国际法在中国空间法中的作用及其对环太平洋国家空间法和空间活动的影响，本文主要内容关键词为：空间论文,太平洋论文,国际法论文,中国论文,其对论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D990 文献标识码：A 文章编号：1009-3370(2009)05-0005-05
1970年4月24日，中国成功地将自己的第一颗人造地球卫星东方红一号送上了天空，这标志中国空间时代的开始。近40年来，中国实现了载人航天、成功探月等一系列空间梦想，这标志中国空间技术的飞速发展，进入了世界空间活动大国的行列。然而，在空间立法方面，中国空间立法严重滞后于空间技术的发展。中国空间活动仍然处于以空间政策为主导、空间行政法规为补充、综合性空间法缺失的行政管理阶段。
在国际立法和空间活动的推动下，中国政府也加快了国内空间立法的研究和政策的完善。本文分为四个部分。第一部分陈述了中国改革开放30年来中国空间立法和空间政策的现状；第二部分不仅阐述了现行的中国空间立法与空间政策体系的特点，也对中国空间立法存在的问题及其原因进行了分析；第三部分分析了联合国框架下的国际空间立法和中国参与的双边或多边空间条约对中国完善空间立法和空间政策的推动和促进作用；第四部分研究了中国现行的空间政策对环太平洋地区国家空间活动和空间立法的影响，也分析了环太平地区国家空间立法实践及空间活动对中国空间立法和空间政策的影响。
一、中国空间立法现状
根据中国《立法法》的规定①，中国的法律体系分为若干层级。最高层次立法是由全国人大通过的宪法，具有最高的法律效力，任何法律和法规均不得与宪法相抵触；其次是由全国人大或全国人大常务委员会通过的各类法律；再次是国务院所通过的行政法规和地方人大通过的地方法规；最后是由国务院有关部门及地方政府所通过的部门规章或行政规章。这一法律法规体系构成了一个严密的层级关系。
在中国，全国人大尚未进行空间立法，国务院及各级地方人大也没有进行行政法规及地方法规方面的立法，也就是说，中国还没有法律层次和法规层次的空间立法，有关国内立法尚处于行政规章的层次。
1.行政规章层面的空间立法现状
在民用空间立法方面，2001年2月8日，中国国防科学技术工业委员会和外交部发布了《空间物体登记管理办法》，这是我国第一部规范空间活动的规章，该规章也是《登记公约》在中国国内化的体现。2002年11月21日，中国国防科学技术工业委员会又公布了《民用航天发射许可证管理暂行办法》，该办法建立了对在我国境内非军事用途的航天器进入外层空间的行为的许可证管理体系。与之相配套，还出台了《民用航天发射许可证审批办理程序》。2002年8月18日，中国国防科学技术委员会和财政部联合下发了《国防科技工业民用专项科研管理办法》，对于由国家财政支持的，属于国防科技工业领域的民用航天、军转民技术开发等科学研究活动做了明确的规定，纳入了法制的轨道。其他有关的行政规章，如发射空间物体涉外损害赔偿、空间商业化管理、国际空间合作和协调等方面的法规和规章等，正在研究和起草过程中。
此外，在军用空间立法方面，1997年10月22日由国务院和中央军委联合发布的《中华人民共和国军品出口条例》，该条例在2002年10月15日进行了修订。该《条例》规定中国的军品出口实行许可制度，由取得军品出口经营权的军品贸易公司进行。军品出口项目由国家军品出口主管部门或者由国家军品出口主管部门会同国务院、中央军委的有关部门审查批准。在2002年11月1日由中国国防科学技术工业委员会和中国人民解放军总装备部颁布、自2002年11月15日施行的军品出口管理清单中，第八类“火箭、导弹、军用卫星及其辅助设备”涉及军用航天产品，对军用卫星和运载火箭的出口做了严格的定义，对相关的民用航天产品的管理有一定的参考作用。2002年8月22日国务院颁布的《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》以及相应的导弹及相关物项和技术出口管制清单。该条例的目的在于维护我国的国家安全和社会公共利益，通过出口控制的方式限制大规模毁灭性武器的扩散。
2.规范空间活动的相关空间政策
我国的空间政策基本要点包括：一方面，空间技术的开发与应用，将发展空间技术作为国家整体发展战略的重要组成部分；坚持独立自主、自力更生的方针，鼓励和支持民用航天科技工业的发展；以国民经济建设需求为重点；对空间科学、技术和应用实施统一规划、统筹管理，并保持稳定的投入；积极与世界各国、组织、企业、民间团体开展全方位、多层次、多形式的互利合作[1]。
我国现行的空间政策突出地体现在由国务院新闻办公室所发布的《2000年中国的航天》白皮书和《2006年中国的航天》白皮书等文件中。两个白皮书详尽阐述了中国政府在空间领域的政策、立场和观点，是有关中国航天事业的权威文件。此外，2004年4月经国务院批准，国防科学技术工业委员会、国家发展和改革委员会联合发布的《国防科技工业产业政策纲要》中有关航天产业的政策规定也是中国航天政策的组成部分。我国自空间事业开展以来，在航天技术管理、国际商业发射服务等方面积累了丰富的经验，也形成了一大批切实有效的管理制度。
国防科工委在2007年通过了《航天发展“十一五”规划》和《“十一五”空间科学发展规划》来引导和规范空间活动及空间科学研究，明确了十一五时期航天发展的指导思想、发展目标和重点任务②。同时，为进一步推动中国卫星应用产业的发展，国防科工委和国家发改委在2008年联合颁布了《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》，对于推动卫星应用产业发展的原则、方法及目标提出了综合性的指导意见。
另一方面，中国形成了较为系统的减缓空间碎片政策体系。首先，在国家航天局的统一领导下编制了《空间碎片行动计划(2006～2010)》，将空间碎片减缓工作的意义从政策层面提升到了空间环境保护的高度。通过环境保护工程将建设空间碎片减缓标准体系和减缓措施评估机制，全面贯彻执行减缓标准[2]；其次，在“十五”期间我国就已经开始着手制定体现我国国情和特点的空间碎片减缓标准。《国防科技工业标准体系表》中就规划了部分空间碎片技术标准项目。2005年7月，我国正式发布了航天行业标准QJ3221《空间碎片减缓要求》③。最后，在2006年完成了《空间碎片标准框架体系表》（第一版）的编制工作，该《体系表》将空间碎片有关标准分为通用标准、管理标准和技术标准三个层面，又规划了响应标准预期的级别，如国际标准、国家标准、行业标准及企业标准。
二、对中国空间立法与空间政策的评论
从上述中国空间立法与空间政策的现状来看，现行的中国空间立法与空间政策体系具有如下特点：
第一，中国建立了比较完善的空间产业发展政策。《2000年中国航天》、《2006年中国航天》、《航天发展“十一五”规划》及《国防科技工业产业政策纲要》对于中国航天产业结构的调整，航天产业发展规划及发展方向建立了明确的导向。尽管这些文件是主管民用航天活动的国防科工委发布，却是在国务院的批准下通过的，代表了中国政府的集中意见。尽管这些行政文件并不具有法律约束力，但在航天产业由政府主导的情况下其影响力是十分明显的。
第二，在空间碎片减缓方面，中国政府确立了系统的准法规性体系。《空间碎片行动计划(2006～2010)》是国家航天局发布的政策性文件，但《国防科技工业标准体系表》及航天行业标准QJ3221《空间碎片减缓要求》属于具有准法律约束力的行业标准，在一定程度上具有强制力。中国政府发布的这些文件是落实外空委员会《空间碎片减缓指南》和《IADC空间碎片减缓指南》的重要国内措施。
第三，中国现行民用空间立法和民用空间政策的制定者主要是国务院下属机构国防科工委、外交部等部门，而现存的军用空间立法则主要由国务院和中央军委制定，相关法规的实施细则及军用空间政策则由国防科工委与解放军总装备部制定。
第四，中国有关规范空间活动的法规或政策基本覆盖了空间活动的基本领域。国家空间立法一般至少应包括以下五个方面：一是空间活动的批准与许可；二是对空间活动的监督；三是空间物体的登记；四是损害责任与赔偿；五是其他规则，如与保险与赔偿有关的问题及知识产权保护等等[3]。尽管中国没有综合性的空间法，其他专门性的法规也数量极少，但上述领域在中国基本上处于有法可依或有政策可依状态。如空间活动的批准与许可及空间物体的登记有明确的行政法规，空间损害赔偿也有规范性的文件，有关保险及知识产权在相关双边条约及国内文件中也逐步确立。
当然，总体来说，中国空间立法的局限性十分明显，与中国空间技术的发展极不匹配，与中国空间大国的形象也极不匹配，因此中国空间立法亟待关注和完善。
首先，中国空间立法中尚无法律、法规层次的空间法，空间立法层次太低，没有形成具有中国特色的空间法律体系。实际上，中国现有直接的空间立法只有《空间物体登记管理办法》和《民用航天发射许可证管理暂行办法》，其他相关法规仅仅是与空间活动有一定的关系，并非专门的空间立法。
而且，这两个规章也仅仅是国务院下属机构发布的，属于行政规章的范畴。仅《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》是由国务院发布，属于行政法规。属于专门性空间立法的行政法规、法律亟待进一步完善。制定综合性的空间法及系统的空间立法体系的构建，是中国空间立法努力发展的方向。
其次，正是由于中国综合性空间法的缺失，中国在现行的空间活动管理和空间立法中出现多部门交叉管理、多部门立法，空间活动管理和空间立法的条块分割必然导致中国空间立法和政策的不协调。
特别是在民用空间活动与军用空间活动领域，由于综合性空间法的缺失，国家缺乏空间活动的统一协调机构，相关空间活动管理的政策与法律必然是各行其是。在军民融合、军民两用的空间活动中，相关部门的政策或立法经常出现多头管理或两不管的现象。
最后，尽管中国空间政策覆盖了空间活动诸多领域，随着中国空间活动和空间技术的发展，中国空间立法在以下方面亟待立法完善：促进空间活动商业化发展中的空间知识产权保护立法、空间环境保护立法、空间商业保险立法；随着我国载人航天的成功，空间营救的国内立法；空间损害赔偿责任立法；明确空间活动管理体制和机制的国内立法等。
从中国空间立法的现状我们可以看出，中国空间活动尚处于以行政政策为主导的管理体制，相关立法不完善、低层次的状况在近期也难以改善。即使在未来的全国人大十一五立法规划中，中国空间立法仍然没有纳入立法规划。因此，加快空间活动的行政立法和单行立法的步伐，是提高中国空间立法效率的可行办法。实际上，中国相关政府部门在几年前就已经启动了制定《空间活动管理办法》、《空间物体损害赔偿办法》的研究和立法推动工作。
三、国际法对中国空间立法的促进和推动
有关空间活动的国际法主要是联合国框架下的国际空间条约，以及区域空间合作条约和国家或国际组织间签订的与空间活动有关多边或双边条约。联合国大会通过的国际文件尽管不具有法律约束力，但也是国际空间法重要的法律渊源。中国政府于1983年和1988年先后加入了联合国框架下的《外空条约》、《营救协定》、《责任公约》和《登记公约》，这是中国国内空间立法的主要国际法基础。
中国参与的空间多边条约主要是与亚太空间合作组织成员国家在2005年10月签署了《亚太空间合作组织章程》。中国与空间合作国家间签署的双边条约主要包括：中国于2007年3月与俄罗斯签署的《中国国家航天局和俄罗斯联邦航天局关于联合探测火星－火卫－合作的协议》④，中美两国政府签署的《关于卫星技术安全的协议备忘录》、《关于卫星发射责任的协议备忘录》和《关于商业发射服务的国际贸易问题协议的备忘录》三个协议⑤，中国与巴西1988年签署了《关于核准研制地球资源卫星的议定书》及2002年达成的《关于继续合作研制地球资源卫星的补充议定书》，此外，2007年5月24日，中国—欧洲空间局航天合作指导委员会第一次会议在位于法国巴黎的欧空局总部举行，中欧双方签署了《中欧航天合作现状和合作计划议定书》⑥，这些多边、双边条约对于中国国内空间立法和空间政策的完善也具有重要的指导意义。
总体说来，有关空间活动的国际法对于中国空间立法的作用主要表现在以下几个方面：
一方面，联合国框架下的国际空间条约及国际文件直接促进和推动了中国空间国内立法。中国现行的空间法规都是在联合国框架下国际空间条约和国际文件的推动下产生的。《外空条约》第六条明确缔约国应对其国内非政府实体的空间活动进行持续监督。为履行其上述国际义务，中国政府制定了《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，该办法第一条就明确其立法目的是履行中国作为外空条约缔约国的义务⑦。《登记公约》确立了发射国登记其射入外空的物体的义务，为此，中国政府在制定了《空间物体登记管理办法》，并在第一条直接明确其立法目的是有效履行《登记公约》缔约国义务⑧。因此说，履行国际法义务是中国空间法的主要立法目的之一。
另一方面，其他国际空间条约及国际文件直接促进和推动了中国国内空间政策及立法的研究。随着中国国际空间合作的深入和扩大，中国签订的双边、多边空间条约日益增多，中国参与的国际文件也日益增多，推动了中国空间立法进程，拓宽了中国空间立法和空间政策的领域。随着中国加入IADC并参与制定《IADC空间碎片减缓指南》，参与联合国外空委员会并通过《空间碎片减缓指南》，中国政府一致在致力于制定空间碎片减缓的规范性文件和研究空间环境保护的立法工作。
同时，在中国与巴西政府的两个《议定书》中提及了外空商业化中的知识产权保护问题，在中美两国的双边协议中提及了商业发射的服务贸易问题，启动了中国政府关于空间知识产权保护和空间商业服务贸易立法的研究。
特别是联合国裁军谈判会议中，中国政府一直是积极参与和促成防止外空军备竞赛的国际谈判，主张制定防止外空军备竞赛的国际法律文书。中国关于防止外空军事化、武器化的空间政策正是履行现行外空条约中“和平探测和利用外层空间原则”义务。
四、中国空间立法与环太平洋地区空间法的关系和影响
在环太平洋地区，美国、日本、加拿大等国的空间立法相对比较先进和完善，这些国家的空间立法对于中国空间法律制度的完善具有重要的借鉴作用。同时，中国的空间立法和空间政策对于环太平洋地区国家的空间政策和空间活动也有一定的影响。
1.中国和平利用外空的政策将促进和影响环太平洋地区国家的和平利用外空活动及立法
近年来，中国政府积极倡导和平地利用外层空间，特别是利用外空委员会和联合国裁军谈判会议积极倡导防止外空军备竞赛和防止外空武器化。2006年5月22日，中国与俄罗斯联合向联合国裁军谈判会议提交了《防止外空军备竞赛的核查》⑨、《关于防止外空武器化法律文书的定义问题》⑩及《现有国际法律文书与防止外空武器化》(11)，2008年2月12日，中国与俄罗斯再次在日内瓦共同向裁军谈判会议（裁谈会）全体会议提交了“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案(12)，提出通过谈判达成一项新的国际法律文书，防止外空武器化和外空军备竞赛，维护外空的和平与安宁。
这些空间政策和空间外交政策对于环太平洋地区国家空间法律和空间活动向着和平目的利用外空的方向发展是有一定的促进作用。在中国和平利用外空政策的影响下，环太平洋地区国家可能会重新审视其外空军事化、武器化政策。
2.环太平洋国家空间立法对于中国空间立法的完善也具有重要的影响
在环太平洋地区，美国、日本、加拿大等国家的国内空间立法相对比较成熟。他们都建立了比较成熟的空间法律体系。这些国家空间立法经验对于中国建立合理的空间立法框架和空间法律体系，建立合理的空间活动管理机制，具有重要的借鉴作用。同时，这些国家成熟的空间立法促进空间技术的有序发展的实践，也促进了中国政府尽快确立和完善空间立法。
譬如，美国在空间碎片减缓中，建立了比较完善的规则，NASA制定了“NASA有关限制空间碎片的程序文件(NPR8715.6)”和“NASA技术标准(NASASTD-8719.14)”，美国政府的“空间碎片减缓标准操作规程”和“联邦通信委员会关于空间碎片减缓的第二个报告和法规(FCC-04-130)”。既明确了各机构在空间碎片减缓方面的职责，也明确了相关的程序规则。在中国的相关政策制定中，更多是注重实体标准和规则，往往忽视程序及部门职责间的协调。美国的空间碎片减缓制度对于中国空间碎片减缓国家机制的确立具有重要的借鉴意义。
3.环太平洋地区的空间活动，特别是中国参与的空间活动，对于中国空间立法的完善具有推动作用
如中美两国在空间国际合作中达成的《关于卫星发射责任的协议谅解》和《关于商业发射服务的国际贸易问题协议的备忘录》，中国与巴西在空间国际合作中达成的《关于核准研制地球资源卫星的议定书》及《关于继续合作研制地球资源卫星的补充议定书》，对于中国在国际空间合作中责任分担机制和知识产权保护制度的确立具有示范作用。
收稿日期：2009-06-23
注释：
①《中华人民共和国立法法》是2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，2000年7月1日实施。
②《航天发展“十一五”规划》是2007年10月18日国防科工委经国务院批准而发布，部署了包括载人航天工程、月球探测工程、高分辨率对地观测系统、北斗卫星导航系统、新一代运载火箭工程等五项重大科技工程；《“十一五”空间科学发展规划》是2007年2月12日国防科工委经国务院批准发布，首次公布中国政府未来空间科学发展蓝图。
③根据中国《标准化法》第6条规定，行业标准由国务院有关行政主管部门，并报国务院标准化行政主管部门备案，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。
④该协议是中国国家航天局局长孙来燕与俄罗斯联邦航天局局长别尔米诺夫于2007年3月26日在莫斯科共同签署，根据协议，俄方的“火卫－土壤样品返回”空间飞行器（简称“福布斯探测器”）与中方小卫星由俄运载火箭同时发射，中方小卫星将由福布斯探测器送入绕火星的椭圆轨道，其后，中方小卫星将自主完成对火星空间环境的探测任务，并与福布斯探测器联合完成对火星环境的掩星探测；福布斯探测器将着陆在火卫－表面对火卫－进行探测，并提取火卫－样品并返回地球。
⑤《关于卫星技术安全的协议备忘录》和《关于卫星发射责任的协议备忘录》是航空航天部副部长孙家栋和美国国务院助理国务卿尤金·麦卡里斯特于1988年12月17日签署的；《关于商业发射服务的国际贸易问题协议的备忘录》是中美双方于1989年1月23日签署。
⑥中欧双方签署航天领域合作协议，双方将更加深入合作。http://www.cnsa.gov.cn/n615708/n620172/n677078/n751578/101684.html,2009-02-02。
⑦2002年11月21日通过的国防科工委《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第一条规定：“为了规范民用航天发射项目管理，促进民用航天产业健康发展，维护国家安全及公众利益，履行我国作为外层空间缔约国的义务，制定本办法”。
⑧2001年2月8日国防科工委、外交部发布的《空间物体登记管理办法》第一条规定：“为了加强国家对空间活动的管理，建立我国的空间物体登记制度，维护我国作为空间物体发射国的合法权益，有效履行《登记公约》缔约国的义务，制定本办法”。
⑨联合国文件：CD/1781。
⑩联合国文件：CD/1779。
(11)联合国文件：CD/1780。
(12)“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案条文。http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www1.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/jks/jksfyywj/t406997.htm