缺失与斧正——从行政生态到生态行政，本文主要内容关键词为：生态论文,行政论文,缺失论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－5478（2008）02－0048－04
伴随着人类迈入后工业社会的步伐，自然生态问题日趋凸显。自然资源锐减、环境污染严重、生态危机频繁成为制约经济社会发展的首要因素。面对资源环境问题的巨大挑战，传统的行政生态理论显得苍白无力，先天的理论缺失使其难以有效引导政府行政改革以适应推动经济社会发展的需要。生态行政理论是对行政生态理论的修正。促使行政生态向生态行政嬗变并推行生态行政，是政府自身变革以解决资源环境问题、应对生态危机的理性路径选择。
一、行政生态理论及其缺失
行政生态学是运用生态学的理论和方法研究行政系统与其社会环境相互关系及发展规律的科学。最早将“生态学”一词引入行政学研究领域的学者是约翰·高斯，而其理论集大成者是弗雷德·里格斯。行政生态学从系统的角度入手，考察行政体系内部各要素以及行政系统与相关政治圈、经济圈、文化圈、社会圈的互动与博弈，它摆脱了在行政系统内部研究公共行政的窠臼，开辟了用系统全面的观点研究公共行政的先河。[1]
行政生态特指行政系统与其社会环境的一种相互关系，既包含社会文化以及历史传统等因素对公共行政的影响，又囊括了公共行政对社会变迁及发展的反作用。里格斯认为，人类历史存在三种基本的社会形态：传统农业社会、过渡社会和现代工业社会。每一种社会形态各有其独特的生态环境。在划分社会形态的基础上，里格斯借用“结构功能分析”和物理学上“光谱分析”的概念，对各国行政生态背景进行分析研究，提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型（见表1）：与传统农业社会相适应的融合型行政模式，与过渡社会相适应的棱柱型行政模式，与现代工业社会相适应的衍射型行政模式。通过对各国行政生态要素以及这些要素的影响进行研究，里格斯认为影响公共行政的生态要素主要有五个：即经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。
行政系统与外部环境的互动关系甚为复杂，影响行政系统运转的生态因素很多，包括人文社会环境和自然环境、国内环境和国外环境、一国的宏观环境和一省一县的微观环境、静态的环境和动态的环境等。尽管里格斯也意识到行政生态环境的复杂多样性，但他只列举和分析了其中五种生态因素，而对其他一些基本要素（如自然环境、人口、国际环境等因素，这些因素甚至比那五种要素更为重要）没有进行相应的阐述，使其生态环境分析缺乏系统性和完整性。[2](P338) 里格斯将这五种生态要素置于三种社会形态中进行分析，提出不管是在传统农业社会，还是在过渡社会或者现代工业社会，经济因素都是影响和制约公共行政最为重要的因素。但是，社会发展阶段不同，影响公共行政的要素及作用程度不尽相同。在经济欠发达的前工业社会，追求经济的快速增长以促进社会的发展是政府的重要职责，经济因素理所当然是影响和制约公共行政的首要因素。在经济相对发达的后工业时期，发展经济不再是政府行政管理的唯一重要目标，而过于追求经济效益所带来的资源耗竭、环境污染、生态恶化等一系列自然资源环境问题，正成为人类社会面临的共同难题。保护资源环境和应对生态危机是当代政府的首要职责，生态环境成为影响公共行政的第一要素。无视生态要素的历史性是行政生态理论的重要局限，忽略自然资源环境因素对公共行政的影响是行政生态研究的重要缺失。
二、对行政生态的修正——生态行政
生态行政是研究行政主体如何遵循自然生态规律，实施行政管理行为的一门科学，其目的是解决生态环境问题，促进人与自然和谐发展。[3] 目前，学界把生态行政学作为一门区别于行政生态学的学科进行研究的成果并不多见，但随着自然生态环境问题的日趋凸显和人类对确保生态安全、建设生态文明社会的呼声与日俱增，承载应对生态危机、保护资源环境、促进人与自然平衡和谐的研究使命的生态行政学已显现出重大的研究价值。在公共行政领域，为了应对生态危机和保护资源环境，推行生态行政理念、构建生态型政府，是当代政府改革发展的新趋势和新目标。生态行政就是政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为。[4] 简言之，生态行政就是致力于追求实现人与自然之间的平衡与和谐的行政管理过程，其直接目的在于实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。
行政生态研究的主要内容，是探究各国的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响，行政生态研究的目标取向并非在于应对生态危机、保护资源环境，而是在于给公共行政研究提供一种新的理论框架，其实质是行政学研究方法的创新。在生态环境问题日益凸显的今天，资源环境成为影响和制约公共行政的最重要因素，但行政生态仍将其置于研究领域之外，未对行政系统与周围生态环境之间的互动关系进行应有的分析考察。与行政生态研究不同，生态行政研究把追求行政系统与自然生态系统之间的平衡和谐作为其研究的终极目标。一方面，生态行政研究不仅将资源环境纳入其研究范畴，而且把资源环境视为影响和制约公共行政的第一要素。另一方面，在研究行政系统与自然生态系统的关系时，生态行政研究并非平均用力，而是有所侧重，它强调的是探求如何完善或改造一个国家的行政系统以适应保护资源环境、促进人与自然和谐的需要，而不是探讨如何完善或改造自然生态系统以适应公共行政改革与发展的需要。这与当前倡导生态文明和保护资源环境作为政府的重要职责的做法是一致的。行政生态研究的范畴应当拓宽，将资源环境纳入行政生态要素之中，实现行政生态向生态行政的嬗变，是当代政府应对自然生态危机、保护资源环境、促进人与自然和谐相处的理性选择。
三、推进生态行政的路径选择
生态行政是政府步入后工业社会的新型行政模式，也是当代政府处理资源环境问题、维持经济社会可持续发展的理性选择。推行生态行政是一项复杂艰巨的系统工程，需要从以下方面着手。
（一）斧正行政目标，确立生态效益的价值取向
行政目标是政府组织行使行政权力、履行行政职能期望达到的状态或取得的效果。行政目标是政府实施管理行为的内在驱动力，也是政府活动的出发点和归宿。行政目标具有多样性的特点，但从总体上看，不外乎三种：经济效益、社会效益和生态效益。这三种目标不具有对等性，就当前情况而言，经济效益明显优先于社会效益和生态效益。当这三种目标发生矛盾时，出于理性经济人追求利润最大化的本性和发展经济的需要，政府往往选择经济效益而不是社会效益或者生态效益，甚至不惜牺牲社会效益和生态效益以获取经济效益。政府这一目标取向的直接后果是：资源的耗竭、环境的恶化以及社会不公平的产生。在社会经济相对发达和市场机制比较完善的今天，面对资源环境问题的困扰，行政目标的理性选择已非经济效益，而应当是生态效益。从经济社会可持续发展的长远角度来看，生态效益与人类社会的整体利益、长远利益和代际利益是相契合的，生态效益应当优先经济效益。[5](P187) 在经济平稳发展的前提下，把保护资源环境、寻求人与自然的平衡和谐作为根本的行政目标，是政府实践生态行政的重要标志。行政目标的生态效益取向是推行生态行政的重要前提。
（二）修订环保法制，强化政府环保责任
法制是政府权威的来源和合法性基础，也是政府行使权力、实施管理行为、承担行政责任的基本依据。法制的完善与否，关系到政府是否依法行政、科学行政和合理行政，关系到公民的合法权益能否得到有效保护。资源环境保护方面的法制是政府行使行政权力、管理资源环境的基本依据。由于法制本身不可避免的滞后性和立法者知识能力的局限性，资源环境保护法制存在明显的缺陷，具体到政府管理资源环境的权利义务，主要不足在于：（1）地方环保部门受国家环保总局和地方政府双重领导，特别是受制于地方政府，其财权和人事任免权均由地方政府掌控，这就为地方政府干扰环境执法创造了条件。（2）将环保的主要职责放在地方环保部门身上，地方环保部门是资源环境管理责任的主要承受者，地方政府只充当“监管者”的角色而几乎置身于资源环境管理者行列之外，这就为地方政府在管理资源环境活动中的行政不作为以及作为不到位提供了可能。环保法制的缺陷是导致资源环境管理的双重领导和地方政府环保责任缺失的根本原因，为此，有必要从修订和完善环保法制入手，打破资源环境管理的双重领导格局，重新界定地方政府和地方环保部门两者之间的权利义务关系，加强国家环保总局的垂直领导，减少地方政府的横向干预；将地方政府纳入资源环境管理主体的范畴，明确其充当的角色和承担的义务，强化地方政府的环保责任，特别是加重对环境管理中的违法失职行为的责任追究，以促使地方政府在资源环境管理中做到有所为有所不为，并在有所为中充分作为。强化政府的环保责任是推行生态行政的坚实基础。
（三）平衡政府权能，增强生态管理职能
政府职能是指政府机构及其工作人员对社会所承担的职责和发挥的功能。政府职能并非一成不变，在不同的社会发展时期，政府职能不尽相同，即便在同一社会发展阶段，政府对各职能的侧重也有所不同。与传统政府追求经济效益最大化的目标相对应，其职能主要定位在管理和发展经济上。总体而言，以往的政府行政管理是不考虑生态因素的，虽然在某些方面并不排除对生态的科学管理，但在政府职能设置和行政实践活动的整体上未按照生态规律办事。[6] 政府的生态管理职能分散在环保、水利、交通、国土等部门，职能关系不明确，环保部门“统一监督管理”的功能一定程度上被肢解和架空，难以起到综合协调治理的效果。并且，政府在管理资源环境的过程中，主要偏重于治理环境污染和其他公害，忽略了对自然资源的保护，致使自然资源被严重浪费和耗竭，最终导致环境问题的加剧。传统的政府行政管理是“非生态行政”，甚至在某些环节是“反生态行政”。在经济社会相对发达的背景下，面对资源环境问题的恶化和社会不公平的扩大化，政府不应把发展经济作为公共行政的第一要务，而应该将生态管理作为政府的主要职能，从自然生态系统各种要素的整体性出发，整合不同政府部门的管理职能，协调生态管理部门与经济社会管理部门的关系，增强政府的生态管理职能。另外，政府在注重治理环境问题的同时，还要加强对自然资源的保护，双管齐下，防治结合。增强政府的生态管理职能，不仅有利于资源环境问题的解决，还有利于政府经济社会管理职能的有效履行，从而促进经济社会的可持续发展和社会代际公平的实现。增强政府的生态管理职能，是推行生态行政的根本。
（四）完善绩效评估指标体系，偏重生态效益指标
与把管理经济视为政府主要职能相对应，传统的政府在考核各级政府部门及其行政人员的政绩时，主要以经济效益指标为标准，尤其是以地方GDP的增长数量为标准。政绩评估的指标设置只停留在对各种经济指标的细分量化的层面上，缺乏对社会效益指标和生态效益指标的必要设置。政绩评估指标体系设置的不合理，是政府不顾甚至损害社会效益和生态效益以追求经济增长的驱动力，也是政府在管理资源环境活动中行政不作为和行政不适当作为的深层次原因。扭转这一局势，迫切需要将社会、生态指标纳入绩效评估指标体系，并凸显社会、生态效益指标的地位和作用，尤其是加大生态效益指标的权重，使整个政绩评估指标体系科学化。具体说来，就是把环保投资占GDP比重、防治水土污染面积、单位GDP资源节约率、辖区内企业绿色生产达标率、居民环保知识普及率、居民对周围环境的满意度等社会生态类指标作为衡量地方政府绩效的主要标准，并随着经济社会的发展加大这些指标的权重。在评价地区经济发展状况时，应以绿色GDP增长而不是一般GDP增长为准，把扣除资源环境损耗后的经济增长作为经济衡量指标。生态效益指标设置恰当、权重赋值合理，有助于政府有效履行生态管理职能，充分发挥政府的综合管理能力，协调我国经济、社会、资源、环境和谐发展。合理设置生态效益指标并加大其权重，是推行生态行政的有力保障。
（五）约束政府生态管理行为，加大社会监督力度
社会监督主要指社会各界和公民对政府部门及其行政人员所进行的监督行为，具体包括舆论监督、社会团体监督和公民监督三个方面。政府依法、科学、合理行政有赖于社会监督功用的有效发挥，政府的生态行政离不开社会监督的作用，社会监督是生态行政的有力保障。一方面，作为除了行政、立法、司法三大权力之外的舆论媒体，要充分发挥其应有作用，不仅对政府倡导节约资源和保护环境的行政理念进行大力宣传，还要对政府处理资源环境问题、应对生态危机的情况和所取得的效果做真实的报道，特别是对政府干扰环境执法行为、管理资源环境活动中的行政不作为以及行政不适当作为等予以不留情面的曝光和披露。另一方面，根据委托——代理理论，公民是政府的委托人，政府是公民的代理人。委托人要防止代理人采取机会主义行为给自己牟私利，必须对其实施全面的监督。公民和社会团体要充分行使知情权、参与权和监督权，广泛参与政府的生态决策和生态管理活动的全过程，坚决抵制各种危害资源环境的决策和行为，对政府在资源环境管理活动中的腐败行为、地方保护行为、违法违规行为等敢于揭发、检举、投诉和控告。总之，就是要将政府管理资源环境的行为置于“阳光”之下，让其接受舆论媒体、团体组织和社会大众的广泛监督，促使政府真正实现生态行政。有效的社会监督，是推行生态行政的必要条件。
［收稿日期］2007－10－17
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