Abstract: In accordance with the Law of Land Administration of the People’s Republic of China, the Regulations on the Implementation of the Land Administration Law, and the Regulations on Land Recultivation, farm land which is damaged by construction activities shall be recultivated by the project owner or individuals, according to the principle that the one who damaged the land shall recultivate it. However, it is not the case. Some arable land and forestland for temporary use become wasteland. This article gives an analysis of these problems and offers some solutions to them.
Key words: Linear engineering; construction; land for temporary use; land recultivation
近年来，我国政府加大交通、能源等基础设施重大项目建设的步伐，高速铁路、高速公路、输气（输油）管道等线性工程陆续建成投入运营，给人们的生活提供了极大的便利，为社会生产提高了效率。然而，一个不容忽视的问题也摆在人们的面前，一些建设项目工程完工后临时用地土地复垦未落实，导致许多耕地、林地变成了废弃地，以下对该问题进行分析并提出解决对策，谨供参考。
一、临时用地的概念及原则
临时用地是指工程建设施工和进行地质勘查需要临时使用的土地，而在施工或者勘查完毕后不再使用的国有或者集体所有土地。临时用地具有使用土地的临时性和不改变原土地使用性质的特点。
（一）建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者集体土地的；
（二）占用基本农田以外的耕地和未利用地从事养殖业，不建设永久性建筑物的；
（三）在城市因建设工程施工、堆料和其他需要，临时使用土地的；
（四）其他符合规定需要临时使用土地的。
（五）临时用地不得修建永久性建筑物，时间不得超过两年，期满确需继续使用的，应当重新办理临时用地审批。
《中华人民共和国土地管理法》第57条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。根据这一规定，临时用地由县级以上人民政府土地行政主管部门批准，即由县级以上人民政府国土资源管理部门批准。
二、土地复垦的概念及原则
土地复垦的是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。例如，在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等原因造成的土地破坏，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。
土地复垦在20世纪50年代末称其为“造地复田”，随着时代的发展，土地复垦的内涵在扩展。1988年11月8日国务院颁布的《土地复垦规定》主要内容包括：土地复垦实行“谁破坏，谁复垦”的原则，用地单位和个人承担土地复垦义务，没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。随后，国家相继发布实施《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》等相关法律法规。
三、土地复垦存在的问题
虽然近年来我国在土地复垦顶层制度设计和标准技术规范制定方面做了大量的工作，逐步建立键全了土地复垦工作机制，但在项目推进和政策落实上还存在不少问题，主要表现在以下方面：
（一）重视不足。《土地复垦条例》第十三条规定“土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，有批准权的人民政府不得批准建设用地，有批准权的国土资源主管部门不得颁发采矿许可证”。但是，一些地方政府由于不敢“怠慢”重大项目，对土地复垦义务人履行土地复垦义务重视不足，甚至开一只眼闭一只眼，导致许多耕地没有得以复垦。
（二）职责不清。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一些省（区）的市级土地复垦工作管理部门比较分散，土地复垦职责分散在耕保、地政、矿政等多个部门，一些市、县土地复垦方案的审查及监管工作由不同的部门负责，业务归口不统一，工作边界和职责不明晰，不利于工作统筹管理和沟通衔接，出现相互推诿现象，导致工作推进不力，政策落实不到位。个别省（区）线性工程的土地复垦率不足20%
（三）落实不到位。《土地复垦条例》第三条规定“生产建设活动损毁的土地，按照"谁损毁，谁复垦"的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦”。然而，在项目生产和建设过程中，由于缺少制约措施，土地复垦义务人虽然编制《土地复垦方案》，但是，不按照方案实施的情况依然存在。历史原因无法确定土地复垦义务人损毁的土地，一些地方政府没有负责组织复垦，复垦义务落实不到位。
（四）监管不严。一些省（区）的市级土地复垦工作管理部门职责不明晰，导致土地复垦监管工作力度不够，甚至一些县级国土资源部门对土地复垦监管工作没有落实专人管理，再就是有的省（区）乡镇国土、规建、环保、安监四所合一后，把工作重点放在环保、安监上，土地复垦监管工作形同虚设，对土地复垦监管工作不认真不严格。
（五）不缴保证金。《土地复垦条例》第十五条 “土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。”，现实中由于一些建设项目资金有限，建设单位没有向国土资源管理部门缴纳土地复垦保证金，再就是相关监督机制不到位，在这种情形下建设单位根本没有履行土地复垦义务，以至大量耕地变为工程废弃地。
（六）复垦费用不足。《土地复垦条例》明确规定，由县级以上人民政府负责组织灾毁和历史遗留损毁土地复垦并落实复垦费用，但由于各地财政压力普遍较大，并且由于相关激励机制尚未建立，社会资金无法进入，用于灾毁和历史遗留损毁土地复垦的经费保障不足。
（七）复垦成效不明显。各省（区）土地整治明确规定，剥离的耕作层土壤主要用于新垦耕地和劣质耕地改良、生产建设用地复垦、农用地整理、高标准基本农田建设以及城市绿化等，但由于激励配套政策不够完善，剥离的耕作层土壤未能很好用于土地复垦，复垦回填普遍采用项目建设清表土壤，土质较差，复垦成效不明显。
(八) 缺乏复垦专业人才。土地复垦工作专业性强，覆盖面广，涉及矿物资源工程、土地资源管理、农田水利等专业，对管理队伍专业技术水平要求比较高，但是，很多省（区）土地复垦工作专业技术人才匮乏，特别是基层管理人员非专业比重较大，难以胜任土地复垦工作要求，导致工作管理水平普遍不高。
四、解决问题的对策
（一）明确职责。省（区）应该把土地复垦工作统一归口到耕地保护部门进行管理，形成耕地保护牵头，矿管、地环、土地整治机构配合的工作模式，各级土地整治机构具体承担土地复垦方案审查、土地复垦实施监管等技术性事务性工作，并将土地复垦监管工作经费列入年度预算和绩效考核范围，确保土地复垦工作有序开展。
（二）加强考评。省级人民政府应该把土地复垦工作纳入各级人民政府年度绩效考核，进一步加强土地复垦工作考核评价，强化工作落实情况的管控，从而有序推进土地复垦工作的开展。
（三）强化措施。省级人民政府应该协调国土、交通、水利、住建、能源等部门，把土地复垦验收作为项目竣工验收的必要条件，凡是不按土地复垦方案进行复垦的建设项目不予竣工验收，国土资源执法部门结合卫片执法对于不按土地复垦方案实施的生产建设项目，采取责令停工或收缴土地复垦保证金。
（四）落实资金。各省（区）要定期开展土地复垦费用预存专项清理，对未按土地复垦协议要求按期预存土地复垦费用的，不予办理建设项目用地手续，以确保土地复垦费用预存到位。完善社会资本参与历史遗留及灾毁土地复垦相关激励机制，撬动金融和社会资本投入土地复垦，破解资金保障难题。
（五）开展试点
选取典型线性工程项目开展耕作层土壤用于土地复垦为试点，完善相关标准、政策体系建设，总结出一套可推广、可复制的经验方法，引领推广耕作层土壤用于土地复垦，提高土地复垦质量，解决剥离耕作层土壤利用率不高的难题。
（六）提高素质。各省（区）要加强土地复垦干部队伍建设，不断提高业务水平，把业务培训纳入各级国土资源管理部门培训计划，落实培训工作经费，并定期开展土地复垦业务管理及技术培训，提高土地复垦工作的管理水平。
（七）加强监管。根据《土地复垦条例实施》，县级以上国土资源主管部门要建立土地复垦信息管理系统。建议结合国土资源“一张图”综合监管平台，建立土地复垦动态监测管理系统，实现土地复垦动态监管，及时收集、汇总、分析和发布土地复垦信息，提高土地复垦管理工作效率。
【参考文献】
[1]《中华人民共和国土地管理法》，2004
[2]《中华人民共和国土地管理法实施条例》，1999
[3]《土地复垦条例》，2016
[4]《土地复垦条例实施办法》，2016
【作者简介】黄钢（1962－），男，广西区国土资源厅土地整理中心,南宁市中新路2号，530028，壮族，研究生，工程师。
【通信作者】霍艺灵（1992－），女，广西区国土资源厅土地整理中心,南宁市中新路2号，530028。
【通信作者】黄希（1990－），男，广西区国土资源厅土地整理中心,南宁市中新路2号，530028。
论文作者:黄钢 霍艺灵 黄希
论文发表刊物:《中国建筑知识仓库》2019年01期
论文发表时间:2019/6/18
标签：土地论文; 工作论文; 国土资源论文; 耕作层论文; 耕地论文; 条例论文; 建设项目论文; 《中国建筑知识仓库》2019年01期论文;