解读政府提供图书馆公共服务的过程与内涵——兼谈与图书馆公共管理的区别，本文主要内容关键词为：图书馆论文,公共服务论文,公共管理论文,内涵论文,区别论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年12月底，中共中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》[1](以下简称《文改意见》)，2006年3月28～30日相继召开全国文化体制改革工作会议，9月13日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》[2](以下简称《纲要》)，标志着我国文化体制改革工作将全面铺开。
《文改意见》中明确指出“国家兴办的图书馆、博物馆、科技馆……等为群众提供公共文化服务的单位，为公益性文化事业单位”。李长春专题撰文[3] 指出，发展公益性文化事业要坚持以政府为主导，鼓励社会参与，在改革中贯彻“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针；在转变政府职能方面，他强调要按照建设法治政府和服务型政府的要求，推进政企、政资、政事等分开，推动文化行政管理部门逐步实现由办文化为主向管文化为主转变，由管微观向管宏观转变，由主要面向直属单位转为面向全社会，更好地履行政策调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。
由此可见，推进“政事分开、管办分离”将成必然，也就意味着政府图书馆公共服务职能与公共管理职能的区分。为了弄清其中的原由，正确解读政府提供图书馆公共服务的过程与内涵，科学区分公共服务与公共管理两者间不同的运作方式，有利于图书馆事业的科学改革。作以下分析：
1 为什么要实施“政事分开、管办分离”
1.1 “政事不分、管办不分”的现象与问题
长期以来，我国公共事业在传统的计划经济与高度集权行政管理体制下运行，公共事业由国家包办，委托各级政府提供服务并进行管理。其大致分工为，公共事业的规划权归口政府计划发展部门，事业单位的事权归口主管部门(或主管机构)，经费权归口财政部门，人事权归口人事部门。笔者以为，这种政府公共管理职能与公共服务职能混合不分的现象可统称为“政事不分、管办不分”。
赵立波教授认为[4]，国家集管事业、办事业、养事业于一身的事业职能，根据职能性质、实现方式可分为公共管理职能与所有者职能。公共管理职能的依据是民主政治体制下政府的公共服务性，其权力基础是公共行政权，担负管理整个社会事业的职责，其主要职责有：明确事业发展方向与公益性质；规定组织、法人、产权等基本制度；规范财务、人事、经营等规则；制定有关行业政策。所有者职能的依据是现代公共财政体制下国家的财政能力，其权利基础是国家所有权，作为所有者身份承担举办与监管事业单位的职责，其主要职责有：重大决策制定、财政供给范围与方式的确定、机构编制的管理、主要领导的聘用与任免、监督控制等。实施管办分离，严格区分政府两类不同的事业职能与行使职能方式，解决政府“掌舵”与“划桨”职能不分，既当运动员又当裁判员问题，为社会力量参与社会事业提供公平竞争的条件。他认为[5]，“政事不分”的主要表现有：政事职责不分、政事权力(权利)不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分等。
世界银行认为[6]，在(中国)现行制度下，某一政府部门常常既是政策制定者(由它负责监督和评估服务提供者的业绩表现)，同时又是服务提供者(它是相应事业单位的上级主管部门)，这就是所谓的“管办不分”。服务提供者职能俘获政策制定者职能的风险很高，也很现实。服务提供者更多地关心他们的上级主管部门是否满意。
“政事不分、管办不分”在我国由来已久，严重地制约公共事业的运行与发展。从本质上看，笔者以为，正是“管办不分”，才让“政事不分”现象得以合理地滋生与蔓延，并成为一种习惯。“政事不分、管办不分”必然导致政府公共服务责任界限的不清，出现事权与经费权的不相称，把政府自身有限的资源与能力投入到无限的整个社会事业中，势必因“无所不为”而导致“无所作为”。因此，实施“管办分离”需要一个明晰而合理地界定政府公共服务范围与标准的过程，在此基础上，实施政事分开，严格区分政事界限，实现政府公共管理职能与公共服务职能的“合理正位”。在实施“政事分开、管办分离”的改革实践中，应注意“管办假分”而导致“政事难于真分”的现象与问题。
1.2 整体的图书馆事业现状与问题
众所周知，图书馆事业是国家公共文化事业的基本组成部分。在长期“管办不分、政事不分”的体制框架中运行，加上图书馆服务及其产品所固有的一些特点，整体的图书馆事业现状可用“市场失灵、社会失灵、政府失灵”等话语来描述。存在的主要问题有：
(1)图书馆组织形式上的缺陷即公益图书馆的国家所有者角色缺位，导致图书馆服务的责任出现缺位、错位，普遍采用行政模式替代图书馆专业运作，政府与图书馆机构的服务能力均显不足，图书馆内部普遍缺乏活力，政府与图书馆的社会服务形象均不令人满意。
(2)基于图书馆服务“两个效益”的难以估测和度量(客观的信息不对称)，在政府普遍追求“政绩”指标的背景下，图书馆的资金投入明显不足；事权与人事权、经费权的分离或不相称，让图书馆的主管部门(或机构)处于两难境地，“无所作为”变得“合情合理”。
(3)政府或主管机构作为公民图书馆权利的委托人，可能会利用信息优势(主客观两方面的信息不对称)而出现“逆向选择”与“道德风险”两大代理问题[7]；同时，只要政府有了或存在“经济利益”动机，行为选择偏离图书馆公共利益效用目标的可能性就极大，甚至可能出现罗伯特·达尔所说的“代理人主权”现象[7](颠倒与委托人间的主仆关系，将委托人沦为受操纵对象)。
(4)“政事责任不清”导致图书馆治理制度与机制的短缺、失效。如各类有益于图书馆事业发展的具体政策和制度难于形成，各类激励与约束机制几乎空白或严重失效；图书馆治理往往偏重人治、行政治理，轻法治[8]；图书馆行业协会组织难以正常推动并建立，更谈不上公民的参与机制和有效监管。
2 政府提供图书馆公共服务的理由及其服务的范围与边界
2.1 政府提供服务的理由
图书馆服务产品是否就由政府提供呢？如果是，则又需确定何种方式提供呢？这就要看图书馆服务产品的属性。基于图书馆服务产品的意识形态属性、准公共物品、正外部性、历来垄断等特征，一定程度存在市场失灵与社会失灵的问题，应由政府提供为妥；又基于图书馆服务产品客观上的信息不对称及地域性强等特点，不适合政府以直接付费方式提供(如送戏、送电影下乡服务均可直接付费)，只能以举办图书馆服务机构并组成图书馆公共服务体系的方式提供。有关具体的属性与特征如下：
(1)图书馆服务产品的意识形态属性。李长春[3] 指出：“要大力发展先进文化，支持健康有益的文化，努力改造落后文化，坚决抵制腐朽文化。要正确处理文化产品意识形态属性和商品属性的关系、社会效益和经济效益的关系，不能因为多数文化产品具有意识形态属性这一特殊性而否定其商品属性，也不能因为多数文化产品具有商品属性这一一般性而忽视其意识形态属性的特殊性，任何时候都要把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一。”由此可见，图书馆服务产品具有意识形态属性。
(2)图书馆服务产品的准公共物品属性。黄颖认为[9]，根据E·S·萨瓦斯的物品分类图及其分析，图书馆服务的物理属性决定了不能截然将其归类为私人物品或公共物品；在此基础上，就图书馆服务的相关物理属性进行了分析，认为图书馆服务具有一定的排他性、消费的共同性、一定程度的可替代性、一定的范围经济性。由此，可称之为准公共物品。
(3)图书馆服务产品的正外部性。黄颖认为[9]，图书馆服务具有很高的社会价值和正“溢出”效应，通过集体提供服务，比较符合意识形态和道德上的要求。蒋永福认为[10]，图书馆服务产品具有高度的正外部性和德优品质，强调德优产品(merit goods)是准公共产品中的特类，决定了其投资主体只能是政府。
(4)图书馆服务产品的历来垄断。长期以来，我国图书馆公共事业在传统的计划经济与高度集权行政管理体制下运行，图书馆公共事业几乎由国家包办，虽然也出现极少数的股份制或私人图书馆，但图书馆服务产品提供的垄断性却是一个不争的事实。
(5)图书馆服务产品的信息不对称。黄颖认为[9]，图书馆服务很难量化，导致在组织生产、监督绩效和分担成本上存在较大困难。笔者以为，图书馆服务客观上存在“两个效益”均难以估测和度量的实际问题，即客观上的信息不对称；同时，还存在主观上的人为隐匿信息而出现的信息不对称。
(6)图书馆服务产品的地域性。黄颖认为[9]，图书馆服务对用户的地理位置有较高的要求，用户可能因距离远或不方便而不使用图书馆。蒋永福认为[10]，公共图书馆的地域性是指每一座图书馆服务所能辐射的地域半径，图书馆的地域性始终是图书馆增加共享人数的一个限制因素，解决公共图书馆的地域性和拥挤性问题是政府的责任。
2.2 界定图书馆公共服务的范围与边界
合理界定图书馆公共服务的范围与边界非常重要，虽然明确了图书馆服务的公益性和以政府投入为主导，然而图书馆公共服务的基本范围、基本标准应该明确。也就是说，图书馆服务的边界在哪些层次或范围内属免费的、基本的“广大人民群众基本文化权益”[1]，这样一个服务标准的清晰界定，各级地方政府才能明确服务的目标、任务和责任。令人欣喜的是，《纲要》第八条第3款明确指出：“公共文化机构要完善功能定位，明确服务目标、任务和责任，建立考核、激励和约束机制，提高使用效益。编制图书馆等公共文化设施建设的国家标准，完成公共文化服务质量标准体系的制定，建立健全公共文化机构评估系统和绩效考评机制。”
3 政府图书馆公共服务提供的组织保障
《文改意见》要求各级政府推进政事分开、管办分离，就是让政府把公共管理职能正位和公共服务职能回归。公共服务提供是围绕“如何有效回应和满足公民对于知识信息的客观诉求”这一命题展开的，这需要一个充满活力的、负责任的组织为保障，可见图书馆服务提供的组织形式的确定和产生就成为关键。而一个充满活力的组织形式又决定着“能否转换旧的服务机制和形成新的有效服务机制”，因为“机制”概念本身就是指组织自身的形式与功能上的安排，“机制”一词原意[11] 就是机器的构造和动作原理。
至今，我国图书馆组织形式的创新模式大致有3种：一是由大学基金会董事局和金华市委宣传部以“股份合作形式”共同组建的“严济慈图书馆管理委员会”，创新了“公共与高校联合图书馆”的内部治理新模式，自行聘任馆长负责图书馆的专业管理工作，馆长仅对委员会负责[12]；二是北京海淀区政府的大胆探索，将图书馆公益服务纳入“公共服务委员会”[13]，创新了公共图书馆内部治理的新模式；三是中国科学院文献情报系统组建中国科学院国家科学图书馆，实行理事会领导下的馆长(法人)负责制，由总馆、二级法人分馆和非法人特色分馆组成[14]，又创新了我国科学院系统图书馆内部治理的新模式。
由此，笔者认为，国有图书馆机构的组织形式会有转型的趋向，各类图书馆委员会或理事会等模式的责任机构将会逐步产生。这不仅仅是政府公共管理职能正位和公共服务职能回归问题，也预示着图书馆公共事务的决策机制将逐步步入科学化、专业化、民主化方向转变，更为区域内实现图书馆资源共享提供机制保证。如《纲要》第九条第2款明确要求“县(市)图书馆逐步实行分馆制，丰富藏书量，形成统一采购、统一编目的图书配送体系，充分发挥县图书馆对乡镇、村图书室的辐射作用，促进县、乡图书文献共享”；又如《武汉宣言》[15] 中倡导“不仅要建立系统内的图书馆联盟，而且要促进同一地区跨系统图书馆联盟的建立。”
4 政府图书馆公共管理与公共服务的不同内涵
在图书馆公共服务提供中，有一对客观的矛盾：公民对于获取知识信息的一种私人利益与图书馆公共利益之间的矛盾。基于“没有私人利益的基本满足就意味着没有公共利益”这样简单的道理，私人利益必然是图书馆公共利益的前提和基础，但图书馆公共利益并非是私人利益的数量之和。由此，图书馆公共服务首先要通过国家举办图书馆机构来有效回应和满足公民对于知识信息的私人利益诉求，在具体的服务提供中必然要以客户(读者)的需求为导向，彰显国家实现和实践公民图书馆权利[16] 的事业特征；由于代表全体公民的图书馆公共利益与正常的公共服务秩序并不会有效而公正地自动实现，这又需要国家和政府制订政策、法律等系列制度性的规则，通过政府依法实施具有明显的公益导向性和制度强制性的公共管理活动，保障公民图书馆权利不受侵犯和维护图书馆公共利益与正常公共服务秩序，彰显政府公共行政特征。
可见，狭义图书馆公共管理仅指政府公共权力主体依法单向对图书馆权利主体的行为与活动的规范与约束，如相关的立法，图书馆公共服务范围与标准的界定，制定有关政策，确定组织形式(或结构)、产权、人事、财务等基本制度，服务评估活动，违法处理等等。狭义图书馆公共服务仅指政府围绕如何有效提供公共服务而安排的各种服务机制，其实质就是图书馆服务组织的内部治理机制问题，即是指有关图书馆组织与其它组织或个人的关系、图书馆组织形式的产生、各项事务的运作方式与方法，如服务章程或宣言的制定、图书馆委员会或理事会的产生、馆长的聘用与任免方式、经费的供给方式与使用方法、服务规则的公开制订等等。广义图书馆公共管理是指图书馆公共治理，广义图书馆公共服务还包括民间社会的图书馆公益服务，二者均有待进一步研究。
5 小结
长期以来，无论是图书馆理论界，还是政府，都将图书馆公共管理与公共服务混同起来、不加区分，造成了图书馆公共管理与公共服务两个完全不同内涵的概念间的混淆。其实，在它们间明显存在着两种不同的公共权力运作方式。国际图联、联合国科教文组织的有关公共图书馆机构的规定[17] 已经非常清晰地予以表达：“公共图书馆必须有合适的主管机构，这种机构主要由地方社区的代表组成，包括选出的地方委员会或图书馆理事会成员。图书馆委员会或理事会必须有规章……”；世界银行对我国事业改革的建议中[6] 对于独立事业单位的内部治理机制也表达得非常清晰。令人欣喜的是，文化体制改革已经非常明确，而且《纲要》也为图书馆改革提供了系列的要求和机制，然而，公共管理与公共服务混同的问题绝非仅是一个文化领域的问题。