中国当代农民负担问题研究(1949-2006)，本文主要内容关键词为：中国当代论文,农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建社会主义和谐社会，是我国新时期的一项重大任务。和谐社会内容丰富，政府与农民关系的和谐是重要的组成部分。政府与农民关系的和谐关键在于农民收入的分配，对农民取予的程度。研究中国当代农民负担的发展变化及原因，总结经验教训，进一步减轻农民负担和防止负担反弹，对构建和谐社会有重大意义。
一、农民负担的变化及特点
建国58年来，农民负担随着不同的历史时期发生着变化。综合农民负担的农业税和其他杂项负担来看，大致可分为三个阶段：1949-1976年，是农民负担相对稳定期；1976-2000年，是农民负担凸现加重期；2000-2006年，是农民负担下降期。
（一）1949-1976年农民负担相对稳定
建国初期，国家面临着严峻的形势，经济上贫穷落后、百废待举。为了巩固人民政权，农民仍需在人力、物力和财力上承担一定的负担。1949年，老解放区农民按照17%的全国平均税率交纳公粮，全国实征总额248亿多斤，占常年产量的13.8%，占当年实际产量的13.5%①。这年的公粮负担不论从绝对数还是从负担率来看，都比1948年有所减轻，东北减轻10%，内蒙古减轻28.2%，山东减轻 23.33%，华北减轻15%②。但考虑到农村经济长期遭受严重破坏，1949年又是灾年，新解放区还有地租和高利贷剥削等情况，农民负担是比较重的，新解放区农民负担尤重。不过，承担者主要是地主和富农阶层，一般农民负担都比较轻。
国民经济恢复时期，1950年建立了统一的新税制，规定公粮征收额贫农最高不得超过其收入的 10%，中农为15%，富农为25%，地主为50%。1950年农业税全国平均税率确定为13%③，比1949年的17%减少4个百分点，实际降低24.5%。在这一时期，全国农民负担占农副业净产值的10%上下，农业税负担占农业实产量大体在12%-15%之间，与1949年相比有所减轻。但从农民的承受能力来看仍然是较重的，这时农村经济仍很落后脆弱，农民收入非常低。据农业部统计，1950年全国农业人口平均收入为77元，1951年为88元，1952年为104元，增长幅度虽大但基数很低。而且，农民杂项负担也比较多，1951年除了国家农业税和土地证照费以外，还要承担乡教育粮、抗美援朝捐、给军烈属代耕、兴修水利用工、乡村干部补贴和公务费、文娱活动费（庙会、唱戏等）等。据财政部农业司根据政务院农村经济调查组对8省1市22县30个乡的统计，1951年农民杂项负担折粮共197.5万斤，相当于农业税的24%。综合两方面来看，农民负担仍然是较重的。
从1953年进入第一个五年计划后，农村实现了合作化，农民从个体劳动走上集体生产的道路。农业税负担率占计税产量的比例在14.6%-16.7%之间，占实产量的比例在10.8%-12.2%之间。5年平均农业税实际负担率为11.67%，比1952年降低0.53个百分点④，全国各地农业税负担也趋于平衡。随着农业合作化的发展，农民承担的工商税和契税及土地证照费越来越少，农村工商税从1953年的5亿元减少到1957年的3.31亿元，契税从1953年的1 211万元减少到1956年的150万元。牧业税、工商税、契税、土地证照费合计，1953年为6.53亿元，1957年下降为3.58亿元，减少45.2%。土地证照费1955年取消，契税1957年取消。而且，原来对农民摊派的杂项负担由于合作社的兴办，一部分转从集体开支，并逐年减少，从1953年的8 318万元减少到1957年的1500万元，减少82%。这一时期的农民负担，是建国以来比较轻的时期。
“大跃进”期间，按照1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》的规定，全国农业税平均税率为15.5%，比1950年的13%高出2.5个百分点。各省还可以制定地区差别税率，最高税率不能超过 25%。农业税附加，规定一般不超过农民应纳农业税税额的15%，种植经济作物、园艺作物比较集中而获利超过粮食作物的地区可以高于15%，但最高不超过30%。农业税税率显然比国民经济恢复时期和“一五”时期都高。而且，这一时期浮夸风、高指标、高征收对农民的实际负担造成很大影响。 1958年，农业税计划征收362亿斤，加上地方附加共412亿斤，比1957年增加18亿斤，即增加4.6%。实际征收又超过计划4%，达到445.7亿斤，比1957年实征额增加11.4%，比1956年增加21.5%。但 1958年产量并没有估计的那么高，所以农业税的实际负担率达到了12.5%，比1957年的11.6%高出 0.9个百分点。这是建国后仅次于1949年的高负担率。人均负担1958年比1957年增加12.2%，比 1952年增加5.1%；亩均负担率比1957年增加16.3%，比1952年增加15.8%。1959年农业税负担继续上升，由于此年农业实际产量比1958年减少13.3%，而农业税实征额仅减少0.8%，使这年的农业税实际负担率上升到14.3%，比1958年又提高1.8个百分点，成为建国以来农业税实际负担率最高的一年⑤。1960年由于自然灾害，农业产量仅是1958年的70%，全国农业税实征额虽然降至347亿斤，但农业税的实际负担率仍然高达13.8%。从1958年至1960年，农业税实际负担率平均为 13.5%。另外，这一时期的“一平二调”，也加重了农民负担，特别是无偿抽调农民外出劳动，劳务负担已超过了农民的承受能力。总的来看，这一时期农民负担最重，超过以往任何时期。
国民经济调整时期，农民负担明显下降。这是由于全国粮食征购任务减少，农业税减轻幅度很大。1965年全国农业税实征额（包括附加）为255亿斤细粮，比1958年减少43%，比1952年减少 35%。农业税实际负担为7%⑥，比1960年的13.8%下降6.8个百分点，比1959年的14.3%下降7.3个百分点，比1958年的12.5%下降5.5个百分点，比1957年的11.6%下降4.6个百分点，比1952年 13.3%下降6.3个百分点。这一时期，除农业税减免和工商税调整外，还对平调进行了退赔。而且，农业生产条件得到改善，农业产量不断提高，农民的收入增加，税负减轻，生活有了很大的改善。据农业部统计，全国农民人均纯收入由1957年的73元增加到1965年的107元，农户存款由1957年的7.3亿元增加到1965年的12.9亿元，农民人均消费水平由1957年的79元提高到1965年的100元。农民每年收入除交税、生活等以外，尚有结余，是建国以来农民负担最轻的时期。
“文化大革命”中，农业税实际负担率在国民经济调整时期7%的基础上继续呈下降趋势。1966-1970年农业税实际负担率在6.1%-6.7%之间，年均为6.4%；1971-1974年农业税实际负担率在5.1%-5.9%之间，年均为5.5%；1975年农业税实际负担率为4.9%。⑦10年中除1968年和1969年以外，其余各年的全国农业税负担在逐年减轻，每年减轻的幅度在4-7%之间，全国农业税负担减轻的幅度为30%。各类地区农业税负担也基本平衡，平原产粮区和水区产粮区大致为6%左右，丘陵粮区和棉区大约为5%左右，革命老区为4%左右。同时，农村工商税负担率也有所下降，而且大部分是由社队企业负担.的，与农民负担关系不大。但是，“文化大革命”中由于社会秩序混乱，生产上瞎指挥，农民杂项负担比较多。据黑龙江省肇东县太平公社调查，1973年各种社会用工有11项，全年用工9959个劳动日，占6个生产队用工总数的6.2%，折款15 323元，人均负担6.7元，相当于人均农业税（14.7元）的45.5%。杂项负担以1973年为100，那么1971年为283.67，1972年为184.26，1974年为 195.03。通过对18省（市）192个公社17 526个生产队的调查，人均杂项负担额，最高地区达20-30元，最少地区为2元，多数为3-10元。相当于农业税负担比例，最低在20%左右，一般在50%至1倍之间，最高达几十倍；占总收入的比例，最低不到1%，最高竟达到18%，一般在3-6%之间。以人均负担3元计，每年农村杂项负担也要超过20亿元，一般相当于农业税负担的60-80%。如果把这些杂项负担考虑进去，这一时期农民负担不次于“大跃进”时期。
总之，从建国初至我国改革开放以前，农民的农业税实际负担率是逐渐下降的，1949-1960年在 10.8%-14.3%之间，1961-1976年在4.9%-9.3%之间，27年中年均9.14%。农民的杂项负担除“大跃进”和“文化大革命”时期较重以外，其他时期都较轻，总体上看还是呈现相对平稳的态势。
（二）1976-2000年农民负担凸现加重
从1976年至2000年24年间，农民负担开始凸现并不断加重。1976-1980年农民负担凸现， 1981-1993年农民负担加重，1994-2000年农民负担出现恶性增长。
1.1976-1980年农民负担凸现。
1978年十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的历史新时期，国家为了恢复文化大革命中长期遭受破坏的农业经济，实行了一系列减轻贫困地区农民税收负担，支持农业发展的重要措施。因此，改革开放初期（1976-1980年），农业税负担进一步下降。1975年至1978年，农业税实际负担率在 4.4%-4.9%之间，特别是1979年和1980年分别下降为3.5%-3.3%。以1975年作基期（1975年农业税实际负担率为100），农业税实际负担率1976年和1977年均为100，1978年为89.80，1979年为71.43， 1980年为67.35⑧。从农业税来看，农民的负担是继续下降的。
但是，这一时期农村普遍实行了家庭承包责任制，农民成为直接纳税人，生产所得先要交够国家的，留足集体的，剩下的才是自己的。在这种分配原则下，农民所承担的国家和集体的税费都由自己支付，直接感受到了税费负担的压力。农民不仅要交纳国家的农业税、地方的村提留乡统筹，更难以承受的是杂项负担在“文化大革命”时期的基础上继续加重。如湖南省湘乡县不合理的杂项负担有9大类，合计1559万元，人均负担22.5元，相当于国家税收的4倍多。山东昌邑县不合理的负担有13项之多，1975-1977年合计1900万元，人均负担32元。高密县因承担挖河工程，全县27万劳动力占用了15万人，增加社员负担1002万元，户均负担70元。1978年，中央正式下令整顿农民不合理负担，可见问题的严重性。虽然这一时期从农业税来看是轻的，但农民的不合理负担明显增多，农民负担总体上在不断加重，而且一步步凸现。
2.1981-1993年农民负担加重。
这一时期，农业税负担继续减轻，1980年至1983年，农民农业税负担占纯收入的比例在3.71%-3.92%之间，1984年至1985年在4.12%-4.94%之间，5年内年均为4.15%。农民的农业税占农业产量，1981年为0.19%，1982年为2.96%，1983年为3.04%，1984年为2.93%，1985年为2.73%，5年内年均为2.96%⑨。但是，农民的其他负担却大幅度加重，如山东省1984年对99个乡调查出农民不合理负担11类96项；江苏南通市有98项18194万元；宁夏青铜峡市邵西村竟然多达36项98214元；吉林东辽县宴平乡有24项72312元。据有关部门统计，1983年全国农民不合理负担约210亿元，相当于当年农业税47.4亿元的4.4倍，每人平均25元左右，相当于当年人均纯收入39.77元的8.07%，其中乱收费占总负担的19.05%。但有的地方远远高于这一比例，据1984年有关调查，河南禹县文殊乡陈东村不合理负担和摊派占农民总负担的22.8%，宁夏青铜峡市邵西村为26.9%，辽宁省铁岭县凡河乡长沿沟村为29.2%，江苏省南通市为30%左右。
特别是乱收费，使农民的负担迅速加重。如三提五统和其他收费1990年为381亿元，占税费总额的81.24%；1991年为428亿元，占税费总额的82.63%；1992年为484亿元，占总额的80.27%。农民人均承担的税费额1990年为55.8亿元，占农民收入的9.3%；1991年为60.8亿元，占农民收入的 8.9%；1992年为71.1亿元，占农民收入的10%⑩。
这一时期，中央连续于1984年颁发《关于1984年农村工作的通知》，1985年下发《国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，1990年又颁发《国务院关于切实减轻农民负担的紧急通知》，1993年颁发《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》等等。中央这样三令五申地发布减轻农民负担的通知，可知农民负担已经达到了十分沉重的程度，引起了社会的高度关注。
3.1994-2000年农民负担恶性增长。
1994年分税制的实施，虽然提高了中央财政收入占全国财政和中央财政收入占国民生产总值的比重，但却使县乡财政普遍出现困难的局面。由于乡镇财政无法保持政府的正常运转，造成地方上“三乱”问题更加严重，农民负担达到了不堪重负的程度。这一时期，农村税费负担名目繁多，1997年全国共清理出涉及农民负担的项目累计17389个，其中县乡两级清理出的项目占清理总数的80%。 1999年通过检查清理，各地仅取消的不合理收费项目就有7 831个。而且负担数额巨大。据我国政府公布的统计数据，至2000年，农民承担的税费总额达1359亿元，比1990年的469亿元增长1.89倍。其中，农业税收负担增长4.28倍，村级提留增长0.62倍，乡级统筹增长1.29倍，其他收入增长4.70倍，农民人均负担增长2.01倍，农民税费负担占农民收入的比重大约上升到7%-12%之间。但贫困地区和低收入农户的税费负担占收入的比重远远超过这一指标，如20世纪90年代初山西、甘肃、河南、安徽农户总负担（各种税费加农户教育支出）占家庭纯收入的15%-20%。人均收入最低农户的各种税费占家庭纯收入的比重1986年为10.5%，1999年增加到25.5%，增长了1.5倍。如果再考虑到教育支出，最低收入农户的总负担从1986年的13.7%上升到1999年的55.1%(11)。
这一时期，农民的税费负担持续增长，各年增长情况如表1所示：
据有关专家估计，2000年农村的其他乱收费可能在724亿-1086亿元之间，远比以上统计数据高。农村税费总数在1809亿-2171亿元之间，农民税费负担在225亿-269亿元之间，农民承担的税费负担占农民收入的比重大约在10.2%-12.2%之间(12)。
由此可见，这一时期是建国以来农民负担最重的时期，税费都在大幅度增长，税费总额2000年比1994年增加401亿元，农业税增长234亿元，三提五统及其他收费增加137亿元。农业税费特别是费的增长使农民达到无法忍受的程度，因农民负担引发的恶性事件逐年增加。
（三）2000-2006年农民负担逐步下降
为了制止农民负担的恶性增长，党中央和国务院决定从2000年实行农村税费改革，农民的税费负担开始逐步下降。
2000年至2004年，反映农民负担的各项重要指标均呈下降趋势。全国农民负担总额，至2004年为581.7亿元，比2000年减少677.9亿元，比2001年减少619.2亿元，比2002年减少448.8亿元，比 2003年减少287.6亿元。农民人均税费负担，2004年为64.40元，比2000年降低77.02元，比2001年降低70.53元，比2002年降低51.4元，比2003年降低32.2元。劳均“两工”及“一事一议”筹劳，2004年为2.1个，比2000年少了14.2个，比2001年少14.1个，比2002年少8.4个，比2003年少6.2个(13)。这一时期不仅清理和废除了乱收费，而且陆续取消了农业特产税、牧业税、屠宰税和牲畜交易税，2006年农业税废除后，专门对农业和农民征收的税完全没有了，农民的负担成为新中国历史上最轻的时期，也是中国几千年历史上最轻的时期。
通过以上分析，建国以来我国农民负担发展变化的态势大致如下图所示：
建国以来我国农民负担发展变化示意图
注：根据李成瑞《中华人民共和国农业税史稿》，中国财政经济出版社1962年版，第153页；财政部：《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社1994年版；国务院发展研究中心：《调查研究报告》2006年，第26-27期等有关数据推算。
从上图来看，中国当代农民负担的特点是很明显的：一是不断发生升降变化。即从长期稳定到突然加重并恶性增长，然后迅速下降；二是农民负担发展处于不平衡的态势。其中在建国初期、“大跃进”时期和1985-2000年分别出现3个高潮，其余时期呈现回落；三是时期差距比较大。最高和最低相差10个百分点。
二、农民负担下降的原因
建国以来农民负担为什么会发生升降变化，深入探讨其中的原因，对于总结减轻农民负担的经验教训是非常必要的。建国以来农民负担下降时期的原因主要有以下方面：
（一）稳定农民负担政策的长期贯彻
新中国一成立，党和国家就提出酌量减轻农民负担的问题。政务院《关于1953年农业税工作的指示》中指出：农业税坚决实行“依率计征，以法减免，增产不增收”的政策，“今后三年内农业税征收指标应稳定在1952年实际征收的水平上，不再增加”。“增产不增税”，就是把农业税征收额稳定在某一水平上不变，把发展生产增收的部分留给农民。这样农业增产部分国家不参与分配，全数留给农民，农民得到的实惠更多。
1953年这一方针正式实施，把3年的农业税征收额稳定在1952年的388亿斤细粮的水平上，一定5年不变。据粗略推算，4年国家少征农业税195.7亿斤，平均每年48.9亿斤，1956年农民多得收入达87亿斤。“大跃进”期间这一方针没能执行，1958年农业税正税加上地方附加共412亿斤，比 1957年征收额增加4.6%。在国民经济调整中，继续执行稳定负担、增产不增税的方针，一定5年不变。1961年农业税征收额安排为240亿斤细粮，约占当年产量2 620亿斤的9.14%。比1957年减少 160亿斤，减少40%；比1958年减少206亿斤，减少46%；比1959年减少202亿斤，减少45%；比1960年减少107亿斤，减少30%。彻底解决了“大跃进”时期高征购的问题。即便在“文化大革命”10年动乱中，“稳定农民粮食负担一定三年的政策”仍然不变，农业税征收额保持在1962年调整后的222亿斤细粮标准上没动。由于这一方针的贯彻落实，从建国至1975年，农业税正附实征额除“一五”和“大跃进”时期，长期保持在200多亿斤的水平上。而农业实际产量却从1949年的1847.1亿斤细粮增加到1985年的8135.9亿斤细粮，翻了4番，增加的6288亿斤全部归农民所有，平均每年得到174.67亿斤。这种政策使农民的农业税负担持续下降，从1952年的17.2%降至1976年的10.4%，到1985年只有8.8%，减少8.4个百分点。只要农民的社会负担不增加，农民负担就会越来越轻。所以，长期实行稳定农民负担的方针是农民负担减轻的重要原因之一。
（二）正税之外的杂项负担较少
农民正税之外的负担少，是农民负担减轻的关键因素。全国解放初，农民要求加强农村经济文化建设，如兴办学校、夜校、农田水利建设等，以尽快提高自己的文化水平，发展生产力，增加收入。由于当时国家财力有限，农村摊派开始出现，但由于是局部的，没有造成太大的影响。1953年进入第一个五年计划后，农民的杂项负担明显减少，农民各种摊派为8328万元，1957年减少到1500万元，减少了 82%。人民公社化以后的摊派变为集体提取的公积金、公益金和管理费，这些资金提取的多少成为影响农民收入的主要因素。据当时对15省210个高级农业合作社调查，1955年这些资金合计占总收入的7.81%，与农业附加税占总收入的比重大致相同。从1949年至1976年，除“大跃进”和“文化大革命”中农民杂项负担较多外，其他时期都是比较少的，这是农民负担能长期稳中有降的关键所在。
（三）国家、集体和农民分配关系得到重视
农民负担的轻重与国家、集体、农民三者之间的分配关系有着直接的联系，注意正确处理三者之间的关系，农民负担就会得到减轻。如1955年的分配比例，据财政部汇总的27省、区、市的26599个初级农业合作社的调查统计，国家税收占分配总收入的9.42%，集体扣留占32.03%，社员分配占58.55%。1965年，据财政部汇总的27省（区、市）317个公社29664个生产队的调查材料反映，国家税收占分配总收入的5.73%，集体提留占39.93%，社员分配占54.34%(14)。由此证明，国家、集体和农民之间分配关系合理的时期，农民的税收负担就轻，反之则重。所以，在农民负担平稳和下降的时期，国家都兼顾到了三者的利益。
（四）税制调整和减免政策的实施
税收制度和政策是农民负担轻重变化的法律依据，及时地调整农业税制和实施农业税减免政策，是减轻农民负担的重要原因之一。我国的农业税制是1950年颁布的，统一税制不仅解决了原来农民税负各地畸轻畸重的问题，而且使农民在税收上得到很多优惠。当时，农业税只对土地的农业收入以及林木和其他特产收入征税，农家饲养业和其他副业不征税，农民可以从副业生产方面得到更多的收入。另外，农业税按常年产量计征，由于农业合作社在垦荒、兴修水利、改良土壤等方面能获取更大的经济收益，使合作社农民的农业税实际负担率比一般都低。除此，新的农业税制还制定了许多优待和减免政策。如对种植经济作物的土地给予比照同等粮田评定常年产量的优待；对兴修水利和改良土地分别在3-5年内仍按原定常年产量计征；对以实验为目的的农场和林场给予免税；垦种荒地免纳 3-5年的农业税；垦种熟荒地免纳1-3年的农业税等等，这对减轻农民负担都起到了很大的作用。
随着农村土地改革的完成，1952年对农业税制度作出了调整。为了平衡粮田与棉田的负担，将棉田农业税负担占棉田应产量的平均比例保持在13%，农业税在一般情况下全国各种减免平均约占依率计征税额的10-15%。据1952年统计，全国共减免正税和地方附加税达286万元。农业税的调整，使农民负担进一步趋向合理和规范。1955年，国家在减免农业税方面又制定了一些新规定，如对幼畜饲养者减免农业税；对开荒培植经济林木定期免征农业税等。
1958年，农业税制再次进行改革，优待和减免又增加了新规定。如纳税人依法开垦荒地或用其他方法扩大耕地面积所获，从有收入那年起免征农业税1-3年；移民开垦荒地所得从有收入年份起免征农业税3-5年；山地新垦植或新垦复的桑、茶、果等经济林木，从有收益年份起免征农业税3-7年。其他需要优待减免的，由国务院或省、自治区、直辖市人民委员会规定。
在国民经济调整时期，农业税减免又采取了新措施。如对社员自留地、开荒地实行有节奏的免税，对水土保持工程定期免税，对示范繁殖农场免征农业税，减轻农民义务工等。在此之后的各个时期，税收优惠和减免政策多而且实行得好的时期，农民负担同样会得到减轻。特别是农村税费改革以来，农业特产税、牧业税、屠宰税、牲畜交易税的免除，2006年农业税的取消，农民负担减轻的效果更加显著。
三、农民负担上升的原因
新中国农民负担在长期稳定、逐渐下降的总趋势中为什么会出现加重甚至恶性增长的变化？原因主要有以下方面：
（一）农村经济体制的变迁
建国以后，我国随着农业合作化的发展，农民从原来的个体经营走上了集体经济的发展道路。国家的税收、生产队的公积金、公益金和管理费等（即三提五统），都由生产队在每年收入中扣留，农民没有直接感到有负担的压力。自1978年农村实行了联产承包责任制以后，农民成了直接的纳税人，不仅原来的农业税和三提五统要由农民交纳，农村公益事业通过“一事一收费”也向农民征收一部分。从此，农民直接承担了农村所有的负担，而且随着各项事业的发展越来越重。如1986-1990年，农村经济净收入以年均12.4%的速度递增，而同期集体提留和农民人均所得年均增长率分别为14.7%和 10.6%。根据农业部对29个省、自治区、直辖市的统计，1990年农民人均负担村提留和乡统筹费占上年人均纯收入的7.88%，高于国务院的规定2.88个百分点，比1989年的7.67%增长0.21个百分点，人均41.5元，增加4.05元。如果加上其他社会负担，农民人均负担57.15元，占上年农民人均纯收入 10.95%(15)。其中直接向农民收取村提留乡统筹费达220亿元，人均27元。从1991年开始，全面收取提留统筹费，农民的负担继续增加。这说明，农村经营体制的变化是农民的直接负担凸显和加重的一个重要原因。
（二）乱收费、乱摊派、乱集资和乱罚款泛滥成灾
不合理收费是建国后农民负担加重的根本原因，社会负担不取消，农业税再降低农民的负担也不会减轻，改革开放前后的事实都证明了这一点。农村实行联产承包制以后，农民交纳的三提五统满足不了乡社日益增多的费用，基层政府向农民开始乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款。这种负担到1985年就非常重了，但20世纪80年代末90年代初进一步泛滥，农业部对48个部门涉及农民负担的文件清理显示，农民的税费多达8大类148项(16)，大部分是费。如四川省取消收费62项，其中涉及农民负担的有29项，占65.58%。中央三令五申，要求停止一切向农民收费的文件，但有些地方仍然不顾中央的要求，向农民乱伸手收费，农民负担居高不下。1993年之后，地方政府把减轻农民负担和发展经济对立起来，采取虚报农民收入的办法，超标准提取三提五统费用，平调、挪用、挤占严重，义务工和积累工强制农民以资代劳。于是1994年和1995年，乱集资乱摊派又出现回潮，在一些地方农民负担严重反弹。据1995年农业部百县蹲点调查测算，上半年农民上交的提留统筹费增长约20%，各种集资收费增长约40%。全国恶性事件不断发生，干群关系紧张，矛盾激化。中央和国务院1996年12月再次发出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。1997年，全国又清理出涉及农民负担的金额148亿元。2003年底，全国30个省基本完成了本行政区域收费项目的清理工作，共取消涉及农民负担的行政事业性收费项目3 153项。由此可见，“三乱”的严重性和长久性，成为农民的一大灾难。
（三）国家达标升级活动和各种基金太多
农民负担加重的主要原因除“三乱”问题严重之外，国家各部门、各系统下达的达标升级活动和各种基金太多也是一个重要原因。1993年国家清理出要求农民集资的各种基金有37种之多，如治安联防费、中华女子学院在农村的集资、农民看电影集资、农村改水集资、农村改厕集资、农村防鼠集资、乡村医疗卫生机构建设集资、农村办电集资、基本农田建设集资、农村教育集资等等，多如牛毛。此年，国务院授权农业部宣布取消的农民出钱出工的达标升级项目多达43项(17)。如民兵训练基地建设达标、农村中小学校舍及环境建设达标、教育先进县达标、教育先进乡镇达标、农科教中心建设达标、户证管理规范化建设达标、敬老院建设达标、骨灰堂建设达标、双拥模范县达标、民政劳动保险达标、文明村（五好家庭）建设达标、司法所建设达标、财政所建设达标、村镇建设达标、农电站建设达标、农村办电达标、节能节柴灶达标、沼气池达标、乡村文化站（馆、室）建设达标、乡村广播站建设达标、初级卫生保健达标、卫生先进县达标、灭鼠达标、农村改水改厕达标、合作医疗卫生建设达标、计划生育服务站建设达标等等，多不胜数。如此繁多的基金和达标升级活动都要农民出钱出工负担可想而知。
（四）分税制财政体制不完善
我国乡镇财政支出，在分税制以前，基本上由县级财政拨付，财力有一定的保证。自从1994年实行分税制财政体制以后，乡镇财政陷入困境；有的地方政府机构正常的运转都难以维持。造成县乡财政困难的主要原因是分税制财政体制不完善：一是税种划分不合理。主要的、收入多的税种都划归中央、次重要的留在省一级，县一级基本上是一些零星小税，乡镇一级财政基本上没有什么税收；二是事权划分不清晰。我国分税制的中心是分税，而不是划分事权，与国外根据事权划分税权的作法完全相反。各级政府的事权划分从1994年到现在一直没有得到解决，因此出现了财权上移、事权下移的现象，县乡政府的事权与财权不匹配问题十分突出；三是财力分配不适当。在中央与地方的共享税上中央集中得过多，如增值税占75%，消费税100%，企业所得税占60%，县乡财政留下来的太少，而且还要承担出口退税的60%，更使县乡财政雪上加霜。由于县乡财政长期困难，又要承办许多原本不属于本级政府职能范围的事，最简单的办法就是向农民伸手，由此加重了农民负担。
（五）农村税费征收不规范
首先，制度不健全。我国建国以来，从1950年就建立起以货物税、工商税、利息所得税为主的城市工商税收体系。相比之下，农村税费制度极不完善，为地方政府增加农民税费负担提供了制度上的便利。其次，农村收费合法化。如1984年中央1号文件规定：“中央、国务院有关部门部置的农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等各项民办公助事业所需经费，各地可根据农民的经济状况，由乡人民代表大会定项限额提出预算，报县人民政府批准，由基层统筹使用。”1991年国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》中规定：“村提留、乡统筹费和劳务以及其他费用，是农民应尽的义务。”中央的政策使地方政府向农民征收的三提五统合法化，也使不合理的收费合法化。再次，地方政府具有提高收费的权力。中央有关文件规定：一些收费标准和范围可由省、自治区和直辖市自己来决定，有的报县级政府批准即可。这些规定为地方政府向农民收费创造了依据，授予了权力，是农村收费漫延不止的重要根源。另外，税费征收不规范。一是众多部门都有权向农民征收税费。涉及的部门和单位有税务、财政、工商、教育、公安、计生、妇联等，农民如雁过拔毛，难以招架；二是征收的依据来自多途。有的属于中央和省两级，有的是由地方自定；三是征收形式五花八门。有的按产量，有的按户，有的按收入，有的按人口，有的按耕地面积；四是征收环节随意设置。有的在农产品生产环节，有的在农产品收购环节，有的甚至预收下一季的农业税。由于征收不规范，为一些地方政府违规操作提供了空间。如为了增加收入，不论农民是否生产特产品，是否有屠宰行为，一律按人头、田亩、存栏牲畜数向农民征收农业特产税和屠宰税。又如为了突出“政绩”，虚报农民人均收入，向农民多征税。农村税费制度的不规范，给乱收费、乱集资、乱摊派等提供了依据、权力和空间。
（六）县乡机构膨胀财政负担过重
我国农村原来实行的是“政社合一”的人民公社制，机构相对简单，两套班子也只不过二三十人。自从1985年“社改乡”之后，乡镇政府变成了五套班子，除此还有和上级政府部门相对应的“七站八所”。据调查，2000年以前，我国乡镇党委的内设机构平均每镇就多达16个，干部总人数平均158名，远远超过40-60人的编制人数。县级部门的派出机构平均每镇19个，干部总人数平均200名(18)。全国4.5万个乡镇，财政供养人员（包括离退休人员和教师）达到1280万人，加上380万名村干部，平均每40个农民就供养1名干部(19)。“社改乡”后乡镇供养人员比以前增加了几十倍，成为县乡财政的沉重负担。为了应付财政支出的膨胀，乡镇各部门都需要去“创收”，收费、罚款成为乡镇“第二财政”和主要的财政收入来源。并形成了恶性循环，使农民负担成为久治不愈，反复发作的“顽症”。
四、中国当代农民负担经验总结
通过建国以来农民负担的发展变化及原因分析，可知要减轻农民负担一定要吸取以下方面的经验教训。
（一）减轻农民负担必须有制度和政策上的保障
减轻农民负担首先要有制度和政策作保障，并长期贯彻执行，不能靠临时性的减免和优待，更不能发自怜悯之心对农民施恩加惠，临时性的减免只能减轻农民一时的重负，并不能解决根本问题。我国建国后一直到改革开放前，长期贯彻执行“增产不增税”的稳定农民负担的政策，使近30年中农业税负担长期稳定在较低的水平上，并逐年下降不出现反弹，这不能不是一条成功的经验。同时，农业税的许多优惠和减免政策对减轻农民负担也起到了明显的效果。特别是我国农村税费改革以后，逐渐废除了农业特产税、牧业税、屠宰税等，2006年又全面废除了农业税，使农民负担的减轻达到了空前的程度。从制度的角度来看，农业税的废除建造了一道防止农民负担反弹的万里长城。所以，减轻农民负担必须有制度和政策上的保障。
（二）根除“三乱”是减轻农民负担的关键
“三乱”是农民负担加重的罪魁祸首。改革开放以前，尽管农业税人均负担率比改革开放以后还要高一些，但由于乱收费的情况发生在个别时期，时间短、数量小、影响不大，没有造成严重后果，农民负担是比较轻的。改革开放以来，由于不合理的税费急剧增加，造成农民负担恶性增长。农村税费改革以后，随着乱收费、乱集资、乱摊派得到了清理废除，农民负担从此又大大地减轻。正反事实证明，废除和防止乱收费是减轻农民负担最根本的经验。
目前，“三乱”虽然清理了，但并没有根绝，不合理的收费没有了，但所谓合理的收费仍然存在，如行政事业性收费、经营服务性收费、农村义务教育收费、计划生育费、生产和生活性水电费、外出务工费等。这些收费虽然打上了“合理”的招牌，实际上是不合理的，因为有许多都是公共财政提供的范围。由于这些收费项目的存在，又引起其他收费逐渐出现，乱收费有可能悄然反弹。乱集资虽然得到限制，但“一事一议”的制度还合法的存在，地方政府又将“创收”的途径从收费为主转为集资为主，集资仍然是加重农民负担的一条合法途径。所以，防止农民负担反弹，必须铲除乱收费、乱集资和乱摊派土壤。
（三）正确处理政府与农民的关系是减轻农民负担的核心
正确处理政府与农民的关系，关键是彻底转变政府职能，由原来的主导性转为服务性，不要干涉和扰乱农民的正常生产和生活。新中国建立以来，各种运动对农民的干扰太多，“大跃进”、“文化大革命”都增加了农民的负担。农村税费改革之前，国家各部门各系统给农村下达的达标升级活动和设立的各种基金，对农民的干涉更加严重，乱集资和乱摊派就是由此产生的。如果政府与农民的关系不改变，类似的做法不彻底制止，农民负担就不会减轻。虽然达标升级活动也不算错，但国家和要求达标上升的系统、部门要下拨足额的经费，不能让农民去集资。总之，作为各级政府，不要再去指挥农民，而是服务农民；不要给农民去作主，而要给农民当好参谋；不要给农民增加额外的负担，而要帮助他们排忧解难。只有这样，农民才能按客观规律发展生产而不会增加负担。
（四）完善的财政体制是减轻农民负担的根本
农民负担与县乡财力有关，县乡财力与财政体制密不可分，完善的财政体制是保障农民负担减轻的根本所在。我国农民负担之所以在1994年以后出现恶性增长，就在于分税制财政体制的不完善，造成县乡财政困难。现在农民负担虽然降下来了，但县乡财政困难的问题依然存在并且日益突出，这一问题解决不了，农民负担的反弹在所难免。防止反弹的根本，一是完善分税制财政体制，使县乡财政具有自己的主体税种，从而建立起自己的税收体系，获得足够的财力；明确划分各级政府的事权，消除财权集中、事权下移的现象，使县乡政府事权与财权相匹配；适当调整中央与地方的财力分配比例，提高县乡政府培育财源、增加收入的积极性。解决好县乡财政困难问题，防止政府因财力不足向农民索取。二是健全公共财政体系，实现城乡公共产品提供和服务均等化，扩大公共财政对农村的覆盖范围与力度，对农民多予少取，以减少农民在这方面的集资和投入。
（五）综合治理是减轻农民负担的最好措施
从建国以来农民负担的发展变化可知，引起农民负担加重的原因不是单一的，而是来自各个方面，有经济体制和财政体制方面的；有政策和制度方面的；有行政建制方面的，还有人为的因素等。单靠一方面的治理不能完全解决问题，需要多管齐下，进行综合性的改革。除改革体制、完善制度、优化政策、转变职能以外，还要尽快改变我国长期以来形成的二元经济结构，实现工业反哺农业，城市反哺农村的战略目标；精简县乡政府机构，消除机构臃肿、人员庞杂的现象，减少县乡财政人头费支出；尽快实行“乡财县管”制度，解决乡镇财政困难；同时，还要进行农村户籍制度改革、土地制度改革、农村金融改革和其他方面的改革，促进农业发展和农民增收。只有通过综合治理，杜绝引起农民负担加重的各种根源，才能保障农民负担持续减轻和不再反弹。
注释：
①财政部：《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社1994年版，第32页。
②《人民日报》1949年6月21日。
③财政部：《新中国农业税史料丛编》第5册，中国财政经济出版社1986年版，第50页。
④财政部：《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社1994年版，第181页。
⑤财政部：《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社1994年版，第230页。
⑥财政部：《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社1994年版，第242页。
⑦财政部：《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社1994年版，第304页表格。
⑧财政部：《中国农民负担史》第4卷，中国财政经济出版社1994年版，第361-362页。
⑨据1980-1986年《中国农村统计年鉴》、《中国统计年鉴》、《农业经济资料》等有关数据计算。
⑩韩俊、江文涛：《农村税费改革前农民负担状况及其原因》，载国务院研究中心《调查研究报告》2006年第26期。
(11)陶然等：《农民负担、政府管制与财政体制改革》，载《经济研究》2003年第4期。
(12)陈锡文主编：《中国农村公共财政制度》，中国发展出版社2005年版。
(13)国务院发展研究中心：《调查研究报告》2006年第27期。
(14)国家财政部所存有关农业的调查统计资料。
(15)国家农业部有关农民负担的调查材料。
(16)国家农业部有关农民负担的调查资料。
(17)国家农业部有关农民负担情况的统计资料。
(18)马晓河：《我国农村税费改革研究》，中国计划出版社2002年版，第99页。
(19)《农村税费之变与调整中前进》，载《财经》2002年第8期。