显的差异。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》中关于城市国有土地与农村集体土地产权的相关规定存在较大的差异。建议以城乡统筹统一土地产权体系为出发点，建立土地立法，建立对等的国有和集体土地使用权，并对集体土地使用权进行分类管理，将产权设置和用途管制分开。对集体土地与国有土地的所有权与使用权实行同等保护。
(2)强化规划管理，坚持用途管制。在城乡统一的产权体系下，农民享有的产权可以自由流转，那么就要对不同类型的土地进行规划管理，哪类土地在哪些范围、什么用途范围内可以进行流转必须在规划管理和用途管制中进行规范。在规划控制范围内，在用途管制的限制条件下，允许集体使用权进入市场，按照不同的条件进行管理。特别是当前宅基地置换、流转的逐步推行，区域空间布局与空间规划显得更为重要。应该将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定，其他方面让市场价格机制进行调节，提高资源配置效率。
(3)保护农民权益，改革收益分配机制，建立收益“返还”机制。在城乡统筹的产权体系下，农民所享有的土地产权(使用权)与城市居民所享有的产权就要对等，农民就要享有因为土地流转而产生的增值收益。建议在当前的“城乡建设用地增减挂钩”政策的实施中，应该改革现有的收益分配机制，将农村土地流转的增值收益进行全额或绝大部分“返还”予农民，让农民享有工业化、城市化中的要素增值收益，切实保护农民享有的土地财产权益。
(4)完善相关配套改革。土地制度改革与其他相关制度改革是密切相关的。城乡统筹的土地产权改革，必须与其他相关制度同时进行，如户籍制度、社会保障、公共资源配置、评估机构的规范等方面进行配套改革，以达到综合配套改革的总体效果。
①资料来源：国家统计局：《2009年农民工检测调查报告》，2010年。
②《中华人民共和国物权法》，2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过。
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