论和谐社会的整合机制——以政府治理为表述对象，本文主要内容关键词为：和谐社会论文,机制论文,对象论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1674-0955(2009)06-0044-06
建设社会主义和谐社会是在改革开放进入关键时期、社会经济取得巨大进步的时刻、改革开放的深层次矛盾凸显的时期提出的重大战略决策，体现了在改革开放进入攻坚阶段、在认真审视盛世繁华背后不同阶层之间价值观的冲突的情况下，中国政府对于未来发展道路的理性思考。构建社会主义和谐社会是一项复杂的系统工程，也是政府与社会之间能否形成良性互动的过程，政府必须实现对社会的善治，处理好我国社会发展进程中日益复杂的各种利益关系，正视各种利益团体在政府执政过程中的作用，发挥其积极作用，抑制其消极作用。为此，必须在新的形势下进行社会整合。所谓社会整合(social integration)是指政府将社会系统中不同的因素或部分结合成一个协调统一的社会整体、凝聚成一种合力的本领和力量的过程。促进社会整合的最重要和最根本的要素是价值共识。据此，和谐社会的和谐主要依赖于价值整合。
一、结构功能主义：一种研究视角与考察路径
结构功能主义(structural functionalism)认为，社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。与此同时，社会变迁是一个社会解构与重构的过程，是新的社会结构形成并寻找与之相适应的社会整合机制的过程，也是一个社会不断从矛盾和冲突走向稳定与和谐的过程。结构功能主义的代表人物是美国社会学专家帕森斯，帕森斯的整合理论从单位行动出发构建社会行动系统，这是一个被他精心构造出的巨型系统。在这一巨型系统中他向社会大众指出，社会进化过程显示了：“(1)系统单位日益分化形成功能上互相依赖的模式；(2)在分化的系统中，确立新的整合原则和整合机制；(3)分化后的系统适应环境的能力日益提高”。[1](P40)也就是说，和谐社会的实现过程是一个社会结构不断建构、社会不断整合的过程。
结构功能主义主张社会是由相互关联的部分构成的系统，总体上呈现某种结构特征。社会结构就是指社会系统的各个组成部分和诸要素形成的比较持久、稳定的相互联系模式，它使得社会系统具有形态特征。而社会整合机制就是能够有效协调社会各种因素共同发挥作用的稳定的社会关系模式和活动力量，它是以某种管理系统为载体的，是可以通过人的努力建构的。
“社会结构的最重要的成分是地位、角色、群体和制度”。[2](P104)地位是每个社会主体(包括个人和群体)在社会上占据的由社会规定的一个或更多的位置；角色是处于每种地位的社会主体的行为模式、义务和特征；“群体是由这样一些人组成的——他们在对彼此的行为有着共同期待的基础上一起进行着有规则的相互作用。换句话说，群体就是一群地位和角色相互关联的人”。[2](P108)现代社会，群体多以其正式形式——组织出现，但非正式群体——情感性群体、兴趣小组、网络BBS、网络社区等亦不断涌现并发挥越来越大的作用；制度是根据社会需要，运用一套价值标准和规范将地位、角色、群体有机联系起来的体系，它表现为达至社会结构稳定的社会整合机制。因此，社会结构可以说就是社会中的个人和群体，在制度(社会整合机制)的作用下，各自明确地位并发挥相应角色的社会关系模式。从而，我们可以推论出，所谓和谐社会就是社会各个主体在有效的社会整合下，找到了最合适的位置，发挥了最优的功能并且相互之间关系和谐的一种社会形态。和谐社会是帕累托最优意义上的理想社会，也就是说，和谐社会中各个主体的利益都达到最大化，但任何一个主体利益的最大化都不以损害其他主体的利益为前提。
从社会结构的角度来看，和谐社会必须实现社会结构在以下诸层面上的和谐。
首先，在宏观层面上，国家、社会与市场必须各归其位，各司其职。在帕森斯的最具代表性的著作《社会系统》一书中明确指出，所谓社会结构，是具有不同基本功能的、多层面的子系统所形成的一种“总体社会系统”，包含执行“目的达到”、“适应”、“整合”和“模式维护”四项基本功能的完整体系。这个完整体系被划分为四个子系统，分别对应四项基本功能：“经济系统”执行适应环境的功能；“政治系统”执行目标达成功能；“社会系统”执行整合功能；“文化系统”执行模式维护功能。帕森斯认为，这是一个整体的、均衡的、自我调解的和相互支持的系统，结构内的各部分都对整体发挥作用；同时，通过不断的分化与整合，维持整体的动态均衡秩序。在我国，由于国家、社会和市场三者的分化是一个尚未完成但正在进行的过程，突出表现在政府越位和缺位问题，因此当前实现政府职能转变与政府归位是当务之急。
其次，在中观层面上，社会各阶层必须和谐共处，互惠互利。我国改革开放以来的经济发展带来了新的社会阶层结构划分。2002年，《当代中国社会阶层研究报告》首度对内地十大阶层的社会地位做出权威排序：国家和社会管理阶层，经理人员阶层，私营企业主阶层，专业技术人员阶层，办事人员阶层，个体工商户阶层，商业服务业阶层，农业劳动者阶层，城市无业、失业和半失业者阶层。[3](P9)社会的阶层划分是一个必然的现象，但是，阶层分野不应成为社会分裂的策源地。因此，各阶层必须互相开放边界，保证平等进入，社会成员保持流动，其身份和地位能上能下。只有合理流动的社会才是一个有机的、和谐的社会，反之，僵化的、板结的社会必然是矛盾丛生的社会。
再次，在微观层面上，社会必须高度组织化，社会绝大多数成员都成为一个或几个组织的成员，成员的利益在组织中得到有效整合、表达和实现，利益矛盾和冲突亦有效得以协调和化解。现代社会归根到底是一个组织化的社会，社会成员游离在组织之外就意味着游离在社会之外，社会就会缺乏凝聚力，在面临风险时不能集中力量渡过危机；而社会游离因素越多，游离程度越高，其累积效应将有力冲击甚至倾覆整个社会大厦。社会整合机制是以社会组织管理系统为载体的一套运转有效的社会整合机制，它将敏锐地探索到社会的游离因素并将其吸收和融入社会组织结构中，巩固社会大厦。
二、和谐社会的整合机制：理论观照下的政府治理
将社会整合机制作为建设社会主义和谐社会的组成部分，是一个切实可行的思路。社会整合理论的基本观点是，社会的各项政策、制度、规范和价值体系都是相互联系、相互制约的一个完整系统。一个良性运行的社会，必须全面考虑在各种机制之间形成一个和谐的安排，不能仅仅依靠市场机制。社会整合理论强调建立社会自身的调节机制，呼吁大力发展各种社团中介组织来协调政府、市场、社会和个人之间的关系。社会整体机制包含了两个维度：价值维度和制度维度。就价值维度而言，帕森斯始终认为，总体社会系统中的四个子系统之所以能够充分发挥功能，其关键在于社会拥有那些将其成员整合在一起的共同的价值体系。所谓共同价值体系，意指由一系列价值模式组成的并已得到众人认同的规范体系。这些规范作为行为的导向、依据和标准，可以约束行动者不越过行为边界，通过规范众人认同的准则，或通过价值内化实现对行动者人格结构的塑造，产生一定的整合效力，并进一步形成社会性的共识。价值整合是社会整合机制的核心机制，价值系统不仅是社会整合的最深刻和最重要的来源，也是“社会—文化”系统中最稳定的因素。一个社会的整合程度高，就是这个社会的基本价值观念和规范体系能够得到社会中大多数人认同并被当做行为的指导原则，人们自觉远离规避责任、“搭便车”和机会主义行为，采取协调一致的行动。
另外，“整合就是对社会系统各要素和所有行动者的关系加以排列、调整、规则化，以便使整个系统和系统内每一要素都有效地起作用”。[4](P188)社会整合机制就是社会整合赖以维系的一系列正式的和非正式的制度安排，前者如法律和道德规范，后者如社会风俗、习惯乃至人们之间的情感联系，正是通过这些制度安排，社会呈现结构特征，人们的行为有了稳定的预期，摆脱了形形色色的短期行为的束缚。从政治学的角度来看，社会整合机制表现为规定政府、公民社会和市场各自的地位、角色和相互关系的一系列制度安排，并包括了处理三者之间发生纠纷时进行仲裁的制度设计。这就是社会整合机制的制度维度。
和谐社会的社会整合机制必须同时能够在这两个维度实现对社会的有效整合。否则，如果只有价值整合，而制度整合缺失，则价值整合将成为浮萍，无法落到实处；如果只有制度整合，而没有价值整合，则制度整合就是缺乏依据、得不到人们认同的虚置的形式。
上面已经论述到，社会整合机制必须以某种管理系统为载体。社会发展至今，先后经历了原始氏族与部落管理、封建君主统治、现代民族国家统治以及新出现的社会公共治理几种管理系统。上个世纪六七十年代，西方国家先后兴起了新公共管理运动，各种公共管理理论层出不穷，治理理论在这种背景下迅速崛起。
“治理”作为一个涵义广泛的词，被应用于各种场合，比如社会治理、公司治理、非营利组织治理、社区治理甚至学校治理，以至于“成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。[5](P9)在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。[5](P4)据此，可以将治理分为两种：一是私人领域的治理，如公司治理；二是公共领域的治理，如政府治理与社会治理。在行政学意义上，治理主要指政府对社会公共事务的治理，简称政府治理。政府治理所要达到的目标是政府善治(即良好的治理)。国内研究善治的专家俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下十个：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。[6]通过总结可以得出，善治的核心价值是民主与法治，表现在治理方式上就是合作与共治，这与和谐社会的价值追求有着深刻共契。
政府治理也是一个具有双重维度的概念。表现在精神维度上，政府治理强调了不同于统治的三个方面：突出个体的自主性和自治性；致力于塑造理性化和契约化的公共文化精神；国家—社会关系呈现新形态，从零和对立关系走向合作与共治的正和关系。表现在制度维度上，政府治理强调了公民社会的自治、有限政府的构造和基于政府、公民社会、市场三者互动基础之上的多中心治理体系。
改革开放前，我国社会是一个分化程度较低、分化速度较慢、具有较强同质性的“总体性社会”。[7](P27-31)与之相应的社会整合机制是“行政控制—强制服从”模式，即计划社会是实行以总体控制资源为核心，通过行政体系进行全方位控制的社会整合机制。[8]改革开放以来，社会结构的不断分化和重组使我国社会正在走向多元社会。多元社会要求一个新的社会整合机制，“从一定意义上说，十几年改革开放的过程，也是一个不断地寻求新的社会整合机制的过程，而这种新的社会整合机制的基本特点就是以契约性的社会整合为主导”。[8]政府治理就是这个探索过程中的有益尝试，它可以成为和谐社会有效的社会整合机制。
社会学家郑杭生认为，善治与和谐社会的关系，实际上是一体两面。善治是一种和谐社会的治理过程，是构建和谐社会的条件与机制的最佳实施过程，它产生的结果只能是特定时期的和谐社会；另一方面，由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民共同治理一个社会同样是对现阶段构建和谐社会所做出的最佳尝试性选择。[8]所谓的“一体两面”，就是说当政府治理达到了良好状态，即善治时，社会得到最佳治理，呈现和谐特征；同样地，社会达到了和谐，善治也就实现了。总之一句话，善治的社会就是和谐社会。
一方面，政府治理迎合了和谐社会所需要的价值整合。我国社会转型的体制重构中，市场的力量解构了计划经济体制下“个人→集体→国家”(“→”表示服从关系)的价值链，打破了集体利益至上的信仰；个人价值观念从休眠与被蒙蔽状态中开始复苏，并凭借顽强而蓬勃的生命力得到了大众的认同；市场经济的发展使得自由、民主、平等和法治作为普世的观念被广为接受，成为新的社会结构进行整合的价值基础。政府治理的理念充分融合了自由、民主、平等和法治的思想，它宣告政府作为社会唯一权力中心的时代一去不复返了。社会权力从等级制分布转向网络化分布，政府、社会和市场都是权力网络中的一元，政府只是一个中心，不再凌驾于整个网络之上；政府成为有限政府，充分尊重和保护个人的权利和利益，并以此作为自己的合法性基础；个人价值不再被集体价值所淹没，而是成为社会发展的总体目标之一。
另一方面，政府治理同时在制度层面上实现了社会整合。合作与共治是通过构建一个由各领域、各层次的组织连结成的立体组织网络实现的。这个组织网络分为纵向和横向两个维度，社区组织、地区组织、地方政府、中央政府乃至国际组织从纵向中构成一个网络；政府组织、市场组织和社会公共组织在横向上构成另一个网络。两个网络相互交结，最终形成一个立体组织网络。这是一个上下互动、左右互动的网络，各种治理主体在互动中进行利益交换、谈判与协调，走向利益整合。不仅如此，治理还特别强调法治。法治条件下，社会成员之间的相互认同主要是在平等、自愿和意思自治的法律精神的基础上形成一种共识，他们对政府的认同则主要在于开放的公共选择过程：公众可以依法参与法律、法规及公共政策的决策和执行过程，表达其利益诉求并为之辩护。在此基础上形成的公共决策，显然容易得到本身就参与其中的公众的认同。在法律规范的平台之上，政府不能单方面改变规则，而必须取得合作伙伴的同意。政府行为不仅要受法律约束，而且还必须接受社会非正式制度的限制，不能掠夺和破坏良好的社会资本，必须尊重社会习俗和人们的情感承受力。也就是说，政府行为既要合法，也要合理。
三、合作治理：政府与公民社会的互动
在经济全球化和政治民主化的背景下，公民社会组织正在承担越来越多和越来越重要的公共管理职能。治理理论打破了政府对公共事务管理的垄断，从传统意义上来看，公共事务的管理是由政府主持和承担的，既是权力也是责任。政府对公共事务的管理通过强制性权力分配社会资源、维护社会秩序。在这种公共事务管理制度中，政府不仅独揽大权而且几乎是唯一的政治权威的拥有者和体现者。而治理则体现了一种全新的权力关系和管理规则，它是多元主体的共同参与，在这些主体之间并没有上下尊卑之分。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。政府虽然在治理中仍起主要作用，但权力主体是平等的，权力向度是多元的，所以政府在公共事务管理和公共服务中与公民社会组织应当形成合作与互动的关系。
公民社会组织既是政府的合作互动的伙伴，也是沟通政府与公民的一座重要桥梁。因为，善治的实质在于政府与公民的合作与互动，但这种合作与互动并不总是直接的，实际上常常通过一个中介组织来协调，而公民社会就是这样一个中介。一方面，各种公民社会组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府；另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给其成员。在这样一个利益表达和利益协调与沟通的过程中，推动了政府与公民之间的互动进而促进了善治。公民社会组织能起到政府起不到、也不必起的作用。政府的调控机制与社会的协同机制之间是可以互联的，政府的行政功能与社会的自治功能是可以互补的，政府的管理力量与社会的调节力量是可以互动的，彼此之间完全应该、也可能形成社会管理和服务的合力。
毋庸置疑，公民社会组织是现代社会整合机制中重要的环节。首先，它是价值整合的中介。现代社会是一个组织化的社会，社会成员对国家和民族的认同主要是以各种各样的组织为中介和载体实现的。社会成员在转化为组织成员之后，个人信仰和情感寄托于组织之上，组织作为社会组织网络中的一个节点，具有充分合法性，且运行有效的组织就可以有效地将这种信仰和情感传递和辐射到国家和民族之上，从而培育公民对共同体的信仰和忠诚。当社会公共组织进一步发展成为社群时，社会团结将从法国社会学家涂尔干所谓的机械团结走向有机团结。如果说社会公共组织更大意义上是一种非人格化的、按科层制组织起来的联合体，那么社群则是一个人格化的情感共同体。社群中，成员通过公共的认同发生情感和利益上的联系，社群的信仰内化为成员的信仰，成员自愿为成就集体的目标而奉献。社群主义强调普遍的“善”和公共的利益，认为只有公共利益的实现才能使个人利益得到最充分的实现，只有公共利益才是人类最高的价值。个人对社会的认同归根到底是一种情感和价值上的认同，这种认同在社群中得到了最完美的实现。
其次，公民社会是制度整合最重要的载体之一。第一，它能深入民间，凝聚社会资本，构建自组织网络，提高治理绩效；第二，它能有效介入公共事务的服务与治理层面，以服务和治理行为作为纽带整合社会相关阶层的利益要求，在政府与市场之外发挥其独特的功用；第三,其活动能有效促进民主，塑造参与型的公民文化；第四，它能协助政府探索新型的合作路径，有利于政府与社会公共组织从“主从关系”走向平等合作。
再次，特别值得一提的是，从社会稳定的角度看，公民社会充当了“社会安全阀”。我国社会正处于转型期，旧的社会整合机制正在逐渐退出历史舞台，而新的社会整合机制尚未定形和成熟，这种青黄不接的时期，是社会矛盾最易恶化为社会冲突的时期，且社会冲突容易出现放大效应，在社会结构中的薄弱环节“破土而出”破坏社会稳定。因此，公民社会组织在及时发现和化解冲突方面的作用更加值得重视。
我国目前进行的是渐进型改革，其基本特征之一就是政府主导改革过程，扮演改革大剧的“导演”角色。亨廷顿就极为推崇“强政府”，认为发展中国家在向现代化过渡中面临着复杂的问题和矛盾，而这些问题和矛盾只有靠一个“有效能的、有权威的、合法的政府”才能解决。“各国之间最重要的政治分野，不在于它们的政府形式，而在于它们政府的有效程度”。[9](P57)
在我国改革初期公民社会的发展仍需要政府的倡导与干预。政府有责任帮助培育公民社会的行为主体，确立它们的行动规则。在这种背景下，公民社会与政府更多的不是对立甚至对抗，而是合作与共同发展。历史已经一再证明，政府虽是一种“恶”，却是必不可少的“恶”，无政府主义绝不可行。当今世界，民族国家和政府仍是人类组织与合作的最普遍模式。事实上，离开了政府的必要支持，公民社会组织也很难将其对公共事务的治理进行到底，它在法律仲裁、公共服务(如专业信息服务、基础设施建设)、外部监督等方面仍旧十分依赖于政府。总之，政府与公民社会组织应该是合作与共治的关系，也就是各自发挥比较优势，“各尽所能、各得其所而又和谐相处”的关系。
现代政府的定位应是公共服务，其根本任务是培育社会自治能力，最终还权于社会。所以，一旦基本的社会公共组织网络建立起来，社会自治能力增强，政府就应从社会中淡出，否则，就容易造成两种失误。一种是公权的越位，即政府代替社会公共组织成为社会主体，从而导致社会缺乏自主性，政府也会面临公共性不足所致的“合法性危机”。另一种是公权的缺位。政府本应是公共服务的主体，但如果长期卷入社会自治事务，则必然出现能力超载，或顾此失彼，其公共服务的职能无法切实履行，并易引发寻租和腐败。无论是越位，还是缺位，都将扭曲改革的进程，累积种种矛盾，有悖于和谐社会的发展方向。鉴于我国目前的总体情况仍是“强政府，弱社会”，政府在政治力量和资源配置权力上相比于社会公共组织具有绝对优势，且事实上单独掌握着政府与社会公共组织博弈规则的制定权；社会的现实不是社会公共组织与政府分庭抗礼，而是社会公共组织严重依赖于政府。因此要理顺二者关系，一个基本的趋势是要根据社会自治机制的完善程度逐步推进权力社会化进程，致力于培育和增强社会自主组织和自主治理的能力。应该说，实现政府在公共事务治理领域内的理念更新和角色转换，是实现政府与公民社会组织平等合作的现实保障和当务之急。
一个多世纪以前，法国杰出的政治学家托克维尔写道：“在那些统治着全人类社会的法律中，有一项法律似乎比其他法律更加精确和清晰。如果人类准备保持文明化或准备变得文明化，那么联合的艺术必须同增进地位平等以相同的比率增长和改进”。[10](P711)政府有选择地退出，社会公共组织有选择地进入，二者只有在相互信任与合作的伙伴关系中才能实现社会治理的善治，社会也才能得到有效整合，和谐社会也将可以期待。
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