域外机关诉讼制度管窥及其对我国的启示
徐 进
（皖南医学院，安徽 芜湖 241000）
摘 要： 机关诉讼作为一种诉讼类型或者制度安排，在大陆法系国家表现得较为突出，英美法系国家也具有类似的公法救济。通过对日本、德国、法国和英国的公法诉讼制度的梳理与分析发现，机关诉讼或准机关诉讼在诉讼当事人、诉讼标的、诉讼权利义务、审理程序等方面存在共通性。我国发生的准机关诉讼的个案表明我国现行法律制度和有权机关容许并认可这一诉讼的生成和实施。
关键词： 域外；机关诉讼制度；一般规则；启示
“机关诉讼是指行政机关或行政机构之间因权限问题产生争议而请求法院予以解决的一种行政诉讼类型。”[1]在狭义上，它一般是指一国行政诉讼制度框架中的一种诉讼类型，而是在广义上，它也被理解为一国解决行政机关之间权力争议的一种制度安排。机关诉讼主要存在于大陆法系国家，尤以日本表现得最为突出，其他国家也存在类似的制度安排。英美法系传统中的司法审查，由于其制度设计不同于大陆法系的行政诉讼，因此并不存在所谓的机关诉讼，但是从功能比较的意义上讲，二者都是通过司法途径解决行政权力争议的公法救济制度，因而具有某种近似性。
一、日本的机关诉讼
1962年日本《行政案件诉讼法》第一章总则第6条规定，机关诉讼“是指关于国家或公共团体的机关相互之间权限存在与否及有关权限行使纷争的诉讼”[2]。
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机关诉讼在日本得到明文规定具有一定的历史缘由。1890年《行政裁判法》颁布实施，标志着日本行政诉讼法制的正式确立。根据1889年明治宪法，日本在司法法院之外设置了独立的行政法院。由于受德国法律文化和天皇制的影响，日本法治主义奉行“依法行政”模式，行政裁判主要解决行政主体与私人之间的争议。行政机关之间的权力争议被看做是行政组织内部的事情，由以行政作用的统一为职责的上级行政机关来解决。因此，行政机关之间的权力争议不受行政法院的统制。
二战后，1946年《日本国宪法》第76条规定：“一切司法权属于最高法院以及依照法律规定设立的下级法院。不得设立特别法院。行政机关不得进行作为终审的裁判。”[3]根据该规定，日本重新确立单一的司法法院体制，代替了行政法院与司法法院并存的二元体制。受英美法和民主化的重要影响，日本法治主义向“法之支配”模式转变，由于行政机关之间的权力争议关系到公共利益，其不受法院统制的观点开始动摇，接受法院的裁判被认为是合理妥当的。因此，日本的行政诉讼法制得以重新设计，《行政案件诉讼法》第四章明文规定了机关诉讼。
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二、德国的机关诉讼
德国《行政法院法》没有明文规定机关诉讼，但是德国学说和判例均承认“机构之诉”这一诉讼类型。
在德国，机构之诉的适用条件是相当严格的，“必须存在一般的法律保护需要，亦即机关必须已经被指示，应通过行政司法途径获得法律保护，而且此外没有别的更为便捷的权利维护途径可供采用。”[7]关于机构之诉的审理，准用确认无效之诉有关的规定。
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德国行政法院在司法实践中也逐渐允许机构之诉的存在，这种推动作用不可忽视。例如，1992年柏林—布兰登堡媒体主管（MABB）以巴伐利亚新媒体主管（BLM）对德国运动电视与慕尼黑线缆传播有限公司之间的电视节目供应契约的许可，向慕尼黑行政法院提起诉讼；法院最终判决MABB胜诉，撤销BLM对电视节目供应契约的许可[6]。
关于机关诉讼的提起，《行政案件诉讼法》第四章第42条规定限于在法律规定的情况下才能提起。日本《地方自治法》第251条规定，普通地方公共团体的首长及其他执行机关“可以向高等法院，以国家的行政厅为被告，提起请求撤销违法的国家的介入，或者确认国家的不作为的违法的诉讼”[4]。关于机关诉讼的审理，准用与撤销诉讼、当事人诉讼有关的规定。
机构之诉在德国生成和发展具有特定的历史背景。在德国《行政法院法》颁布之前，公法团体或者其他公法人内部的权力争议不允许提起机构之讼，其思想基础是在公法团体内部，正如在行政机构系统内部一样，因为缺乏外部法律关系，很少可能存在法律纠纷。然而，随着社会的发展，在公法团体或者公法人内部的机关之间，不同的机关可能会主张各自的职权，行政权力的争议不可避免。1960年，德国《行政法院法》第40条规定：“一切未被联邦法律划归为属其他法院管辖的非宪法性质的公法上争议，对之均可提起行政诉讼。”[5]根据该规定，公法团体内部的权力争议属于非宪法性质的公法争议，因此可以提起机构之诉。
三、法国和英国的机关诉讼
英国并无机关诉讼之规定，一般也不允许行政机关之间的权力争议通过诉讼的形式予以解决。但是在例外情况下，行政当局也可以通过司法途径来解决地方行政当局和中央政府部门之间的分歧，从而维护自己或者自己所保护的公众的利益。例如，1989年地方警察当局为反对内政部自行给警察配备催泪瓦斯和警棍，其采取的救济措施就是申请法院做出判决，宣告内政部除非是在非常紧急的情况下，否则在未经地方警察当局同意的情况下没有提供装备的权力[9]。
法国虽无机关诉讼之名，但是越权之诉中包含“关于公共利益”的诉讼。根据法国行政法院判例，“一个行政机关在其利益受到其他行政机关的决定的侵害，而其本身不能撤销或改变这个决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤销这个违法的决定。这种情况可以发生在同一行政主体的内部机关之间，也可以发生在不同的行政主体之间。”[8]通常，不允许上级机关对下级机关向行政法院提起越权之诉，但是也存在例外。政府部长之间可以就权力争议向行政法院提起越权之诉，地方团体与政府之间就权力争议也可向行政法院提起越权之诉。
机关诉讼是特殊的诉讼种类，其审理程序主要源于其他诉讼种类。即使个别国家对审理程序做了统一规定，但是基本上属于援用准用性法律规范，并没有关于机关诉讼的程序规定。机关诉讼需要依赖其他诉讼种类而存在，即使是作为一种独立的诉讼类型进行立法，其提起和裁决规则也仅为简要规定。
四、域外机关诉讼制度的一般规则
（一）机关诉讼的诉讼当事人只限于特定的行政机关
机关与机构可能相互重叠，一个机关包括许多机构，或者一个机构包括数个机关。机关诉讼之“机关”不应作为行政组织法上的形式性行政机关来理解，而应作为实质性行政机关来看待，包括所有执行公共事务的中央政府、地方政府、政府部门、自治团体和其他公务法人等机构。机关诉讼的生成主要取决于立法者是否愿意把行政机关之间的权力争议交给法院来裁决，而不是随着社会的发展必然会产生的一种法律制度。
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（二）机关诉讼的诉讼标的是行政机关之间的权力争议
由于当事人之间的地位可能并不完全平等，因此其诉讼权利义务的配置是对等而非均等，不能脱离行政权力争议的公共行政本质而赋予诉讼当事人权利义务。机关诉讼的效用离不开一个国家或地区的司法权之于行政权的有效统制，否则机关诉讼的角色不可能受到重视，其功能也不可能真正得到发挥。
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（三）机关诉讼当事人的权利义务是基于公共行政主体的身份而配置的
这一权力争议属于行政组织的内部争议，不是行政机关与立法机关、司法机关之间的外部争议。这一内部争议，可能是行政机关权力设计中的不当而引起的，即静态的行政权力争议，也可能是行政机关权力行使中的错误而引起的，即动态的行政权力争议。机关诉讼的范围并不是遍及于所有的行政机关权力争议，大多数权力争议是通过行政协商方式解决的，诉诸诉讼的方式往往是作为地方自治抵御国家行政的例外手段而使用。
（四）机关诉讼的审理规则多为援引准用性规范
(4) 从高程上来看，处于低高程位置的块石含量较少，砾石含量较多，磨圆较好；而随高程升高，块石变多，砾石变少，磨圆变差。
五、域外机关诉讼制度对我国的启示
（一）我国已经发生类似机关诉讼的典型个案
2006年，河南省周口市郸城镇政府在周口市中级法院起诉周口市政府，要求市政府撤销复议终止通知书并做出行政复议决定；并在郸城县法院起诉郸城县政府，要求县政府撤销土地权属争议处理决定[10]。此案发生的缘由，是郸城镇政府认为郸城招待所土地的使用权被郸城县政府错误确认归第三方个人享有。郸城县政府对郸城招待所土地使用权主体的确认，属于典型的行政确权行为[11]。
2014年，湖南省益阳市三仙湖镇政府在南县法起诉南县县政府和南县国土资源局，要求县政府和国土资源局撤销集体土地所有权证，重新做出具体行政行为。此案发生的缘由是三仙湖镇政府认为，三仙湖镇渔场的土地所有权被南县县政府和南县国土资源局错误确认归三仙湖渔场村民集体所有。南县县政府和南县国土资源局对三仙湖镇渔场土地所有权主体的确认，亦属于典型的行政确权行为。
（二）我国具备提起机关诉讼的法律制度空间
2017年修正的《行政诉讼法》第2条规定，法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。该法第12条规定，人民法院受理法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。上述个案尽管发生在行政诉讼法修正之前，但是当时的《行政诉讼法》规定法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。现在的《行政诉讼法》进一步将有权提起诉讼的对象由具体行政行为修正为行政行为，并且明确规定包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。此外，根据2018年公布的《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条“受案范围”的规定，包括行政机关在内的法人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼，并未被排除在行政诉讼受案范围之外。
（三）提起机关诉讼需要司法权力的中立和行政权力的不干预
2017年修正的《行政诉讼法》第3条规定，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。2015年公布的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第1条规定，人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制。上述个案尽管都属于下级政府因对上级政府的行政确权行为不服而提起诉讼，但是郸城镇政府在提起诉讼后感受到郸城县政府和周口市政府的无形压力，欲撤诉以减轻压力。而三仙湖镇政府在提起诉讼后，南县县政府和益阳市政府明确予以支持，南县法院依法做出判决。“建设法治国家的前提，是要抛弃以血缘、熟人、局部利益、实力强弱、权力等级等因素形成的人与人、群体与群体、权力与权力之间的依附关系，从而建立起法律框架内的共识关系。”[12]
（四）提起机关诉讼是对行政系统内部解决行政权力争议方式的有益补充
“我国处理行政机关权限冲突主要是通过上级行政机关裁决的方式进行，具体规则为：若发生权限冲突的行政机关之间互有隶属关系，则上级行政机关的判断优于下级行政机关的判断；若发生冲突的行政机关之间没有隶属关系，则要由其共同的上级行政机关裁决。”[13]在郸城镇政府起诉郸城县政府、周口市政府的案件中，尽管按照行政隶属关系，郸城县政府、周口市政府是郸城镇政府的上级行政机关，但是郸城镇政府认为，郸城县政府关于土地使用权主体的行政确权判断是错误的，因此最终选择诉诸法院的司法判断。在三仙湖镇政府诉南县县政府和南县国土资源局的案件中，尽管南县县政府和南县国土资源局是三仙湖镇的上级机关，但是三仙湖镇政府最终选择将土地所有权主体的判断问题诉诸法院。这些个案表明，允许行政机关在例外情形下以提起诉讼的方式解决行政权力争议具备一定的必要性和正当性。
近些年，社会上出现了不少行政机关之间权力争议没有很好解决而造成行政相对人私益和社会公益受损的事件。究其原因，一方面是行政组织法律法规尚不完善，有关行政职权职责的规定不尽明确；另一方面是行政机关权力争议解决效率不高，行政相对人的权益不能得到有效保护。因此，除完善行政组织法，减少行政机关之间的权力争议之外，还应当考虑在行政诉讼制度中参考其他国家的有益经验即实施机关诉讼，通过司法途径解决行政机关权力争议问题，不仅能够实现行政诉讼的类型化，还能够推动行政组织法的发展。
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The Litigation system of overseas organ and its Enlightenment to China
XU Jin
（Southern Anhui Medical College，Wuhu 241000，China）
Abstract: As a kind of litigation type or institutional arrangement，organ litigation is more prominent in civil law countries，and Anglo-American law countries also have similar public law relief.Through the combing and analysis of the public law litigation systems in Japan，Germany，France and the United Kingdom，it is found that the organ litigation or quasi-organ litigation has commonalities in the aspects of litigants，the subject matter of litigation，the right and obligation of litigation，the trial procedure and so on.The cases of quasi-organ litigation in our country show that the current legal system and competent organs in our country allow and approve the formation and implementation of this lawsuit.
Key words: overseas；organ litigation system；general rules；enlightenment
中图分类号： D925
文献标志码： A
文章编号： 1673-291X（2019）26-0196-03
收稿日期： 2019-07-02
基金项目： 皖南医学院“基于情境教学理念的《民事诉讼法》课程教学改革”项目（2018jyxm13）
作者简介： 徐进（1980-），男，安徽宣城人，讲师，法学硕士，从事诉讼法研究。
[责任编辑 陈 锐]