政府主导型学校变革：问题、成因及策略，本文主要内容关键词为：成因论文,主导论文,策略论文,学校论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G47 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－718X(2012)09－0031－06
政府主导型学校变革是当前学校变革的一种主要样态。这种现象不仅存在于中国，日本学者佐藤学在分析日本公共教育重建时也指出，“无论是新自由主义还是新保守主义的学校教育改革，均由中央政府与都、道、府、县级地方政府以行政手段强行推进”①。欧美一些国家的学校变革也表现出这种发展态势。
一、政府主导型学校变革存在的问题
政府主导型学校变革是指“政府通过行政命令、自上而下地发动学校实施变革，对学校变革的过程施以监测和激励，并对学校变革的最终成果和收益予以评价”②。其具体表现为：学校变革政策的制定，变革项目的启动、实施和评估等多个环节，甚至学校变革目标和方向的确定、变革方案的制订，变革路径的选择及变革策略的运用等具体变革内容，都出于政府的意志及政府的管理和调控行为。在这种政府主导型学校变革中，政府集变革的发起者、实施者、监督者和评价者等多种角色于一身，而“学校”则在很大程度上充当着变革政策的执行者。例如，自2001年6月起由中央政府发起和推动的中国教育史上规模最大、改革力度最大、影响最为深远的第八次课程改革，就是政府主导型学校变革的最好例证。尽管政府主导型学校变革在很大程度上改变了学校的面貌、提高了学校教育的质量，但不可否认，在当前的学校变革实践中，政府主导型学校变革还存在诸多问题。
(一)学校变革政策制定、政策执行中的偏差和缺失
政府作为学校变革政策制定及实施的主体，在一定程度上还存在如下问题：政府变革政策的设计理念模糊、政策目标不明确、政策执行存在偏差以及政策评估和政策监测存在缺失。一项实证调查显示，政府主导型学校变革存在“变革目标模糊、变革方案的有限理性、变革主体缺位、变革过程的抗拒、变革监控乏力及变革疲劳”③等现象。另外一项调查则指出，新课程改革存在诸多不良倾向，如，“课程理念和举措的城市化倾向、课程实施的形式化倾向及课改推进中的功利化倾向”④。显然，这些不良倾向既涉及变革政策的设计问题，又涉及
(二)政府主导型学校变革的“负效应”问题
政府主导型学校变革还存在大量“负效应”问题。“负效应”主要表现为由政府推动的具有统一性和强制性的学校变革往往容易使学校中的个体(包括教师、学生和管理者等)出现消极应付甚至是阻抗的现象。一项调查显示，教师对政府主导型学校变革的态度是矛盾的，尽管有多数教师认为政府应该主导学校变革，但当政府真正要求学校实施某项变革时，竟有近一半的教师采取“消极应付”(42.5％)或“反对”(4.0％)的态度，而且，教师对政府推出的变革方案的认知度及变革过程的认同度均较低。⑤另一项调查还显示，有“高达78.3％的教师认为实施新课程改革后负担加重了，65.2％的教师认为实施课程改革后自己的工作难度加大了”⑥。不仅如此，一项专门针对学校变革中教师阻抗问题的研究，通过对1300名教师的调查，发现“66.75％的教师态度和行为意向的阻抗程度位于观望和支持之间，教学中真正实施新课程的教师只有三分之二”⑦。除教师在态度和行为上的阻抗外，政府主导型学校变革中教师的专业发展现状也令人担忧，一项对湖北省10所学校285名教师的调查发现：教师在对自身生存状态的描述上，82.9％的教师觉得自己工作压力大、负担重；24.4％的教师觉得身体状况欠佳；21.4％的教师觉得疲惫不堪，产生了职业倦怠；4.8％的教师缺乏明确的奋斗目标，较为迷茫。⑧笔者经过对众多一线教师的深度访谈也发现，各种各样、名目繁多的、由政府牵头或介入的学校变革项目大大增加了教师的工作强度，使很多教师有疲于奔命的感觉，他们往往牢骚满腹却又无可奈何。除教师身上表现出的大量“负效应”问题之外，校长或学生群体也表现出“负效应”反应，一项针对义务教育阶段基础教育课程改革实施情况的调查显示，“55％的学生认为现在的学习负担有点重，16％的学生认为学习负担特别重，甚至不堪忍受”⑨。
当然，上述问题产生的原因是复杂的、多方面的，但是，政府以制度供给者、政策设计者、政策执行者和政策评价者的多重角色“强势”地推动具有“统一性”的学校变革，这种方式的确是产生上述问题的重要原因。因此，从根源上对之加以探析，就显得格外重要。
二、政府主导学校变革的“诺斯悖论”现象分析
客观地说，政府主导学校变革既有天然的优势，同时又存在一定的局限性。这种现象类似于著名的“诺斯悖论”：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”⑩。从这个意义上说，政府主导学校变革的“诺斯悖论”现象意味着政府既是学校变革的主导力量和直接推动者，同时，又可能成为学校变革的阻力或变革的对象。
(一)政府主导学校变革的逻辑
经济学家约翰·穆勒(John Stuart Mill)分析了政府主导和干预存在的条件。在他看来，对于个人利益来说，个人是自己利益的最好判断者，个人要比政府更了解自己的事情和利益，因此，政府也就不必干预个人利益。但是，当个人不能作出判断或已作出判断但凭个人力量却无法实现个人利益时，就需要政府的干预；另外，如果人们自己不能去做，要得到别人的帮助，特别是人人都需要帮助，而人人又不能提供或者不愿提供这种帮助时，就需要政府的干预；而对于社会利益来说，个人由于能力或得不到应有的报酬而不愿去做的事情，就应该由政府去做。(11)显然，约翰·穆勒分析了三种情况下的政府干预，一是在个人没有能力实现个人利益时；二是多数人都需要政府帮助以实现自己的个人利益时；三是社会公共利益理所当然地由政府出面。客观地说，虽然约翰·穆勒的观点更适合经济生活领域，但笔者认为，对于学校变革来说，这种观点也可作为我们分析政府主导学校变革的重要理论依据。其最主要的原因在于，学校教育涉及公共利益，学校变革是涉及提高公共产品质量(人才培养质量)的关键问题，因此，政府主导和干预也就理所当然；此外，从公众的个人利益的角度看，当现有的教育质量不能满足公众的个人利益需求，公众对学校有变革的意愿和要求并且公众个人又无法通过个人的能力和行为来实现个人的利益时，政府主导学校变革就成为必需。
(二)政府主导学校变革的天然优势
结合分析我国当前社会发展现状和教育变革具体情境，笔者认为，政府主导学校变革存在诸多天然优势。
1.现实的制度起点决定了政府必然在学校制度变迁中扮演重要角色
从本质上说，学校变革的过程就是制度变迁的过程，在学校制度变迁过程中，原有的学校制度基因及在此基础上形成的思维与行为方式在很大程度上成为制度创新的重要阻力，在学校所有权结构(国家所有的公共服务机构)没有出现实质性变化、学校资源配置和管理高度集中统一、学校自身的利益意识和利益动机尚缺乏的情况下，创建新的学校制度的主要推动者只能是政府。
2.政府拥有其他个人或组织所无法比拟的、丰富的社会资源和政治资源
这些社会资源和政治资源包括丰富的物质资源、人力资源及政策资源等，因此，在政府发动和实施的学校变革中，这些资源对学校来说同时具有诱致性效果和钳制性效果。在中国，政府拥有资源分配权、人事任免权等多项权力，资源分配权直接决定着不同层级的政府对学校的财政投入，是事关学校“生死存亡”的大事，而人事任免权特别是校长的任免权，又直接影响着个体“去与留”的问题，当然，还有部分地方政府甚至拥有学校教师的聘用权，因此，政府拥有的这些资源在很大程度上控制着作为学校主体的校长和教师对政府主导的学校变革的态度和行为。
3.政府“掌控”着主流意识形态和话语系统
政府可以通过对学校变革氛围的营造、主流变革理念的推广及主要话语体系的倡导，实现对学校变革的“掌控”。
4.政府与学校之间存在“母婴”关系
对于中国的学校变革来说，还有更为特殊的一点，就是政府与学校之间存在“母婴”关系。长期以来，政府一直以“全能型政府”形象示人，相应的，学校则成为无法独立行走、不能脱离政府“母体”的婴儿。在这种情况下，学校缺乏独立实施变革的意识和能力，也缺乏实施变革的内在动力，因此，在制度变迁之初，政府必须提供起始动力这一点也就不难理解了。
总之，“我国作为后进发展型国家，从总体上看，我国学校基础差、资源条件有限，而变革所涉及的面又广、内容又繁杂，因此要迅速实现学校组织形态的现代转型，达成现代化的学校组织目标，需从根本上改变社会中教育资源的控制权和配置方式，这就要借助政府的力量，运用强有力的政治权威发挥政府对学校的领导与组织功能”(12)。
(三)政府主导学校变革的局限性
1.政府主导学校变革过程的推进规则与学校变革目标之间存在矛盾
一般而言，政府主导的学校变革，其推进的过程往往会遵循一个“等级规则”，也就是一个类似于“金字塔”的行政系列及其权力安排结构，处于“金字塔”顶端的权力机构确定学校变革的内容、形式和推进的路径，然后通过纵向隶属的行政系统自上而下地实施变革。在这个“等级规则”中，学校处于“金字塔”结构的最末端，政府基于保证变革的有效性及维护其权威性的考虑，往往以较为强势的姿态要求学校服从政府的指令和安排。而这一点却恰恰与学校变革的目标之一——通过变革来提高学校办学的自主权和决策权相冲突，因为提高学校办学的自主权和决策权本身就意味着利益主体的多元化和决策的分散化，多元化和分散化的直接后果就是对“等级规则”的瓦解。所以，这两者之间的冲突，使得政府在推动学校变革的过程中总是“留有余地”，表现出一定的局限性。
2.政府主导学校变革存在“利益悖论”
政府在主导学校变革时存在一个“利益悖论”，即政府主导型学校变革的显化公共目标与政府隐化的私自利益取向之间存在矛盾。一般意义而言，学校变革是提高公共产品质量进而促进公共利益实现的过程，尽管政府在学校变革过程中也会受益，如学校教育教学质量的改善，提高了政府的威望、使政府获得了民众更多的支持，但由于学校变革与其他制度变迁过程一样，是一个“非帕累托改进”的过程，即在公共利益获得增加的同时会使政府的利益相对减少，例如，分权就意味着将原属于政府的权力下放到学校、决策主体多元化就意味着政府将不再唱“独角戏”，因此，在变革过程中，政府基于自身利益的考虑而对变革“有所保留”也就不难理解了。
3.学校变革中政府表现出“有限理性”
政府的“有限理性”主要表现在政府往往处于金字塔状“等级规则”体系的顶端，也就是说，政府远离学校变革实践现场，因而很难获得完全真实、客观的第一手学校变革需求材料，这就导致处于权力顶端的政府在决策时有可能遭遇虚假信息或存在信息真空等问题，信息的不完全性及信息的动态发展性都可能导致政府在决策时的失真和决策的机会主义倾向，同时，这种情况还可能导致政府不易捕捉恰当的学校变革时机，给学校变革带来一定的局限。
4.学校变革中出现政府的“寻租”行为及“高成本低收益”问题
政府在主导学校变革时存在“寻租”及“高成本低收益”问题，这也是政府主导学校变革时自身无法克服的弊端。例如，“寻租”行为的产生主要是源于各级政府在政策交易及变革资源分配过程中不可避免的政府自利行为。“寻租活动是‘政府失灵’的一种表现，是导致资源无效配置的一个根源。”(13)而“高成本低收益”现象，则主要是因为政府是学校变革成本的主要承担者，“政府以体制外推进、双轨过渡等方式，力求使学校变革成本内部化，基本上消除了学校组织变革成本的增加，特别是对于具有公益性的中小学变革，变革成本基本上是由政府全额支付的”(14)。但作为学校变革成果的受益者，除了政府之外，学校组织以及学校组织中的个体则更是主要的受益者，因此，政府主导型学校变革中，成本投入者与受益者之间的不完全对等，也容易促成学校变革中个体的成本意识不强甚至缺乏降低成本的意识和能力，再加上学校组织成员因阻抗或抵制政府主导型变革而产生的摩擦成本，由此也就有可能造成政府的“高成本低收益”问题。
三、实现政府转型：“管得最恰当的政府才是最好的政府”
政府主导的“诺斯悖论”提醒我们，政府在主导学校变革的过程中有着自身难以克服的弊端和局限，这就需要我们重新审视学校变革中政府行为的边界和尺度：学校变革中，哪些方面需要政府力量的介入?哪些方面不需要政府强势介入?对这些问题的反思和建构，有助于我们更好地理解政府在学校变革中的恰当定位。
(一)政府恰当的角色定位：做好学校变革的“掌舵人”
笔者认为，“有所为有所不为”是学校变革中政府职能边界的恰当定位，也就是说“管得最恰当的政府才是最好的政府”。在介入学校变革的内容方面，政府应摈弃“全能主义政府”观念，树立“有限责任政府”理念，做“应该做且能做好”的事情，而对于政府做不好的事情，可适当放权于学校组织，或适当引入市场机制，让非政府组织及个人参与进来，形成多方力量共同介入、在多方力量的良性互动中促进学校变革的局面。
具体而言，笔者认为，政府“应该做且能做好”的事情主要是提高和完善学校变革决策水平，制定科学、合理、适切的学校变革政策，为学校变革“掌好舵”，也即为学校变革提供变革的目标和方向，政府仅仅是一个“掌舵人”。这就意味着，政府应凭借自身拥有的各种信息资源优势、物质资源优势、媒体资源优势以及决策人才资源优势，在获取大量学校变革需求、意见信息的基础上，科学地诊断学校中存在的问题，依据政策科学理论，制定较为科学的学校变革政策。需注意的是，在制定政策的各个环节，政府要不断地听取各方意见，避免政策偏离学校实际的现象发生。
当然，除了对学校变革政策的“掌舵”之外，政府还需在变革资源分配、变革信息提供及学校变革监督评估等方面发挥重要的职能作用，但在这些职能作用的发挥过程中，政府不应以“强制”或“主导”的姿态介入学校变革，而应以这些职能作用的发挥为契机，为学校提供良好的学校变革制度环境，做学校的坚强后盾和重要支持者。
(二)政府对学校变革权的让渡：对具有“自组织系统”特征的学校变革过程充分放权
对于当前学校变革实践来说，“学校变革权”的让渡，更多地意味着政府要对学校变革中那些具有“自组织系统”特征的运行过程进行充分放权，“自组织指的是不需要外部指令，而在一定条件下自行产生特定有序结构的过程”(15)。在微观层面上，学校变革过程更多意义上是一个“自组织系统”运行的过程，这个过程包含了若干子系统，这些子系统都会以自组织机制来运行——根据外界输入的不同信息进行协同有序的跃迁，而且，在子系统运行过程中，还会表现出复杂系统的一些典型特征，诸如非线性、开放性、不可还原性和突变性等。
具体而言，学校变革中按照自组织机制运行的子系统有：学校管理自组织子系统、学校课程与教学自组织子系统、学生发展自组织子系统、教师发展自组织子系统等，这些自组织子系统往往有着不同于其他子系统的、独特的、内在的运行机制，最主要的是这些子系统在运行的过程中往往不需要外力的强制，外在的干涉反而会破坏其内在的平衡。因此，从这个意义上来看，涉及学校内部的诸多“自组织子系统”的变革事务，政府都应放权给学校，如学校的课程设置、教学的时间安排、考试制度、教师的聘任与报酬、学校的人事安排、学校资源分配和使用等方面的变革，政府应当扮演好“监督者”的重要角色，而不能“越位”，政府如果刻意强势介入，有时反而会适得其反。例如，在一些学校变革实践中，政府出现“越位”介入，以文件等形式硬性规定教师家访次数、派员到学校检查教师教案的次数、每学期考试次数，统一教学教研安排甚至规定校服采购细节，(16)政府的这种越位从根本上制约了学校变革的自主性和积极性，是造成学校无特色、教育无特点、学生无特长以及学校变革效果不彰的一个重要原因。除此之外，在回避“越位”的同时，政府还不能“缺位”，“管得最恰当的政府才是最好的政府”。
除了上述两方面策略之外，消除政府自身在体制和机制上的“痼疾”，激发政府自身变革的内动力和道德使命感，是保证政府在学校变革中角色的重新定位和让渡变革权的重要保障。当然，我们还必须清醒地认识到，在实现学校变革中的政府转型，特别是由“政府主导型学校变革”向“学校自主型变革”的过程中，最核心的因素还是要激发学校组织和学校组织中“人”的变革意识、增强学校组织自身的变革能力，也就是说，激发学校组织和学校组织中“人”的变革的内动力是解决当前政府主导型学校变革存在的问题的重要路径。
注释：
①佐藤学．全球化时代的日本学校教育改革——危机与改革的构想[J].教育研究，2006,(1).
②(12)(14)孙翠香，范国睿．学校变革成本分析——以政府主导型变革为例[J].教育发展研究，2008,(19).
③李春玲．理想的现实建构——政府主导型学校变革研究[M].杭州：浙江大学出版社，2007:151－186.
④曹俊军．反思与构想：我国基础教育新课程改革研究[D].长沙：湖南师范大学，2008:167－190.
⑤李春玲．关于政府主导学校变革的教师问卷调查与分析[J].教师教育研究，2007,(2).
⑥汲晓芳．高中化学新课程改革现状的调查研究[D].济南：山东师范大学，2006:28.
⑦张新海．新课程实施中的教师阻抗研究[D].兰州：西北师范大学，2008:183.
⑧向葵花，张裕鼎．学校变革进程中教师专业发展现状的调查研究[J].宁波大学学报(教育科学版)，2010,(2).
⑨刘言滢，何伟．义务教育阶段基础教育课程改革现状调查与研究——旬邑县中小学学生课业负担现状调查报告[J].知识经济，2011,(10).
⑩道格拉斯·C.诺斯．经济史中的结构与变迁[M].陈郁，译．上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994:20.
(11)约翰·穆勒．政治经济学原理(下卷)[M].赵荣潜，等，译．北京：商务印书馆，1997:79.
(13)盛冰．政府采购：探索政府与学校关系的新视角[J].教育研究，2003,(3).
(15)赵凯荣．复杂性哲学[M].北京：中国社会科学出版社，2001:12.
(16)葛新斌，胡劲松．政府与学校关系的现状与变革——以珠江三角洲地区公立中小学为例[J].华南师范大学学报(社会科学版)，2001,(6).