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建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，是国企改革改制的纲领。其中，产权清晰是其他许多工作的基础，推进产权制度改革确是当务之急。
在讨论“产权清晰”的时候先对“国有”加以辩析，也许是有益的。
两种“国有”概念：一种是全民所有，一种是政府所有，这“国有”不是那“国有”
在关于国企改革的讨论中，对于什么是“国有”，有两种理解，或者不如说客观上已经存在两种概念。出自不同概念的两种意见，看似都在讨论产权清晰和产权制度改革，实则有着完全不同的讨论方向和内容。
第一种概念，是从政治经济学的角度、所有制的角度来诠译“国有”。简言之，“国有”就是全民所有。就产权改革而言，一派意见（仅概括其大意）认为，国企产权虚置的根本原因在于“全民所有”的所有者权利是无从体现的，要想使产权清晰，就要搞股份制、民营化、私有化；此外，最能体现“全民”内涵的机构是全国人民代表大会，“国有”既然是全民所有，其“最终所有权”就应该归属全国人大；等等。另一派意见则针锋相对地提出：“一千个人所有，一万个人所有，产权都是清晰的，为什么全民所有的产权就不是清晰的？”（林毅夫《中国经济时报》）：总而言之，不存在产权不清的问题，根本没有进行产权改革的必要。
第二种概念，是从法学的角度、所有权的角度，来认识“国有”。简言之，“国有”就是政府所有。无论是马克思主义创始人那里的公有、社会所有，还是马克思主义继承人那里的全民所有、国家所有，在现阶段只能具体体现为政府所有（此处并不严谨，但就一般国企而言已足够了）。政府投资兴办企业并非中国专利，市场经济国家早已有之，现仍有之：为什么在它们那里没有出现产权虚置以及由此引出的一系列问题，而在我们这里却不得不作为一个重大课题来研究解决呢？这主要是因为在过去的计划体制下，我们没有把产权制度提高到应有的地位来加以认识。在出资者对企业拥有的各项权利中，长期以来一直有效实施（甚至过度实施）的是发展规划权、重大决策权、选择管理者权等，一直忽视而没有规范化的是资产所有权、资产受益权和资产处置权——在“国有”资本占统治地位的经济体制下，这几项权利被看作是不言而喻的、理所当然的，因而无需制度化。
现在要从计划向市场转轨，由产权虚置而派生的各种矛盾突出了、尖锐了，要解决或缓解这些矛盾，就必须把产权清晰置于改革的重要地位。产权清晰的要义是：明确“国有”资产所有者的代表机构及相应的责任、权利，通过改革体制和健全法制，奠定政企分开的基础：一方面，使得政府得以尽量减少对经营者的直接干预，同时又享有投资者的应有权益：另一方面，使得企业切实承担起对投资者的应尽职责，同时又具备市场经济中经营者的全部充要条件。至于是否以及如何搞股份制、民营化或私有化（这里不作价值判断），完全是第二层次的问题，是产权清晰之后的产权重组或产权转让问题，根本不是“产权清晰”的题中之义。
以上，第一种含义的“国有”，其侧重点实际上是生产关系，即生产资料所有者与劳动者的关系。第二种含义的“国有”，其侧重点是产权关系，即出资者对企业的占有关系。这“国有”不是那“国有”。这两个不同质的问题本来是可以分开讨论的。但是在相当多的著述中被扯到了一起来谈，这就不能不使“产权清晰”的概念本身也不那么清晰了。更严重的问题在于，混淆的概念有定型为法律用语的危险。无论是《国有企业财产监督管理条例》还是《中华人民共和国国有资产法（草案）》，开宗明义都提到国有企业财产（或国有资产）“属于全民所有即国家所有。国务院代表国家统一行使所有权……”这种合二而一的定义，其客观效果只能是延误产权改革。国资法迄今尚未获准通过，实乃万幸之事。
本文拟在上述第二种含义的基础上，对“国有”作更深入的概念定位。
地方所有不是“国有”
对于国有企业产权改革的项极域（借用网络术语）或称是最前位模式，存在着分级管理、分级代理、分级所有三种观点。有论者对这三种形式各自的利弊做过细致分析，并以“分级代理”作为合理选择，因为这一模式可解决“国家统一所有权”与市场主体多元化要求之间的矛盾。
如果“国家统一所有权”是一个不可逾越的理论障碍或法律界限，那么当然就不必再深入探计下去了；但是如前所述，这一措辞实际上是把所有制与所有权混为一谈的模糊用语，大有深究的必要。又如果“国家统一所有权”已经是现实存在，那么所要讨论的也只限于“分级所有是不是一种更合理的可选方案”；但是问题恰恰在于，几十万家国有企业由中央政府统一所有，这种所有权关系只是一种理念，事实上从来没有存在过（即使是在高度集权时期也有大量的地方国营企业），在向市场经济转轨之中、之后更不可能存在。是继续强化理念以维持一种并不存在的统一所有权，还是实事求是地确认实际存在的分级所有权并使其规范化、法制化，这是产权改革首当其冲所要解决的问题。
在市场经济国家，只要政府是分级的，那么财政税收就是分级的，政府资产及政府兴办的企业也必然是分级所有，国有企业仅指由中央政府（或联邦政府）兴办的企业。例如，日本的公有企业是指公共自治体（国家和地方）投资兴办的企业，其中只有由国家兴办、所管的公有企业才是国有企业。
从国内情况来看，首先，地方政府作为出资者，拥有对地方“国有”企业的全部权益，这已经是不争的事实；特别是在“国有”企业创造的增加值中，不仅应付利润由政府以出资者名义分级所有（这是国际上通行做法），而且连所得税也由作为出资者的政府分级所有（这恐怕是中国独有）。其次，分税制的成功改革已经确定了国税和地税的分级所有，地方政府用自己的财政收入投资兴办企业，为什么就会变成了中央政府所有？当一笔资产从流动形态变为固定形态之后，其所有者也就随之而变，这是产权不清晰的最明显的表现之一。
名义上统一所有而实质是分级所有，这个矛盾给所有权的文字表述带来了困难。自1995年初推出德阳经验，“市属国有企业”一类的提法渐显于报端。仿此，当然还可以有“县属国有企业”、“省属国有企业”以致于“国属国有企业”之类的措辞。若推而广之，对于非生产性的政府资产，也可以使用“国立国有清华大学”、“省立国有河北大学”、“县立国有洪洞三中”等用语。听起来未免滑稽，但这正是不恰当地、不实际地强调“国家统一所有权”所致。
总而言之，对“国有”企业建立起分级所有的管理体制，从道理上讲是名正言顺的，从操作上看只不过是认可既成事实的合法性。在分级所有的体制下毋庸赘言，地方所有不是“国有”，只有中央政府拥有的企业才是产权和法学意义上的国有企业。广东顺德、山东诸城、河北新乐、黑龙江宾县、四川宜宾、浙江兰溪等市县在放开放活“国有”企业、盘活或处置“国有”资产方面都做出了积极的探索，但是说到底，这其实是县市政府在处置本县市的资产，与国有企业或资产无干。
确认分级所有，虽则只不过是确认一个客观存在的事实，但还是会引起某些担心，这是完全可以理解的。这里试举几例。其一，阐明了“国有”就是各级政府所有，会不会使“政企分开、权责明确”等目标更加难以实现？应该说，分级所有本身既不会消除、也不会强化政企不分的弊端，但它却明确了应该由谁来解决哪些企业的政企不分问题。因此完全可以设想，一些改革意识较强、改革措施较得力的地方政府，在建立现代企业制度方面将有可能走在中央政府前面。其二，分级所有继分税制后将进一步固化行政性分权的利益格局，这会不会导致中央的宏观调控更加软弱无力？应该认识到，在利益格局固化的情况下，才可能有利益的增损，而各地方政府利益的增损恰恰是宏观间接调控的主要着力点。因此完全可以说，分级所有是有效实施宏观调控的产权基础。对于这个问题需要展开论述，限于篇幅，拟另文探讨。其三，能否成功地推进存量调整、资产重组，是国企生存发展的一大关键，分级所有会不会导致丧失当中央政府作为唯一所有者时的组织优势？应该看到，现在在产权调整问题上，即使中央各部对于部直属企业也往往是有心无力，可见问题的症结在于所有者的虚置而不在于所有者的分级。资产重组是一个危险与机遇并存的大动作，能否顺利推进、加速推进，很大程度上取决于政府的行政意志、行政能力和行政质量：分级所有使各级政府处于落后就要挨打的竞争状态，它将调动而不是抑制各级政府的能动作用，从而加快资产重组的步伐。
类似的顾虑难免还有一些，但是经认真剖析后总可以发现，实实在在的“分级所有”并不会比名不符实的“统一所有”带来更多的问题，只会为解决问题提供一个更扎实的产权基础。
真正需要慎重对待的问题是：在过去几十年的管理制度变革中，有相当一部分大型企业时而上归中央，时而下放地方，目前仍然处于下放状态。例如，机械工业和化学工业就是这样一种情况，部属企业几乎绝迹。在重要的产业方向上只有地方企业，没有国有企业，这对于产业重组是非常不利的，对于迎接国际竞争更是有害无益。在废弃“分级管理”、确立“分级所有”的产权明晰过程中，应该考虑有选择地收回一些大型企业归中央政府所有——在“分级管理”体制下，企业的收和放只是管理权限的重新划分问题；在“分级所有”体制下，它变成了中央政府和地方政府之间的产权交易问题，到那时再想“回收”企业，就只有通过购买产权才能实现了。
法人所有不是“国有”
首先需要申明，这里所说的法人所有，与所谓“企业法人财产权”完全不是一回事。“企业法人财产权”大概是又一个土造名词，它除了容易使人望文生义，混淆（刚刚澄清不久的）所有者与经营者业已分离的两权之外，很难鉴别出有什么积极性作用。
新的企业财会制度是为数不多的能够基本与国际惯例接轨的经济法规之一。《企业财务通则》中阐明，企业的原始资本有四种来源，国家资本金是一种，法人资本也是一种。资本金的这一分类是科学的、合理的。它非常明确地揭示，法人资本金是区别于国家资本金的又一类型资本金，由此可以毫不含糊地得出推论：法人所有是区别于“国有”的又一类所有权型式。
目前，在几十万家“国有”企业的名下，无论母公司、子公司、孙公司乃至重孙公司，都毫无例外地标明“国有”或“全民所有”。如前所述，这实际上是所有制的标注，不是所有权的划分。从产权的角度来看，如果说母公司为政府所有（含国有），那么子公司为母公司所有，孙公司为子公司所有……等等，总之，自子公司及以下，都是法人所有，不是国有或地方政府所有。明确了这一点，才有希望建立起以资本为纽带（而不是以政府为纽带）的母子公司体制。
这一原则不仅适用于事实上由（政府所有的）母公司投资而生成的子公司，而且适用于在产权整合过程中，（由同一级政府）重新组建而成的大型企业集团的所有下层企业。明晰产权的必然结果，是几十万家“国企”中只有少数是政府所有（含国有），大部分则是法人所有。
在转轨转制的目前阶段，确认法人所有不是政府所有，对于政企分开有着非常直接的现实意义：如果说政府不能不对企业保留许多行政干预的话，那么这些干预应该只到母公司为止，不应该延伸到子公司及以下，因为那些企业的所有者是上级母公司而不是政府。如果说母公司及其领导层不得不在相当程度上保留着官本位的色彩，那么在各级子公司已无此必要，它们有领导层是上一级母公司（通过董事会）遴选出来的经理人才，与行政无任何直接关联。总之，政府对各级子公司的干预程度，应以对乡镇企业、外资企业的干预程度为限，这是现时就完全能够做到的。能而不为，不在此论。至于说政府希望完整地了解政府资本（含国有资本）的经营和增值情况，那可以由母公司提供合并的财务报表来满足这一要求。
以上，地方所有从横向、法人所有从纵向，明晰了其区别于国有（即中央政府所有）的产权关系。在再三强调了生产关系和所有权关系的差异之后，如果还有任何不放心之处，不妨规定企业应在其身份证明上同时填出这两项内容。例如：
燕山石化公司——所有者：中国石化总公司。
生产关系：全民。
中国石化总公司——所有者：国务院（或其代表机构）。
生产关系：全民。
洪洞县酱油厂——所有者：洪洞县政府（或其代表机构）。
生产关系：全民。
最后需要阐明的是：本文所讨论的中心问题，无论是“产权清晰”还是“分级所有”，仅限于“国有”企业这样一个范围，不涉及其他类型的国有资产。