公益诉讼制度的程序构想，本文主要内容关键词为：公益论文,制度论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF72 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－4781（2008）02－0088－6
在我国，随着经济的快速发展，损害国家利益和社会公共利益的现象日益突出，如国有资产流失、自然环境破坏、空气和水土污染等。为了有效制止这种现象，切实有效地保护国家利益和社会公共利益，我国有必要在现有私益诉讼制度的基础上建立公益诉讼制度，以完善我国民事和行政诉讼制度。公益诉讼制度的内容较为广泛，如公益诉讼的提起主体、案件范围、具体诉讼程序等。其中，公益诉讼制度的具体程序是公益诉讼制度的一项重要内容。关于如何设计我国公益诉讼制度的具体程序，我国一些学者在研究公益诉讼制度时也进行了论述，提出了一些意见或者建议。但是，这些意见或者建议不仅不全面，而且也不深入。笔者认为，要构建我国公益诉讼制度的具体程序，必须根据公益诉讼的特殊性，解决公益诉讼的特殊程序问题。具体来说，要构建公益诉讼制度的具体程序，除了普通程序外，还需要解决公益诉讼的诉前程序、诉讼时效、法院管辖及审判组织、举证责任和调解等特殊程序问题。
一、公益诉讼的诉前程序
公益诉讼是指当国家行政机关、企事业单位或有关团体的行为违反了有关法律规定，侵害了国家利益或社会公共利益时，公共利益的代表人（检察机关、其他国家机关或社会团体等）依法向法院提起诉讼，要求法院进行审理并作出裁判的诉讼活动。[1](P21) 公益诉讼与其他诉讼相比，具有起诉主体的广泛性、诉讼目的的公益性、原告处分权的限制性、预防性以及诉讼结果影响的重大性等特点。
根据公益诉讼的概念，我们可以将公益诉讼的提起主体分为两大类：一是国家机关（包括检察机关和其他国家机关）；二是非国家机关（包括社会组织、团体等）。如果公益诉讼案件是由国家机关特别是检察机关提起的，那么在提起公益诉讼前，就涉及到国家权力如何行使的问题，比如国家机关对公益诉讼案件的受理、调查取证、询问证人或被害人、鉴定等诉前程序问题。这些涉及国家权力行使的诉讼活动，应当由诉讼法（民事诉讼法、行政诉讼法）予以明确规范，以保证国家权力能够依法正确行使，防止侵犯有关组织或法人的合法权益。关于如何设置公益诉讼的诉前程序，笔者建议，法律应当从以下几方面进行构建：
1.公益诉讼案件的受理。即国家机关将危害公益的行为作为案件进行立案受理。在实践中，国家机关发现公益危害行为有两种途径：一是公民或社会组织或团体的举报、投诉等；二是国家机关（包括检察机关）在行使权力的过程中自己发现的。国家机关接到举报或自己发现危害公益行为后，应当进行初步的审查，如果认为有可能是严重危害公共利益的行为的，就应当按照属地管辖的原则，由危害行为发生地（包括行为发生地和结果地）的有关国家机关（包括检察机关）立案受理。如果接到举报或发现危害公益行为的国家机关发现不属于自己管辖的案件时，应当将有关材料移送有管辖权的有关国家机关。有关国家机关受理公益诉讼案件的，应当采取书面的方式，如果有告发人或举报人的，国家机关立案受理后，应当书面通知告发人或举报人，以便其进一步向该国家机关提供情况或证据材料，并监督该国家机关的活动。
2.公益诉讼的调查取证。有关国家机关受理公益诉讼案件后，应当进行必要的调查或采取必要的措施，收集有关证据。对有关国家机关的调查取证活动，必须由法律予以明确规定。这里的“有关国家机关”主要可分为两类：一是有关行业的主管行政机关，如各级环保局、工商管理局、药品质量管理局等；二是检察机关。如果是主管行政机关受理案件后，可以对有关企业或公司进行调查（包括询问证人、被害人等）、收集证据，以确定该企业或公司的行为是否侵犯公共利益。如果是检察机关受理案件的，为了判断是否属于公益诉讼案件以及危害的具体程度，检察机关既可以进行必要的调查取证、询问有关证人和被害人等，也可以采取必要的措施或手段（搜查、扣押等），以收集有关证据，同时，还可以聘请有关专家对有关材料进行技术鉴定等。
3.公益诉讼的审查起诉。有关国家机关（包括检察机关）通过一系列的调查活动和采取必要措施后，认为收集了所有应当收集的证据后，就要对所收集的一些证据材料进行审查，以判断是否符合案件起诉标准，从而决定是否提起公益诉讼。为此，法律应当对公益诉讼的起诉标准作出明确的规定，以便有关国家机关在对具体案件审查时依法进行判断。不同的国家机关对案件进行审查后，可以作不同的处理。当主管行政机关对具体案件进行审查后，如果认为所收集的证据不符合公益诉讼的起诉标准的，可以对有关企业或公司进行行政处罚（罚款、吊销营业执照、停业等）；如果符合起诉标准的，则可以提起公益诉讼。当检察机关对具体案件进行审查后，如果有关证据不符合公益诉讼的起诉标准的，或者在检察机关调查过程中，侵害单位主动停止侵害，消除其危害，并赔偿被害人的损失的，检察机关就可以作出不起诉决定；如果有关证据符合公益诉讼的起诉标准的，或者侵害单位不承认有危害公共利益的行为，或拒绝赔偿被害人损失的，检察机关就应当向法院提起公益诉讼。
二、公益诉讼的诉讼时效
从法理上讲，诉讼时效作为一种消灭时效，是指起诉主体向法院提起诉讼的法定期限，若超过此期限后，起诉主体将承担丧失该权利的法律后果。可见，国家法律设立诉讼时效制度的目的在于鼓励当事人积极主张权利，惩罚怠于行使权利的当事人。国家在具体确立诉讼时效时，一方面要考虑当事人合法权利的保护，另一方面要考虑社会关系的稳定。因此，为了便于查明案件事实，及时有效的保护当事人的合法权利，恢复被破坏的社会关系，我国法律规定的诉讼时效期限一般都不太长。例如我国《民法通则》规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效的期间一般为2年，法律另有规定的除外”。《行政诉讼法》也规定，“公民、法人或其他组织直接向法院提起行政诉讼的，应当在知道作出具体行政行为3个月提出，法律另有规定的除外”。我国《环境保护法》规定，“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算”。可见，法律规定的诉讼时效期间一般都较短。
笔者认为，上述法律规定的诉讼时效期限不适合公益诉讼，其理由是：（1）公益诉讼的诉讼目的不同。国家设立公益诉讼制度的根本目的是为了有效保护国家利益或社会公共利益，而不是鼓励当事人主张自己的诉讼权利，也不存在惩罚怠于行使诉讼权利的当事人等问题，因而从诉讼目的的角度看，诉讼时效期限对公益诉讼的意义就不像私益诉讼那么重要。（2）侵害行为发现的难易程度不同。对公益诉讼来说，在大多数情况下，侵害社会公共利益的行为并不直接针对具体的个人，因而在该行为发生之初时，一般难以引起公民的注意，发现该行为较为困难。对私益诉讼来说，侵害行为一般直接针对某个公民，因而发现该危害行为较为容易。从这一角度来看，设立公益诉讼的诉讼时效期限，也应当长于私益诉讼的诉讼时效期限。（3）危害结果的出现时间不同。就公益诉讼来说，侵害公共利益的行为发生后，其危害结果往往具有一定的潜伏期，需要一段较长的时间才能显露出来，例如许多环境公害行为（如空气污染、水土污染、环境破坏等）发生后，其危害结果往往在公害行为发生几年甚至几十年后才显现出来，因而发现公害结果往往需要较长的时间。就私益诉讼来说，侵害行为发生后，一般会立即或者在较短的时间内对被害人造成损害结果。从该角度来看，如果公益诉讼的诉讼时效与私益诉讼的相同，就可能出现“危害结果尚未发生，诉讼时效业已消灭”的不合理现象。总之，基于公益诉讼与私益诉讼上述不同，就决定了目前我国法律针对私益诉讼而规定的诉讼时效期限不适合公益诉讼。
关于公益诉讼的诉讼时效问题，笔者认为，我国法律不宜规定严格公益诉讼的诉讼时效期限。即只要侵害行为对社会公共利益的现实危害性依然存在，就有对其进行诉讼的必要，就应当允许具有原告资格的主体提起公益诉讼。具体来说，对于公益诉讼的诉讼时效期限，笔者提出两种立法建议：一是法律可以明确规定，公益诉讼的诉讼时效为公害结果发生后的一定时间，如5年或10年（因为公共利益重大，所以法律应当规定较长的诉讼时效）；或者规定在公害结果消失前的任何时候都可以提起公益诉讼。二是法律可以规定，提起公益诉讼的，不受诉讼时效期限的限制。因为国家利益和社会公共利益关系到广大公民的利益，不规定诉讼时效期限，可以更好地保证公共利益。同时，我国司法解释也有这方面的规定，如最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第170条规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效的限制。”该规定具有一定的合理性，因此，为了有效保护国家利益和社会公共利益，我国法律也可以规定，提起公益诉讼不受诉讼时效的限制。
三、公益诉讼的法院管辖和审判组织
公益诉讼的法院管辖，是指公益诉讼案件应由哪个法院受理和审判。要确定公益诉讼案件的法院管辖，主要涉及地域管辖和级别管辖两个问题。其中，地域管辖仍应实行案件发生地原则，即由案件发生地（包括行为发生地、结果发生地或者被告所在地）的法院管辖。由于危害公共利益的行为或危害结果往往涉及地域较广，多个法院都有管辖权，在这种情况下，可以由最先受理的法院管辖，或者由上一级法院指定其中一个法院管辖，或者由被告所在地的法院管辖。关于级别管辖，由于公益诉讼案件涉及的利益范围较广，案件一般较为复杂，并且社会影响较大，因而属于“重大复杂的案件”的范围。根据我国有关法律规定①，应当由中级人民法院管辖。总之，笔者认为，公益诉讼案件应当由案件发生地的中级人民法院管辖。
法院审理公益诉讼案件采取何种审判组织，不仅关系到法院审判权如何行使，而且关系到能否查清案件事实并作出正确判决。在我国，根据法律规定，人民法院审理民事、刑事和行政案件时，可以采取三种组织形式：独任庭、合议庭和审判委员会。其中，独任庭是由审判员一人审判简易案件的组织形式。合议庭是由三名以上审判员或者由审判员和人民陪审员共三人以上组成合议庭集体审判案件的组织形式，这是法院审判案件的基本组织形式。审判委员会虽然不直接审理案件，但是它可以对经合议庭审理的重大或者疑难案件进行讨论和作出决定。由此可见，我国确定审判组织的主要根据是案件的基本情况，即案件是否重大、复杂。就公益诉讼案件来说，其一般涉及的人员较多，案件较为复杂，且造成公共利益的损害较大，社会影响也较大，因而公益诉讼案件应当属于重大、复杂或疑难的案件，法院依法应采取合议庭的组织形式进行审判。即对于一般公益诉讼案件，法院应当由三名审判员组成合议庭进行审判，如果公益诉讼案件涉及特殊领域的专业技术知识，法院还应当吸收有关领域的专家作为陪审员参与审判，以保证审判结果的公正。
四、公益诉讼的举证责任
举证责任的分配是证据制度中的一个重要问题，关系到当事人权益保护和诉讼公平正义的实现，因而举证责任的分配是否合理，是关系到公益诉讼能否进行到底并达到预期目标的关键问题。由于公益诉讼案件具有其特殊性，因而在公益诉讼举证责任的制度设计上应体现出有别于一般私益诉讼的特殊性。关于公益诉讼案件的举证责任问题，我国学者提出了不同的观点，有的学者主张实行举证责任倒置；[2](P82) 有的主张检察机关提起公益诉讼的不实行举证责任倒置，其他主体提起公益诉讼的则实行举证责任倒置。[3](P95) 但是，笔者认为，公益诉讼案件举证责任的分配应当根据不同的情况，采取不同的分配原则。具体来说，在民事公益诉讼案件中，如果检察机关是起诉主体，检察机关应当承担主要举证责任，被告对有关技术性问题承担举证责任，如果其他组织或团体是起诉主体，则承担次要举证责任（或称初步举证责任），被告承担主要举证责任；在行政公益诉讼案件中，原则上实行举证责任倒置。此外，有关程序上的事实，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则。
之所以对公益诉讼中的举证责任进行上述分配，是因为：在诉讼理论上，对举证责任的分配采取的是经济合理原则，即根据诉讼双方当事人距离证据的远近和收集证据的难易程度来确定举证责任的分配，一般来说，法律应将举证责任加在占有证据或距离证据较近，或者有条件或有能力收集证据的当事人一方。否则，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息既不经济，又不公平”。[4](P76) 具体到公益诉讼，就需要对不同类型的公益诉讼进行具体分析。在民事公益诉讼中，当起诉主体是检察机关时，有学者认为，应当按照“谁主张，谁举证”的原则来分配举证责任，因为“在我国，检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由其举证较为合理。”[3](P95) 但笔者认为，虽然检察机关具有一定条件和能力收集证据，但在公益诉讼中并不享有像刑事案件中那样的侦查权，即不能采取限制人身自由的强制措施，这说明检察机关在公益诉讼中收集证据的能力不是无限的，而是有限的。更为重要的是，检察机关收集证据消耗的是国家司法资源，基于民事公益行为的危害不像刑事犯罪那样严重，国家动用大量的司法资源去收集证据，是不符合经济原则的，也是不合理的。因此，笔者主张，在检察机关提起民事公益诉讼时，检察机关不应当承担全部举证责任，但也不能实行举证责任倒置（因为检察机关毕竟拥有较强的收集证据的能力），而应当承担主要的举证责任，即除了某些非常专业技术方面的证据由被告承担举证责任外，其他的举证责任都应当由检察机关承担。如果是一般公民或社会组织提起公益诉讼的，基于他们收集证据条件和能力的有限性，为了实现原、被告双方力量的均衡，有必要实行举证责任倒置原则，即他们只应承担次要的举证责任，只需提出损害事实的初步证据，至于损害事实是否确实存在以及被告的行为与损害结果之间是否存在因果关系等，都应当由被告负责举证。这也是国外的通行做法，例如美国《密歇根州环境保护法》第3条规定：“原告只需提供表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，即完成举证责任；若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害结果，则必须提供反证。”日本在处理公害纠纷案件时，也采用这种举证责任制度。[5](P286)
在行政公益诉讼中，有学者认为，检察机关提起诉讼的，适用一般举证责任分担原则，即“谁主张，谁举证”。其理由是“检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位。而且检察机关提起的公益诉讼对被告的负面影响远远大于传统诉讼，这在客观上要求检察机关在提起公益诉讼时，必须做到事实清楚，证据确实充分，足以证明被告有侵害公益的违法行为，否则会出现国家权力的滥用，损害被告的合法权益，降低被告行政主体的行政效率。”[6](P95) 笔者认为，行政公益诉讼尽管有时由检察机关提起，但其举证责任亦应与公民、社会组织提起的行政公益诉讼遵循相同的原则，即原告承担提出初步证据（被告的行为损害公共利益或即将损害公共利益的事实②）的举证责任，其他举证责任则由被告承担，即实行举证责任倒置原则。这是因为：首先，在行政公益诉讼中，检察机关或行政机关收集证据都消耗的是国家资源，由谁收集证据更经济合理，就要看谁离证据较接近。由于行政机关代表国家作出行政决定，其对作出决定的有关材料、根据或情况应当充分占有并十分熟悉，即较接近有关证据材料，因而由其提供证据较为经济合理。其次，行政公益诉讼的目的是审查行政行为的合法性，纠正违法行政。而被诉行政行为是由被告作出的，其理应对其合法性承担证明责任。如果由检察机关来证明被诉的行政行为具有违法性，就需要重新进行调查，收集有关证据，这无疑是一种重复劳动，会浪费有限的国家司法资源，不利于对社会利益的保护。
五、公益诉讼的调解
诉讼中的调解，是指在法庭审理过程中，原被告双方在法院主持下就诉讼标的达成合意，解决纠纷的一种诉讼活动。关于公益诉讼活动中是否可以进行调解我国学者有不同的观点。笔者认为，在我国公益诉讼活动中，是完全可以进行调解的。一方面，民事公益诉讼可以进行调解，这是因为：首先，它符合民事诉讼的目的。民事公益诉讼在本质上属于民事诉讼，应当适用我国民事诉讼法的一般规定。我国民事诉讼法规定，民事诉讼在法庭审理过程中，允许双方当事人和解，法院也可以进行诉讼调解。民事公益诉讼作为民事诉讼的一种特殊形式，其诉讼目的与一般民事诉讼相同，因而也应当允许进行调解。其次，它符合诉讼经济原则。允许民事公益诉讼活动进行调解，法院可以通过调解及时结案，节约司法资源，因而符合诉讼经济原则的要求。最后，它符合我国构建和谐社会的目标。允许民事公益诉讼活动进行调解，法院通过调解结案，比判决结案，可以较为彻底地解决纠纷，化解社会矛盾，促进社会和谐，这符合我国目前倡导的构建社会主义和谐社会的要求。
另一方面，行政公益诉讼也可以进行调解。这是因为：虽然在我国现行行政诉讼中，法院审理行政案件是不适用调解的，其原因在于一般行政诉讼以合法性审查为原则，在具体行政行为的合法与违法之间不存在第三种选择，故没有调解的必要。[7](P177) 但是，行政公益诉讼的目的与一般行政诉讼的目的不完全相同。行政公益诉讼的目的不仅在于审查行政行为是否存在违法性，更重要的是在于保护国家利益和社会公共利益。也就是说，维护公共利益和促进依法行政，是行政公益诉讼的主要目的。具体来说，前者是行政公益诉讼的直接目的，后者则是间接目的，对于行政公益诉讼来说，只有在直接目的实现的情况下，追求间接目的才具有实在意义。而允许行政公益诉讼适用调解，可以通过调解的方式促使行政机关纠正错误，及时有效地恢复被侵害的公共利益，从而可以达到及时维护公共利益这一行政公益诉讼的直接目的。有学者可能会担心，作为被告的行政机关与作为原告的公民、法人或其他社会组织地位不对等，若允许他们进行调解，行政机关则可能会通过这一方式胁迫原告就范，将被侵害的社会公共利益置于更加不利的境地。笔者认为，行政公益诉讼中的调解制度只要具备以下条件，则不会发生学者们所担心的情况：（1）人民法院在调解中占主导地位。即人民法院要对调解的结果进行合法性审查，如果在审查过程中，发现原被告双方在行政公益诉讼调解中存在恶意串通，以牺牲公共利益为代价达成和解的，人民法院应不予允许。（2）原被告双方对调解标的的违法性不存在争议。即在行政公益诉讼的庭审过程中，原被告对行政行为的违法性不存在争议，特别是作为被告的行政机关必须认识到被诉行政行为的违法性，并自愿予以纠正，以恢复被侵害的社会公共利益。（3）调解结论具有拘束力。即调解结案与法院判决结案具有同等的约束力。这意味着调解一旦达成，双方主体都必须受到调解协议中实体内容和程序内容的约束，人民法院据此也可以强制执行调解协议的内容。
［收稿日期］2007－11－20
注释：
① 我国《民事诉讼法》第19条规定，中级人民法院管辖“在本辖区有重大影响的案件”；《行政诉讼法》第14条第3款规定，中级人民法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”。
② 如果被告的行为已经造成公共利益损害的，原告应当提出证明公共利益已经损害的事实；如果行政行为即将损害公共利益的，原告应对行政作为与即将造成公共利益损害之间的有因果关系提供初步证据。
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