我国煤炭工业发展中存在的问题与对策，本文主要内容关键词为：工业发展论文,煤炭论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 前言
煤炭在我国社会主义经济建设和社会发展中占有非常重要的地位，它不仅是燃料动力的主要来源，也是重要的化工原料和民用能源，并已成为重要的出口创汇商品。煤炭在我国的一次能源消耗中占到76%。随着我国经济的快速发展，对煤炭的需求还会进一步增加。40多年来，我国煤炭工业迅速发展壮大，原煤产量由1949年的3243万t增加到1995 年的12.9亿t，从而保证了我国国民经济的快速发展。 但是长期以来我国经济的发展是以很高的耗能为代价的，能源利用率仅为30%，而工业发达国家的能源利用率平均为40%～50%；同时煤炭的生产也不自觉地走上了一条过度消耗资源的道路。据调查，1989～1991年，我国煤炭的实际资源回采率，国有重点煤矿为50%，国有地方煤矿为30%，乡镇煤矿小于10%。按这一水平计算，1995年所产12.9亿t煤需要消耗40亿t的煤炭资源。煤炭资源的过度耗费以及各种人为因素的干扰，造成煤炭生产企业投资效益低下，影响了煤炭工业的健康发展。由于长期计划经济体制下的政府计划分配和供应以及一个时期煤炭生产管理的无序、混乱，使我国煤炭工业陷入困境，煤炭生产企业处境艰难。如何才能使煤炭工业尽快走出困境，是煤炭工业急需解决的问题。
2 我国煤炭工业发展中存在的问题
2.1从我国煤炭资源的总体状况看
（1）煤炭资源总量丰富，但优质煤炭不足。从总体上看， 我国煤炭资源十分丰富。据第二次煤田预测资料，全国煤炭资源可采总储量5.06万亿t，其中1800m以浅的煤炭资源量约为443亿t，次于前苏联， 多于美国，居世界第二位。但我国人均可采储量很低，不到100t，仅为世界人均可采储量的53%。我国煤炭资源煤种齐全，但优质煤种不足。优质炼焦煤类数量不多，炼焦用煤的灰分一般在20%以上，多属中灰煤；硫分以中硫居多，低灰低硫的优质炼焦煤不多。无烟煤不仅地区分布不均，且多以中灰、中硫煤居多。这严重影响了我国煤炭在国际市场上的竞争力。目前我国煤炭出口量还不到总产量的2%， 与我国世界第一产煤大国的地位极不相称。
（2）煤炭资源分布不均，资源中心远离消费中心。 无论从资源总量和实际保有储量来看，我国煤炭资源分布都存在着东贫西富，北多南少的格局，煤炭资源多集中在目前经济不够发达的山西、陕西、内蒙、宁夏、新疆、云南和贵州等7省（区），该地区煤炭保有储量为4738.45亿t，占全国的81.9%；而经济最发达、工农业产值最高、 需要能源最多的京、津、冀、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、桂等东南沿海地区煤炭保有储量只有468.38亿t，仅占全国的7.8%。煤炭资源分布与地区经济发达程度的不均衡，已使我国的煤炭基地远离煤炭消费市场，资源中心远离消费中心。随着我国经济的进一步发展，东南沿海地区需煤量的进一步增加和煤炭生产重心逐步西移，西煤东运，北煤南调的态势还会进一步增强，远距离输送煤炭的压力将进一步加剧。因此，运输已成为而且将进一步成为制约我国煤炭工业发展的重要因素。
（3）部分矿区资源枯竭，接续储量不足。在计划经济体制下， 煤炭资源勘查的投入和产出都由国家统一管理，勘查费用由国家投入，成果由国家无偿提供给煤炭生产企业使用。近年来，由于国家对煤炭资源勘查投入不足，而长期计划经济体制下的煤矿建设单位和煤炭生产单位没有这方面的预算，缺少精查勘探的资金来源，致使不少原有的精查项目不得不中止。部分矿山后备资源枯竭，可供近期建设的精查储量不足，中长期发展需要的普、 详查储量尚未落实。 目前可供国有重点煤矿在2010年前选择利用的精查储量只有475.57亿t。 按我国国民经济的增长速度和耗能预测，到2010年煤炭总需求量为18.2亿t，2020 年煤炭总需求量为26亿t。上述精查储量远远满足不了煤炭工业发展的需要。
2.2 从我国煤炭资源的开发利用状况来看
（1）煤炭资源回采率低，损失浪费严重。 矿井回采率偏低是近年来各类煤矿普遍存在的问题。有些矿井片面追求高效率，将顶底的部分煤炭资源放弃；有的未经经济评价就将一些开采难度较大的煤层或区块划出开采范围；有的甚至对薄煤层放弃不采。许多乡镇煤矿没有正规的开采计划，多采用原始的采煤方法，以煤柱代替人工支护，以掘进代替回采，资源浪费非常严重。目前的回采率不足我国60年代平均水平的一半。按目前的回采率，以1995年生产12.9亿t原煤计算， 一年就损失资源20多亿t。另外，随着我国农村城镇化和基本建设的发展， “三下”压煤量不断增加，煤炭资源损失浪费是十分惊人的。
（2）部分乡镇和个体煤矿乱采滥挖，越界开采，办矿失控。 由于乡镇和个体煤矿发展失控，管理混乱，造成了煤炭资源的过度浪费和对生态环境的严重破坏和较大的人身伤害。近年来，在国有重点煤矿井田内侵入一批小煤窑，乱采滥挖，越界开采，破坏了国有重点煤矿生产资源，导致一批国有重点煤矿缩短了服务年限。截止1994年初，国有重点煤矿井田内共有乡镇和个体小煤窑14557处，开采各类保安煤柱1928 处，破坏采区949个，破坏可采储量28亿t。我国相当一部分矿区出现了办矿失控，不仅造成了煤炭资源的极大浪费，而且也给部分矿区国有企业带来极大的困难和负担。一方面国有重点煤矿受运力制约，开工不足；另一方面，这些地区的地方及乡镇煤矿则迅速发展，掠夺性开采，与国有煤矿争资源、争运力、争市场，使国有煤矿不得不减少产量，部分地加剧了国有重点煤矿的困难。
（3）煤炭管理混乱，产权界定不明，执法责任不清。按照规定， 只有取得采矿许可证和生产许可证的煤矿才有从事煤炭生产的资格和权利。《矿产资源法》把采矿登记和发放采矿许可证的权限授予国务院有关部门及各省、自治区、直辖市人民政府审查批准，各省、自治区、直辖市人民政府又将其授权各地的矿业管理部门负责。由于产权界定不明，重复发证现象严重，其结果造成了采矿许可证的发放与煤炭生产实际脱节。一些乡镇和个体煤矿采矿许可证上的开采范围就在国有煤矿的开采范围之内。还有的乡镇和个体煤矿与乡镇煤矿的开采范围重叠，引起资源纠纷。据统计，截止1994年初，在国有煤矿矿区井田内持有采矿许可证的就有7000处。一些乡镇和个体煤矿名义上是开采矿区的边角煤，实际上大多越界越层开采，不仅破坏国家资源，造成矿井服务年限缩短，而且严重威胁国有煤矿的安全生产。由于资源管理上的混乱，在全国现有的8万多处乡镇和个体煤矿中，未经批准的非法开采矿点达4万多处，其中在国有煤矿井田范围内的达1.8万处。这些煤矿无证、无照生产， 严重干扰了国有煤矿的正常生产。而作为授权管理资源和发放采矿许可证的地矿部门不但不积极清理与制止，而且把这些纠纷推给当地政府。由于执法责任不清和地方保护主义的干扰，目前煤炭资源的非法开采十分猖獗，已经严重干扰了煤炭的安全生产和正常运营。
（4）煤炭市场体系不健全，法规不完善，市场秩序混乱。 煤炭市场是我国生产资料市场起步最晚、发育最迟的一个领域。由于煤炭工业是受传统计划经济约束时间最长、程度最深的一个产业部门，其市场发育在新的运行机制上将不可避免地受到传统体制的干扰和制约，又加上上述煤炭资源开发利用中存在的问题和煤炭工业产运销所具有的特殊性，更使得煤炭市场的培育运作面临一系列的难题。
首先，市场体系不健全，超经济力量对市场运行操作的干扰极大。我国市场的发育从整体上看，不论是发育水平还是市场发育的形式内容都非常不平稳。市场功能在不同领域和范围内发挥的作用受阻，煤炭市场的建立处在一种极为复杂的矛盾之中。其次，煤炭市场法规不完善，制度不健全；管理部门调控方式单一，宏观调控软弱无力。近年来，尽管煤炭行政管理部门先后颁布了许多有关煤炭运销和结算的办法，但由于是部门的法规，在执行中受到一定的限制，且绝大部分是带有行政管理的强制性规定，而与市场运作有关的煤炭交易法规、煤炭质量法规以及有关运输和合同的法规还相当不健全、不完善。由于市场运作过程中法规不完善，管理部门调控方式单一，再加上行政干预所固有的僵化和迟滞，致使政府管理部门的宏观调控软弱无力，煤炭市场的正常发育在行政干预下受到限制。另外，煤炭市场秩序混乱，管理政出多门，企业行为不规范。由于煤炭市场缺乏统一的运行规则和行为准则，各种不同背景的行为主体在煤炭市场疲软，运力制约因素影响较大的情况下，千方百计地对有限运力展开激烈的无规则的竞争，不同隶属关系的企业对那些有付款能力、较为可靠的用户不择手段地争夺。煤炭市场法规的不健全，市场的无序，更使煤炭交易中的违规现象越来严重。长期计划经济体制造成的条块分割，不同地方政府、不同行业和部门对各自范围内的行政干预依然强有力地存在，市场管理政出多门，且相互矛盾，使得目前已形成多种所有制共存的多元市场主体格局，但目前还缺乏规范其市场行为的统一准则，因而难以形成平等的竞争关系。市场运作过程中地方保护和部门行业分割的影响仍很强烈，阻碍了全国煤炭统一市场的形成。
（5）煤炭价格不到位，煤炭生产企业经济效益低下。 为了抑制物价过度增长，保证我国国民经济的正常发展，长期以来国家对煤炭实行限价统购统销的政策，煤炭生产企业长期以来依靠国家财政补贴维持生产，企业实际处于亏损状态，缺乏自我发展能力。随着我国社会主义市场经济的逐步建立，煤炭作为商品进入流通领域。从近几年煤炭价格运行的状态来看，虽然国家放开了煤炭价格，但由于煤矿多年来积重太深，加上煤炭生产的混乱，煤炭市场疲软，买方市场持续存在，致使价格机制的运行受到限制，煤炭价格至今不能到位，相当多的国有煤炭生产企业亏损，企业处境艰难。目前对煤炭价格的政府干预和非经济因素影响依然存在。由于国家对不同部门、不同行业价格政策的差异，从而使不同部门和行业可以拒绝承担煤炭市场价格上涨而带来的负担；而煤炭价格的长期不到位，既难以使煤炭生产企业摆脱困境，也难以对煤炭消费产生一定的抑制作用，致使煤炭浪费现象严重，能耗居高不下，也加重了对环境的污染。由于计划经济体制下国家计划调控，使煤炭生产企业长期以来只重视生产，不重视销售和成本核算；企业内部管理落后，浪费现象十分严重，非生产性的消耗占很大比重；政企不分，企业办社会的现象尤为突出；企业生产效率和经济效益低下。这进一步加重了煤炭生产企业的亏损程度。
3 发展我国煤炭工业的对策和建议
3.1结合我国可持续发展战略，制定煤炭工业可持续发展的长远规划
即将到来的21世纪是世界各国更加注重经济和环境可持续发展的世纪。经济发展需要能源的支持，而矿物能源的消耗会对人类生存环境带来一定程度的破坏。目前世界各国，不论是发达国家还是发展中国家，都在力求使能源利用、经济增长与环境保护协调一致地发展。为了中国21世纪可持续发展，中国政府公布了《中国21世纪议程》，其中对煤炭工业的发展提出了一系列要求，如实施少污染的煤炭开采技术和洁净煤技术，加强矿产资源保护和矿区生态环境保护等。煤炭作为一种蕴藏量比较丰富，开发成本比较低廉但却污染严重的非再生矿物能源，在世界一次能源消费结构中，煤炭的比重一再下降，从1985年的30.7%下降到1996年26.9%。然而，亚洲国家特别是中国，在世界煤炭消费中的比重却一直在上升。预计今后20年，亚洲发展中国家和地区对煤炭的需求还会持续增长，在一个相当长的时期内，煤炭作为我国主要能源的局面不会改变。但应当清楚地看到，我国面临着世界性环境保护公约和各国环境保护法规对温室气体和SO[,2]等有害物质排放的严格限制以及国内生态环境恶化的巨大压力，这些会对我国煤炭生产和消费带来影响。要使我国的煤炭生产既能满足我国国民经济和社会发展所必需的能源，又能够尽可能地减少环境污染和对生产环境的破坏，保证煤炭工业的发展既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需要的能力构成危害，只能走符合中国国情的可持续发展道路，针对我国煤炭资源分布和煤种特点，统筹安排和规划煤炭的开发利用，建立煤炭资源节约型体系与自然资源核算体系，实施资源保护、利用与增值并重的政策，达到资源的永续利用，保持良好的生态环境。同时，煤炭资源应适度开发，合理利用，提高煤炭产品质量，改善产品结构，提高效率，降低消耗。
3.2明确资源产权关系，实施煤炭资源资产化管理
煤炭资源本是一种资源性资产，本身具有价值。但长期以来我国煤炭勘查资料及资源无偿使用和开采，实际上是资源所有者放弃了资源资产的收益，结果助长了开采者为获得开采优等资源的超额利润而放弃开采条件较差的资源。由于“资源是国家的”，而开采出来的煤炭是企业的，从而加剧了企业的急功近利行为，企业过度耗损国家的资源不但自己不受任何损失，反而还能增加效益。资源产权关系不清，实际中的无偿使用导致了资源抢占、争夺和滥挖乱采。有的乡镇小煤窑借口资源国家所有，人人有份，从而在国家煤炭井田范围内非法开采、破坏资源。因此，资源产权关系不清是导致煤炭资源管理混乱及损失浪费的根源所在。从以上分析可以看出，要彻底解决煤炭资源管理失控及浪费问题，必须明确资源产权关系，对煤炭资源实行资产化管理。对煤炭资源实行资产化管理的关键是进行勘查权和采矿权的有偿出让，这也是世界各国对本国自然资源的普遍做法。通过勘查权和采矿权有偿出让，实行煤炭资源资产化管理，不仅可以使煤炭资源的国家所有权真正得以落实，而且有利于减少资源损失浪费，有效制止争抢资源并有助于解决因资源差异引起的开采企业间的不平等竞争，也有利于地质勘探工作进入良性循环。对目前已经划归企业范围的煤炭资源，采矿权金可作为资本金一次投入企业参股；对尚未划归企业开采范围的煤炭资源，可采用公开招标的方式完成采矿权的出让，按照有关法规签定协议，经国家登记机关许可后采矿权方可生效，资源所有者以税费形式获得相应的收益。
3.3加强政府宏观调控能力，完善煤炭市场管理体系和价格体系
原有的煤炭工业管理部门既参与煤炭企业的生产经营，又在煤炭市场动作中起监督作用，在社会主义市场经济条件下，这种双重身份表现出的双重行为所造成矛盾冲突使其陷入两难选择之中。随着今年政府机构的改革，煤炭管理部门从企业经营中剥离出来，政企分开，可以更好地发挥政府部门的宏观调控能力。面对经济生活中多元化竞争主体的形成，煤炭工业管理部门作为政府的代表和象征，可以承担起维持市场秩序，协调经济关系的执法者与仲裁人的公正角色，从全行业的高度制订相应的法规，加强管理，规范全行业的市场运作。在宏观上创造市场经济运行的外部环境和条件，以驾驭和引导全局的经济体制改革与发展。根据市场经济发育的水平和阶段，适时制订和采取相应的政策和策略，建立有效的调控体系来保障我国煤炭市场的健康发展。
在目前经济发展不均衡，商品经济发展还不成熟的条件下，政府管理部门必须采取主动行为，建立必要的产权交易规则和公平竞争的规则，以规范企业市场行为。其次，政府作为保障市场交易秩序正常运行的监督者，对任何违反市场规则的行为，必须以强制措施，严加处罚来维护法律和法规的严肃性，同时还要排除各方面的干扰以维护市场竞争的公平性。为保持煤炭矿区经济、环境的协调发展，有效地保护生态环境，必须引入经济手段和市场机制，使环境外部不经济因素内部化和成本化。因此在煤炭的价格体系中需要考虑环境成本的核算，将环境纳入矿山建设的开发成本。为完善环境的成本体系，需要完善环境税收制度，改进排污收费制度，变现有的超标排污收费为达标排污收费，超标排污惩罚性收费制度，以便实行对排污的总量控制。这样一方面可完善煤炭价格体系，有利于不同性质的煤炭企业公平竞争，另一方面通过税收这一杠杆，有效地遏制非法开采和过度的分散开采，提高煤炭的规模效益。
3.4加强煤质管理，努力开拓国际国内市场
中国既是世界上最大的煤炭消费国，也是传统的煤炭出口国，而煤炭的进口量一直是非常少的。以前，国内煤炭之所以能在国内市场占据绝对统治地位，主要依靠的是价格优势，再者就是国内耗煤企业外汇使用权受限。失去这两方面的保护，国内煤炭市场受到外来煤炭冲击的影响恐怕在所难免。随着我国加入世贸组织的日期逐渐临近，煤炭进口关税已逐步下调，现在又已实行汇率并轨，且非关税保护措施还将进一步减弱，使得即使作为生产初级产品的煤炭工业也会遇到强有力的挑战；随着企业经营自主权的扩大，外贸经营权的落实，国内煤炭如果不在质量、价格、品种和运输以及供货上占据优势，势必会有部分国内耗煤企业转向用进口煤。盛产优质煤炭的澳大利亚以及周边的越南、印度尼西亚早已对中国巨大的煤炭市场虎视眈眈。他们进入中国市场的竞争优势很大，而且将首先进入我国东南沿海经济发达地区。这些地区的耗煤企业由于远离国内煤炭资源中心，受制于动力和煤炭质量等因素，在市场放开后有可能转向质量更稳定、供货更及时的进口煤。如宝钢就已从澳大利亚每年进口约40万t煤炭。据统计，1992 年出口到中国的澳大利亚煤为23.2万t，而1993年达到57.7万t，可见其势头之猛。如果进口煤大量进入我国市场，对正处于转型期的我国煤炭工业而言无疑是雪上加霜，需要引起我国煤炭工业管理部门和生产企业的高度重视。
因此，国内煤炭生产企业应该及时更新观念，强化竞争意识和市场意识，加强煤质管理，提高煤炭质量，降低成本以增强价格优势，做好市场调查和售后服务。针对运力问题，可以采取与交通运输部门建立新的符合市场经济原则的运输关系，适当分成让利，实行路矿联营联运；同时采取集资、入股、上市等多种形式筹建自己的运输体系，保证重点线路的煤炭运输。另外，建立强有力的煤炭销售机构，扩充销售网络，加强国内市场的促销活动，掌握煤炭销售的主动权，牢固地占领国内市场。政府也应从保证能源供应和国家能源安全的高度对煤炭生产继续给予扶持，使国内煤炭市场尽快走上生产、销售、消费良性循环的轨道。
影响煤炭出口的主要因素是煤炭质量、煤炭价格、供货稳定性和市场需求。根据对世界能源消耗的统计和预测，目前和今后相当长一个时期，世界煤炭的主要市场仍在亚洲地区。从地域上对中国有利，加上我国的资源优势和价格优势，只要国内煤炭生产企业加强煤炭洗选，加强脱硫的研究，提高煤炭质量，我国煤炭在国际市场上还是具有一定优势的。建议政府和煤炭工业管理部门进一步实施鼓励煤炭出口的政策，加强扶持力度，增加投资，改造、新建铁路和港口设施，扩大煤炭出口的储运能力；增加煤炭的入洗量，加强煤质管理，采用ISO—9000 标准对出口煤炭作出明确的质量规定和检验；建立稳固的出口煤基地，保证出口煤的质量和供货的稳定性。国家应使企业参与煤炭出口的规划和分成，提高企业出口煤炭的积极性；煤炭企业应该重视国际、国内两个市场的开拓，强化国际市场观念，提高经营煤炭外贸的能力，扩大国外销售网点，实现市场的多元化，扩大出口。同时国家应鼓励国内的煤炭生产企业到国外合作开发煤炭，这样既可以增加我国煤炭技术设备的出口，又可用开采的煤炭返销国内市场，满足东南沿海地区的煤炭需求，缓解国内运输上的压力。
为了协调国内生产企业的煤炭出口，建议成立煤炭行业进出口商会，作为政府和企业之间的桥梁，由行业商会向煤炭工业管理职能部门提出全行业进出口规划，反映企业的要求，并帮助企业了解国际国内市场行情，协调进出口煤炭价格，防止企业多头对外，恶性竞争，提高我国煤炭企业参与国际市场竞争的意识和驾驭国际国内市场的能力。
3.5大力发展煤炭科技，提高科技转化率
我国煤炭技术基础面貌还很落后，迄今为止，煤炭产量的增加仍主要依靠投入大量的人力和资金以及过度的资源耗费，科技进步所起的作用较低。1984～1993年，国有重点煤矿科技进步对煤炭经济增长的贡献率为23.13%，低于国家科技进步对经济增长贡献率30%的水平。 随着我国可持续发展战略的实施，煤炭工业的发展必须转移到依靠科技进步上来，科教兴煤，加强煤炭高新技术的研究开发，推动产业结构和产品结构的优化，改善煤炭企业的经济和安全状况，推动煤炭工业向高产、高效、安全、优质、洁净和煤炭合理、综合利用的方向转变，提高煤炭科学技术的转化率。
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