分税制改革中的中央和地方事权划分研究，本文主要内容关键词为：分税制论文,事权论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 1994年中国进行了分税制财政管理体制改革，初步规范了中央和地方财政关系。但是，当时及后续的改革主要是从收入划分入手，基本不涉及中央和地方事权的划分。当然，这并非有意为之。事实上，事权划分的难度太大，才导致分税制财政管理体制改革只走了半截。事权划分是分税制改革所无法逾越的。没有明确的事权划分，就不可能有规范化的政府间财政关系。 事权划分，不仅仅是中央和地方政府职能的划分问题。它不可避免地与财权、财力有着密切关系。事权的划分因此成为规范政府间财政关系的一个中心问题。在计划经济时期，中国总体上实行集中的财政管理体制，从实质上看，事权、财权与财力都归属于中央。但就是如此集中的体制，也强调“统一领导、分级管理”原则，注意发挥地方的积极性(毛泽东，1956)。在市场化改革初期(1978～1993年)，中国选择了多种形式的财政包干制，注意发挥中央和地方的两个积极性。1994年之后，按照“事权与财权相结合”原则设计的分税制财政管理体制，进一步规范了中央和地方的财政关系。后来，随着形势的变化，地方财力不足受到更多重视，“财力与事权相匹配”的原则取而代之。财权、财力与事权的关系问题，仍是一个悬而未决的问题。原则更多是形式问题，重要的是实质。分税制改革中的中央和地方事权划分面临一系列难题，亟须逐一剖析，提出相应的改革建议。 关于中央和地方事权的划分，研究成果相当丰富。王绍飞(1989)认为，划分中央和地方政府职权范围属于政治体制改革的内容，与财政体制改革有直接关系。本文只是从财政改革视角讨论这一问题。已有大量成果对政府间财政关系进行研究，其中必涉及事权划分问题。孙开(1994)较早地对这一问题进行研究。谢旭人(1995)则提出，政府职能在某些方面界定不够明确，影响了事权的科学划分。本文仅就事权与财权匹配中可能遇到的问题这一视角展开分析。财政部财政科学研究所课题组(2010)从国际比较的视角对基本公共服务事权的政府间配置问题作了探讨。侯一麟(2009)对1978年以来的中国财政体制改革中的财权事权划分进行了研究。楼继伟(2013)更是全面阐述了政府间财政关系经济理论、国际经验、中国改革历程及存在的问题与未来改革思路。大量文献认为，中央和地方事权划分不够合理，特别是事权与财权或事权与财力不够匹配，导致地方财力不足，影响地方公共产品和公共服务的提供。更有观点将这种不合理与土地财政联系在一起。实际上，现行土地财政模式如果没有土地制度的变革，没有房地产市场的兴起，仅凭事权划分不合理，也难以形成。 总体来看，分税制改革中的事权划分所遇到的问题，在很大程度上是方向选择偏离所致，是对事权认识不足所致。基于此，本文拟对事权划分上存在的几个误区进行剖析。 二、事权划分原则的演变 (一)1994年及以后的事权与财权的相匹配 1994年，全国统一实行分税制财政管理体制。分税制的原则和主要内容是：“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束”①。 从形式上看，1994年财政收支在中央和地方的划分并不新鲜。分税制改革的直接目标是提高“两个比重”(即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重)，并进一步规范政府间财政关系。在分税制下，各级财政应是相对独立的。“事权与财权相结合”原则成为处理政府间财政关系的基本原则。 在1994年的分税制改革中，中央政府采取了与地方政府(主要是利益受损的发达地区政府)协商的办法，一一进行沟通，保证了最终通过的方案更易得到实施。中央政府对于税收返还基数确定的让步，表明改革方案选择的灵活性。与财政包干制相比较，1994年及后续改革基本上确立起市场经济下政府间财政关系的基本框架，促进了地区间公共服务的均等化。 1994年之后，所得税分享改革、出口退税中央和地方负担比例的调整、证券交易印花税中央和地方分享比例的调整等，是落实“事权与财权相结合”原则的表现，也是分税制财政管理体制进一步完善的重要举措。 (二)2006年之后的财力与事权相匹配 1994年分税制改革确定的原则是“事权与财权相结合”。2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，在“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的目标下，提出“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制”。 2007年，中共十七大报告在“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”的部分，进一步强调“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。” 2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“《决定》”)指出要明确事权，建立事权和支出责任相适应的制度。《决定》还对中央和地方的事权划分作出原则性的规定，即：“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。”《决定》和以往的制度规定及中央文件不同的是，将事权和支出责任联系起来。按照《决定》的阐述：“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”由此，各级政府支出责任与事权划分有着密切关系，有事权才有支出责任。这样，事权的划分，就不能不考虑各级政府的支付能力。没有支付能力的支出责任，是无法落实的。 (三)事权与财权、财力相匹配原则是界定政府间财政关系的合理原则 1994年分税制改革时的事权界定基本上是对现状的白描(楼继伟，2013)。进一步明确中央和地方的事权显然是必要的。之所以提出“财力与事权相匹配”，是与基层财政困难、地方财权的未能落实有关。是“财力与事权相匹配”，还是“财权与事权相匹配”，这不仅仅是学术之争。即使在现实中，政府不同部门也有不同看法②，不同地方也有不同看法③。 “财权与事权相匹配”的激励功能强于“财力与事权的相匹配”。前者更多体现在过程上，特别是筹集财政收入上；后者则强调最终结果，对财政收入筹集的激励较弱。对于发达地区来说，财政收入潜力较大，决定了这些地区更偏好“财权”；对于财源严重不足的地方来说，“财力”优于“财权”。无论是财权，还是财力，最终都要与事权匹配。再多的财权或财力，不见得就能与再多的事权相匹配。于是，事权的划分之所以是分税制改革中的中心问题，正是从这个意义上说的。综合考虑，事权与财权、财力相匹配的原则应是处理政府间财政关系时更合理的选择④。 三、事权划分：难点分析与思路选择 (一)政府间事权划分的困难呼唤事权划分的稳定性和确定性 事权的确定不仅仅是一个与财政相关的问题，它涉及政府职能的界定。事权就是政府的责任，但不是简单的支出责任⑤。没有明确界定的事权，很难做到财权与事权的相匹配，也难以实现财力与事权的相匹配。确立规范的政府间财政关系的前提条件之一是事权的合理划分。 要说清各级政府应该做什么，的确不是容易的事。即使说清了，在现实中，这能否得到真正实施还可能是另一回事。1994年改革方案对事权作了界定。虽然这种界定还只是对现状的描述，但它毕竟区分了中央和地方的事权。现实中，中央和地方共同的事权不易区分，还能说得通。但是，地方在承担部分明确归属于中央的事权，中央也在承担部分明确归属地方的事权。这就不应该了。为什么已经确定的制度不能得到很好的遵守?为什么中央和地方都“越俎代庖”呢?具体分析中，我们能够发现其中的逻辑。例如，地方之所以愿意在某些口岸建设中耗费财力，与地方有求于中央不无关系。地方先支出，尔后可能从中央进一步的支出中受益。另外，地方政府还会因为其他原因而在中央事权上增加支出，如为了加强军民联系，在部队营房建设中费力。中央也会出于种种原因，帮助地方承担独立的事权。这种事权的相互交融，从总体上不利于规范的政府间财政关系的形成，只会导致财权与事权的相匹配原则或财力与事权的相匹配原则流于形式。 至于那些同时归属于中央和地方的事权，要分清中央和地方的责任更是难以做到。实际上，职责同构是正常的，关键在于规范和明确。同一事权仍可细分，明确不同级别政府的责任。有一种改革思路是不同级别政府的事权不交叉，然而这实际上办不到。 事权分清并不容易，可能需要较长的时间。纠缠于形成各方都能接受的事权划分方案的改革思路，实际上已经拖延了分税制改革的时间。从世界各主要国家的情况来看，国防、外交等属于中央事权没有什么争议，消防、治安等属于地方事权也没有太多争议，但在其他诸多领域，做法差别很大。义务教育有归属中央的，也有属于地方的，且在不同时期还可能有变化。社会保障同样如此。改革开放以来习惯通过借鉴的方式来解决问题，但在事权的划分上，却需要我们更多地立足国情，寻找适应自身发展需要的制度。理想的事权划分方案需要时间，但事权与财权、财力相匹配原则的实现无法等待。更为务实的做法是，保证事权的稳定性，即事权一旦确定，任何一方想改变分清事权，都必须有相应的财权和财力转移作为前提。也就是说，事权的变更必须是可以量化为具体支出数量的，以便于财权和财力的调整⑥。当然，事权划分的确定性与稳定性必须通过法律的形式加以保障。 (二)政府职能复杂化凸显事权划分难度，厘清政府职能是事权划分顺利进行的关键 事权划分需要明确界定政府职能。虽然市场在资源配置中的决定性作用正得到发挥，但是政府与市场关系的规范化仍需假以时日。政府与社会关系也是一个尚待解决的问题。现实中，复杂的政府职能直接导致事权在不同级别政府之间划分的困难。 地方政府“公司化”就是一个较为突出的问题。政府工作以经济建设为中心，是要政府直接介入市场活动吗?一般的市场经济国家，政府与市场总是保持一定距离，而中国还处于转轨时期。特殊时期的地方政府应该做什么?相当长时间内，普遍的“招商引资”活动，是特殊时期中国地方政府所独有的现象，实际上构成了现实中地方政府的事权。 面对职能正在转变的政府，事权的划分就越发困难。中国的改革，似乎已习惯了学习外面的世界。开放视野没什么不好。但是，复杂职能的政府事权划分，就不是那么容易了。学习与借鉴中至少会遇到以下两个问题：一是现实中没有一个国家的政府职能像中国这么多，这么复杂；二是国外情况不一，参照系也很难选择。于是，学习与借鉴的“卡壳”问题很突出。 政府职能转变的困难还不仅仅在此。政府部门间的矛盾也是一个不能忽视的因素。“条条问题”在影响“块块问题”的解决。1994年分税制改革中，由于担心中央各部门不能解决地方政府提出的问题，部门改革不能马上到位⑦。1994年改革设想通过第二步分税制改革解决问题，但迄今尚未解决。 政府职能转变属于老生常谈。政府机构已历经多次改革。政府机构职能转变与机构改革都是高难度的改革。改革者对自己动刀，不仅需要莫大的勇气，还需要高超的智慧。机构改革很重要，但如果职能不转变，改革很容易“换汤不换药”。只有采取转变职能这一釜底抽薪的办法，放弃与市场经济运行不匹配的职能，机构改革才可能真正取得成功。职能转变是机构改革的重要基础工作。政府职能转变，需要重新思考政府存在的意义。现代政府因公共服务的需要而存在。在这种意义上，现代政府就是公共服务型政府。转变职能，是政府优化公共服务的需要。由此，公共服务的最优提供方式可以进一步探究。公共服务既可以由公共部门(政府)直接生产，也可以由非公共部门生产而通过政府购买的方式来提供。同样水平同样品质的公共服务，哪种生产提供方式更有效率，就应该选择哪种方式。政府职能转变不是要取消所有的审批，不是要让政府成为无为政府。审批不是不能，但要大幅度缩小范围，而且要优化程序，要减少审批中过多的自由裁量权，公平与否和程序公正直接相关。政府职能转变追求的是经济社会可持续发展的原动力。它与追求短期宏观经济稳定的宏观经济政策是并行不悖的。职能转变要求的是宏观经济政策着力点的转变。政府既要尊重市场，又要改善宏观经济管理。政府职能转变需要有合理的评价与监督，外力和内力共同作用，职能转变才可能真正到位。 从现实来看，中国政府特别是地方政府，仍然像投资型政府，与公共服务型政府有一定差距。地方政府目标体系中GDP仍处于重要位置。应该承认，GDP是一个评价地方政府官员业绩的综合指标，在特定时期，它甚至是一个非常重要的指标。但是，唯GDP是从显然是不合适的。为了GDP而牺牲其他目标，则更不合理。中国已在去GDP评价，但什么能够取代GDP，仍然在考验着政府。 政府职能转变是要做到简政放权，是要让投资型政府向公共服务型政府转变。实现这种转变，将大大降低事权划分的难度，促进事权划分的合理化与规范化。 (三)单一制政体不应成为事权划分的障碍 现实中，事权的划分经常从单一制国家的现实出发，得出单一制国家必须实行中央集权的结论。事实上，即使是在计划经济时期，中国也强调统一领导与分级管理原则。这是大国国情所决定的。中国没有选择联邦制，但发挥中央和地方两个积极性需要给地方放权。在市场经济时期这一诉求就更加明显。 单一制国家与联邦制国家相比，事权无疑更集中。但我们不应拘泥于过去，而更应该关注现实的进展。近些年来，联邦制国家的集权倾向在增强，单一制国家也出现了分权趋势。从某种意义上看，两类国家有往一个方向迈进的倾向。将自己套进一个陈旧的框框而不能自拔是不可行的。更重要的是中国应从现实出发，选择适合国情的事权划分模式。 在世界上，单一制国家的面积相对较小，如我们经常讨论的英国、法国、日本等都是如此；面积大的国家多选择联邦制，如美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、巴西、印度等(张千帆，2011)。面积大的国家各地情况更加复杂，联邦制能够更好地适应各地特殊情况。中国选择单一制政体，并不意味着在事权与财权、财力的匹配上，只能采取集中的做法。实际上，不管是单一制国家，还是联邦制国家，只要不是城市国家，只要选择了市场经济，政府间财政关系在很大程度上都表现为财政联邦制(张馨，1993)⑧。关键点在于事权与财权、财力的匹配应更多地从政府职能实现的目标出发。在坚持主权只能由中央政府行使即不改变单一制政体的前提下，中国完全可以采取更为灵活的做法，以适应不同地区差异较大的国情。 中央和地方事权通行的划分标准有二：一是事权的影响范围；二是事权的重要程度。强调地方自治的国家多采用按事项的影响范围划分事权归属；中央集权国家多按重要程度划分事权，事项越重要就留给越高层级的政府处理(张千帆，2011)。从历史上看，中央和地方事权的划分不是静止不动的，会随着经济社会的发展而变化。 中国1982年宪法规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这已经为较为灵活的中央和地方财政关系提供了空间。中国改革实践中所形成的政府间关系甚至被视为“行为联邦制”(郑永年，2013)。在中央与地方政府间财政关系的界定上，重要的是实质，而不是形式。事权与财权、财力的匹配方式，关键在于是否有利于公共服务的有效提供。 (四)国有企业和国有土地收益分配增添了事权划分难度，要求收益分配制度的规范化 中国改革的出发点是运转不灵的“囊括了国民经济的超级国家公司”，这一公司的“组织成本”太高。为此，中国推进了分权改革战略，重新界定权利，激发个人、家庭、基层组织和地方的积极性(周其仁，2010)。 分权战略的实施降低了组织成本，各种经济主体的积极性均得以发挥。但与此同时，经济货币化进程中释放出的资源未能有相应的管理制度去匹配。于是，有机会占有或利用资源的经济主体就会竭力攫取，或带来收入分配的严重不均，或引致地方政府行为的扭曲。现实中，国有企业很难做到政企分开。国有土地问题在某种程度上又是国有企业问题的翻版。政府对土地市场介入很深，此间免不了涉及土地收益分配难题。 在财权与财力的划分问题上，收入流量得到更多关注，但实际上存量也是一个重要问题。当税收收入不足以满足地方政府支出需要时，地方政府就有动力将自己所掌握的存量资产变现。特别是当各种资产资源市场化程度加深之后，资产变现的可行性也就随之提高。现实中，地方政府正是依托分税制财政体制之外的额外资源，在很大程度上支撑了地方政府职能的实现，支撑了地方事权的落实。 如果没有土地实质上的地方所有制，那么我们很难想象，地方基础设施建设和公共服务的资金来源问题能够得到解决。不仅如此，就连中央政府的其他政策目标也要求地方从国有土地使用权出让金收入中，拿出一定比例来加以满足，如水利建设、保障房建设、教育，等等。 可见，与国有产权相关的财权、财力分配的困难，必然会导致事权落实的困难，这就进一步呼唤国有产权收益分配制度的规范化。 (五)消除制度多变的隐患，要求地方应在事权划分规则的制定中更好地发挥作用 中央与地方政府在事权划分规定中的地位不对称的条件下，怎么实现事权与财权、财力的相匹配?简单地从单一制国家主权归属中央政府，推出规则的制定权只能归属中央，不见得就能适应现实的需要。 规则的制定只是为了将国家建设得更好。中国是一个大国，中央政府往往很难充分了解地方的信息。无论是从决策的科学性，还是从调动地方的积极性来看，地方政府不能不参与规则的制定⑨。1994年成功的分税制改革方案，就是在中央与地方多次沟通之后才出台的。二十多年来，分税制的基本框架相对稳定，和过去多变的制度形成了鲜明对比。二十多年来制度的稳定性，更好地发挥了分税制财政管理体制的激励功能。现在的关键是地方参与重要财政规则的制定应制度化。当然，作为一个统一的国家，最终的决策只能由中央政府作出。 中央拥有规则的制定权，并不意味着中央政府就可以不受约束地干预地方政府行为。规则的制定仍有规律可循。只有尊重规律的规则，不偏袒任何一方的规则，才能真正调动中央和地方两个层面的积极性。规则改变总是事出有因。规则变化往往是政策目标变化的结果。政策应与预算相联系。现实中，政策与预算联系不够紧密，这直接导致一些从政治上应该推行的政策，缺乏财力保障。具体事权有轻重缓急，宜据此分步实施。 如果单方面改变规则的结果是地方事权增加和地方政府支出任务的加重⑩，那么，规则在什么时候可以改变?要特别注意规则改变对地方政府预算的冲击，要尽可能不破坏地方政府预算的完整性。也就是说，规则的改变应尽可能在政府预算编制之前，给地方政府留出充分的缓冲时间。地方政府在财权和财力支配中的主动性应得到尊重，否则，地方积极性就容易受到影响，财政制度的激励功能就不容易发挥。 (六)事权划分应改变主要与税收关联的做法，而与全口径政府收入对应 即使在事权与财权相结合的原则指导下，地方财权和财力问题也一直未得到很好解决。1994年税收划分时，主要考虑的是财政收入占国民收入和中央财政收入占全国财政总收入的“两个比重”的提高问题。从分税制改革直接目标实现的视角来看，这无可厚非。但是，随着营业税改征增值税(“营改增”)进程的加快，原先作为地方税主体收入来源的营业税收入势必受到冲击。试点期间，“营改增”行业的增值税收入仍归属地方，但这只能是临时性措施。行业界限越来越模糊，行业增值税收入的归属也不容易确定。因此，构建与完善地方税体系势在必行。 基于税收的划分是政府体系内部事务的考虑，由哪一级政府征税应更多地从税种属性和征管现实出发。对于各级政府来说，更重要的是财权和财力的归属问题。只要相应的财力不在用途上加以限定，那么这样的税就可以视为该级政府的税。这是特定条件下地方税体系构建与完善的特殊国情。 税收的划分只能基于可选择的税种。在当前条件下，房地产税还不太可能成为地方主体税种。零散的税种也不足以支撑地方政府完成事权的需要。地方财力的满足，还只能走共享税的道路。短期内，除了所得税共享外，增值税和消费税均应作为中央和地方共享税，以满足“营改增”之后地方税需求的缺口。 从相对独立的一级财政构建出发，地方应该拥有一定的税收立法权。有税收立法权，并不意味着地方政府会随意征税。关键是这种立法权怎么落实，只要地方行为受到约束，地方滥用税收立法权的担心就是多余的。 1994年的财政收入划分主要涉及税收。但从财权和财力划分的完整性考虑，还应将国有资源租金收入、国有土地收入、政府性基金、国有资本经营收益及各种政府可支配收入等全面纳入收入划分的范围。1994年分税制框架所未涉及的收入，都是有“主人”的收入，重新纳入财权、财力与事权的划分体系，势必遭到原有“主人”的反对。冲破部门利益集团的围追堵截，需要加快政府改革，需要进一步提高政府预决算的透明度。与税收类似，行政性收费与政府性基金的设立门槛应大幅度提高。只有这样，事权划分的财力基础问题才能得到真正的解决，事权与支出责任的匹配才有可能到位。 (七)合理评判中央政府的实际支出，为事权划分的规范化提供更准确的依据 当前，地方大约40％的支出要靠中央政府的税收返还和转移支付。地方政府支出对中央财政依赖度较高。除税收返还和一般性转移支付外，专项转移支付数量的不确定性，在一定程度上也影响了地方政府财力的统筹，影响了地方事权的落实。 2013年，中央对地方的税收返还和转移支付总额达48019.92亿元，其中税收返还5046.74亿元，一般性转移支付24362.72亿元，专项转移支付18610.46亿元(11)。在一般性转移支付中，均衡性转移支付达9812.01亿元。一般性转移支付中的其他转移支付，如基本养老金和低保、义务教育、新型农村合作医疗等转移支付不同于均衡性转移支付，实际上带有“专项转移支付”的性质。由此推算，纯粹的一般性转移支付(即地方可以自由支配的财力)主要是均衡性转移支付。它仅占42973.18亿元转移支付总额的22.83％。即使用标准意义上的转移支付口径(中央对地方的税收返还代表着资金从中央政府向地方政府的转移，符合转移支付的定义)来计算，地方可以自由支配的财力即均衡性转移支付与税收返还的加总，也仅占48019.92亿元全部转移支付的30.94％。 中央直接支出占全国财政支出的比例仅为14.6％，属于较低水平。但是，如果考虑到专项转移支付和带有专项转移支付性质的一般性转移支付均代表着中央政府的政策意图，那么实际上中央支出(中央本级支出、专项转移支付、扣除均衡性转移支付后的一般性转移支付之和53632.93亿元)占全国财政支出总额(140212.1亿元)的比例为38.25％。2013年地方财政支出平均40.1％来自于中央对地方的税收返还和转移支付。过高比例的资金来自中央，资金转移过程中的效率损失不可避免，但要降低该比例又会遇到其他难题。不同地方来自税收返还和转移支付的比例差异较大。在此前提下，如要减少转移支付总额，则需要设计统一适用的转移支付制度，这有一定的难度(12)。 另外，在进行国际比较中，我们还需要考虑到中国投资型政府与其他国家公共服务型政府功能上的差别。投资型政府本身就需要地方政府在基础设施上投入更多，地方支出比例偏高恰恰是正常的表现。 当然，转移支付问题不仅仅表现在数量上，还表现在制度上。专项转移支付制度的设计，在很大程度上会影响中央和地方事权的落实。为此，进一步完善转移支付结构，优化转移支付制度，为事权的合理划分与落实提供支撑就很有必要。 (八)地方政府性债务存量不应影响事权划分的正常进行 具有中国特色的“地方政府性债务”，不是地方政府的直接债务，不等同于地方债。在分税制财政管理体制下，地方财政应该是相对独立的。由此，地方财政在运行中，发生收支不相等的状况是很正常的。当收不抵支时，所发生的赤字就只能通过地方债来加以弥补。原预算法对地方债的发行作了严格的限定，只有国务院批准才能发债。这堵住了地方政府直接发债的路。预算法也禁止地方政府预算打赤字。可事实上，绝大多数地方政府都有债务。有债务却无赤字，这是无论如何也解释不通的。 二十多年来，各地政府通过成立项目公司或其他途径，绕开预算法的约束，举债融资。债务融资在地方基础设施和公共服务提供中发挥了重要作用，其贡献是不可磨灭的。但是，问题也因此而来。由于“绕道”，或者融资的主管部门很可能不是财政部门，以及项目公司运作过程的不确定性，因此即便是举债的地方政府，也未能全面掌握举债规模。地方政府性债务数据主要通过审计方式获取，本身就是一件很不正常的事。与地方债务管理关系最为密切的财政部门不能集中政府收支信息数据是不可思议的事。政府收支功能或财政的“碎片化”，是远比巨额地方政府性债务数据更危险的事。 务实的做法是尊重地方财政运行规律，赋予地方政府发债权。新预算法已赋予省级政府一定的发债权，但对发债有限额规定。“限额”怎么确定，将是一个突出的问题。较为严格的“限额”，或因地方债存量大，就大大压低“限额”，可能会影响地方政府公共服务的有效提供，影响地方事权的落实。存量地方债问题，应通过金融工具，优化地方债的期限结构，分期分步解决。 地方政府举债，自然应该公布自己的预决算，应该公布包括政府资产负债表和资金表在内的政府综合财务报告。现实中，各个政府部门实质上都是大大小小的财政部门的现状应尽快改变。政府收支(财政收支)权限只能归口财政部门。未来的地方债数据应首先由财政部门提供。审计部门仍可在地方债管理中发挥作用，但仅限于查验财政部门数据的真实性。要让地方政府直接举债，需要寻找适合国情的地方债管理制度。新预算法实施之后，地方的发债权仍然是有约束的，特别是发债规模需要注意和国债的协调。 四、结语 事权划分在分税制改革中有着重要的地位。从财政是国家治理的基础和重要支柱的新定位出发，事权划分应更多地与财政问题结合起来。只有这样的事权划分，才能更接地气。事权划分是经济、政治、社会、文化等多个问题的交汇点。事权划分，要注意“路径依赖”的影响。中国是个文明古国，现实中的各种制度在相当大程度上也受到传统文化的影响。文化因素根深蒂固，各种典籍仍然可能给我们选择制度以启示。例如，新儒学大师熊十力的《论六经》，就试图挖掘中国五千年文化，为中国制度寻路，对于政府间财政关系的规范化，是有启示意义的(郑绍昌、朱小平，2014)。事权划分要突出地方的积极性，但这绝非让地方摆脱中央。事权划分的要义是在保证中央政令统一的前提下，给地方政府充分的自主权(王绍飞，1989)，让分税制改革能够更深入，让财政在国家治理现代化中的作用得到更充分的发挥。 注释： ①参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号文)。 ②最典型的莫过于审计署的审计报告仍强调财权与事权的相匹配。 ③发达地区多强调财权，而经济相对落后地区多强调财力。 ④财力表现为结果，因此，本文的难点分析仍主要基于事权与财权相匹配原则进行。 ⑤张永生(2008)将事权等同于支出责任，政府做事不一定都自己花钱。政府规制可能意味着其他经济主体花钱。规制仍然是政府的责任。政府规制与政府支出相互配合、此消彼长，共同实现政府职能。基于此，提“事权”比“支出责任”可能更合适。还有一种意见认为，用“支出责任”比“事权”更准确。理由是“支出责任”明确，事权模糊。相对较为含糊的“事权”比“支出责任”更容易突出不同级别政府的责任，而且，根据前述，“事权”可以概括“支出责任”的政府其他责任。 ⑥笼统的事权规定是无法解决具体问题的。“中央要地方保一方平安”这种事权规定，就过于含糊。事实上，只要地方各件事情都做好，岂有不平安的道理。 ⑦1993年9月9～16日，朱镕基在广东省调研期间，与省委省政府负责同志座谈时说：1994年分税制改革还有一个“小小”的尾巴没有改掉。中央各部委都有财政部给的一笔钱，由各部再拨给地方，总共300多亿元。这笔钱包括计划生育经费、中小学教师师资培训补贴等100多项。从地方收上来，再由中央各部分下去，把事权搞得很复杂。这种分钱方法，是统收统支，应该改革掉。但是，后来考虑到机构改革还跟不上，部门还这么多，部长到下面出差，基层提出许多问题，而部长手中没有“一把米”，就缺乏解决问题的基本条件。把这笔钱砍了，中央50多位部长的顾虑会更大。今后这300多亿元不再增加，逐步解决(参见《朱镕基讲话实录》，第一卷，第365页)。 ⑧侯一麟(2009)提供了“fiscal federalism”一词用法的背景，更凸显其中文直译“财政联邦制”的实质在于分级。 ⑨楼继伟(2013)强调政府间职能划分的外部性、信息处理的复杂性与激励相容三原则，较好地概括了事权划分需要直面的难题。 ⑩当然，规则改变也可能减轻地方支出任务，但现实中很少见。 (11)本部分的数据来源于《2013年全国财政决算》，见财政部网站：http：//yss.mof.gov.cn/2013qgczjs/201407/t20140711_1112026.html。 (12)需要注意的是，一般性转移支付中的部分非均衡性转移支付，也有一些本应融入均衡性转移支付的支出，因缺乏具体数据无法剔除，38.25％的数据部分夸大了中央实际支出水平。但从实际上来看，中央实际支出比例远远不止表面数据所计算的仅占全国支出的14.6％。标签：分税制改革论文; 转移支付论文; 政府职能转变论文; 基本公共服务均等化论文; 税收原则论文; 政府支出论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 经济论文; 财权论文; 财政学论文; 税收返还论文; 税收论文;