地租税制的重构与地方债务融资模式的转变_债务融资论文

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      近年来，中国地方政府的债务问题受到学术界和政策当局的高度关注。国家审计署于2011年和2013年先后两次对地方政府的债务进行了全面审计，银监会也数次发文以加强对地方政府融资平台贷款风险监管，对融资平台实行“名单制”管理。2014年10月以来，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》相继出台，地方政府债务融资机制改革已是“箭在弦上”。

      众所周知，地方债务是为道路、桥梁、机场、地铁等消费上具有代际特征的公共产品①融资的。然而，地方债务的规范经济学与实证经济学对债务性质的认识却有所不同。一方面，地方债务的规范经济学理论认为，代际公共产品的成本投入在当期，而社会收益体现在未来各期，该类公共产品一旦被提供出来，就无法实施消费上的代际排他，即无法将未来一代人中的“搭便车”者排除在代际公共品消费之外。因此，如果代际公共品提供以当代人的税收来筹资，显然会造成该类公共品提供的严重不足。此时，地方政府利用债务工具，并通过未来各期的强制性税收来偿还地方债务，这就消除了代际间“搭便车”行为造成的公共品提供激励扭曲。在规范经济学看来，以税收作为偿债资金来源的地方债务是保障地方代际公共品有效提供的必要条件。另一方面，地方债务的实证经济学理论认为，当代人或现任政府会倾向于用债务替代税收，从而为自身谋取利益，将债务偿还负担留给下一代人或下任政府。或者，地方政府倾向于过度借债，因为其预算约束是软的，地方推定中央最终会为其不能偿还的债务兜底，由此产生地方债务发行的道德风险。②因此，在实证经济学看来，地方发债权要受到严格约束，确保债务收入用于资本性或代际公共产品提供，而非经常性开支，或者通过为地方发债权立法，甚至为地方政府财政破产立法来抑制地方债务发行中的道德风险，这些办法已经体现在当前中国地方债务问题的政策论战之中。

      地方债务的规范经济学研究指出了地方公债的必要性，强调了债务偿还资金来源的重要含义；地方债务的实证经济学研究，则指出了地方财政自利和机会主义行为会使得地方债务规模高于社会最优。结合两者，我们认为，从法律上约束地方债务的偿债资金来源可抑制地方政府的机会主义行为，产生财政自律，从而决定最优的地方债务水平。最佳的偿债资金来源约束产生于土地租金，但地方政府从土地租金中汲取收入的方式不同会形成不同的财政自律效果。这里，地方债务融资自律机制的基本逻辑是：地方债务为代际公共品融资，而代际公共品所形成的未来效益流正向资本化于当期土地价值中，未来各期的债务偿还负担则负向资本化到当期土地价值中。当代际公共品供给短缺时，资本化的净效应是提升当期地价，从而促使追求土地租金最大化的地方政府提高债务规模和相应的代际公共品提供水平，直至代际公共品的正向资本化效应与债务负担的负向资本化效应相对冲。当债务规模超出最优水平时，债务资本化的负效应大于代际公共产品资本化的正效应，这会导致当期地价的下降压力，从而迫使追求土地租金最大化的地方政府缩减债务规模。最优的地方债务规模和代际公共品水平在这一过程中被内生决定。地方政府的收入越是受制于土地市场和土地租金，以上机制越是显著。

      代际公共产品的资本化现象得到经验研究的广泛支持③，对地方债务资本化的研究则较为新近，其主要结论是：地方债务的资本化会影响到居民最重要的资产——住房——的价值，过度负债会降低当代人的财富存量，从而地方债务发行会受到当代选民的投票约束，这就间接实现了对未来一代人的保护，使其免受前一代人出于财政机会主义而导致的债务负担转嫁。④由此可见，在以土地私有制为主的社会中，地方债务融资自律机制是通过两个环节传导的：第一个环节是债务的资本化，这取决于偿债资金来源的本地化(预算硬约束的程度)、土地和房地产的市场化程度、债务信息透明度以及人口自由迁徙的难易程度等因素；第二个环节是选民的公共选择过程，这取决于政治民主化程度、选民的参与意识等因素。这两个环节的任何一个被阻塞，地方财政自律机制就会失去即时调整的效力，并最终累积成为地方债务危机，从而强制房地产市场对地方政府的过度负债作出剧烈调整。对照中国的制度背景，地方政府是事实上的土地所有者，因而从理论上说中国的地方政府比西方国家的地方政府更在乎土地的价值涨落，这一点从当今的现实观察中也可以得到证明，这无疑为债务自律机制的实现创造了条件。然而，中国的地方债务融资自律机制要复杂得多，这取决于地方政府从土地租金中汲取收入的方式，或者说是地方偿债资金的筹集方式。

      一、以土地出让金为偿债资金来源的现行债务融资模式

      20世纪90年代末期开始的快速城镇化进程产生了强大的代际公共品投资需求，此需求是既有的税费收入体系所无法满足的，因为从原理上看，代际公共品投资需要债务类融资工具来实现。而我国1994年《预算法》禁止地方政府自主发行地方政府债券。这种融资需求结构的变动与制度性供给约束应是当今各种形态地方政府性债务产生的主要根源，其中最为典型的就是地方政府通过融资平台产生的债务。为什么中央政府至今仍不打开“正门”，赋予地方政府自主发债的权利呢⑤？这是因为中国现有的行政体制下地方政府自主发债过程中的道德风险是中央政府无法驾驭的，这一点已被既有的研究文献意识到。⑥那么，有没有办法可以使得地方政府自觉地抑制盲目举债的道德风险呢？答案是肯定的。在详细给出这一答案之前，我们有必要先来探究当前我国地方政府性债务，尤其是地方政府融资平台债务的经济性质。

      所谓的地方政府融资平台是由地方政府组建，通过划拨土地，辅之以财政补贴等作为还款保证的、资产和现金流大致可以达到融资标准的公司。融资平台从银行获得信贷支持，重点投向市政建设、公用事业等项目。由此可见，平台债务融资即是以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源、以未来的土地出让净收入为主要还款来源的地方政府融资模式。⑦这一融资模式在早期的土地政策案例研究中也得到了确认。⑧国家审计署2011年和2013年两次对地方政府性债务的审计结果都特别说明了地方政府融资平台债务的资金来源、资金用途和还款资金来源情况，是当前最权威的数据解读。⑨特别需要强调的是，财政变量的资本化机制是整个融资平台运作的发动机，而债务的偿还方式是整个融资模式效率与分配性质的关键所在，也是债务融资是否具有内在自律机制的决定因素。

      图1是一个简化了的地方政府融资平台债务运行示意图，这样一个自我循环的封闭系统，其主要特征如下：

      

      图1 现行地方政府融资平台债务运行示意图

      (1)地方政府融资平台之所以被称为“平台”，是因为它将土地储备与城市基础设施等代际公共产品提供相“捆绑”，这意味着地方代际公共产品产生的外部性将通过公共服务资本化机制内部化到土地价值中，并通过土地出让有效回收投资成本，这直接强化了地方公共产品尤其是城市基础设施的提供激励。⑩事实上，当地方政府拥有城市土地事实上的所有权时，土地就与城市基础设施“捆绑”在一起，地方政府本身就成为最大的融资平台，平台公司只不过是地方政府实现“捆绑”式运行的具体工具而已。

      (2)购买土地或房产的新移民不仅为代际公共产品的边际改善，以及所产生的未来服务效用流支付了价格，而且为存量代际公共产品提供的未来服务流支付了价格，因为无论是存量还是增量代际公共产品，其未来的服务效用流都已经资本化到了地价中。然而，一旦新移民变成了常住居民，他们将不再为代际公共产品的边际改善支付任何价格。(11)

      (3)沿着(2)的思路，做出公共融资决策的是老居民(或现任政府)，而承担增量代际公共产品提供成本的是未来的新移民，这种收益与成本分担的不对称容易诱发过度举债和代际公共产品的过度提供，而公共产品的过度提供将降低其资本化率，土地升值将失去实体经济基础，这容易诱发债务偿还危机。

      (4)该模式下，代际公共产品提供的服务流不仅可能资本化到待出让地块的价格中，也可能资本化到周边已出让的地块价值中。然而，地方政府仅能通过待出让地块获得成本补偿，而对由公共投入导致的已出让地块价值溢出没有有效的成本回收机制。这可能影响作为投资主体的地方政府行为决策。为弥补成本回收机制的缺陷，地方政府可能策略性地控制土地供给：可能通过多种渠道放松信贷供给，制造一定程度的土地资产泡沫，变相征收源于房地产行业的“通货膨胀税”；也可能故意压低征地拆迁补偿成本，引发更多的社会矛盾。

      (5)沿着上述思路，地方政府追求土地出让金最大化的目标与追求存量土地租金最大化的目标会导致地方政府不同的公共品空间配置，后一目标取向下公共品配置的空间分布更加均衡，而前一目标下地方政府的注意力放在了“造新城”，公共品配置存在空间扭曲。

      (6)这一系统的稳定性较差，容易引起土地资产泡沫。这是因为，代际公共产品一旦被提供，已经出让的存量土地或房地产价值会因代际公共品的资本化而升值，但存量土地的使用者并不需要为此付出相应的成本，这种收益与成本的不对称鼓励房地产投机，不利于市场稳定。相反，如果偿债资金来源不是土地出让金，而是存量土地的税收或租金，此时的公共品成本支付与收益具有时空一致性，从而使得整个系统具有较强的收敛性和稳定性。

      综上所述，以土地出让金偿债的地方政府融资平台模式具有较弱的财政自律，其优势仅仅体现在与待出让地块相“捆绑”的城市基础设施能够得到较好的提供，其代价是代际公共品空间配置的扭曲，以及公共产品提供成本的代际间不均衡分担。尽管地方政府经营土地备受诟病，但政府对土地市场和土地收益的依赖使地方政府不得不尊重土地市场经济规律，重视财政变量对土地市场的影响，从而为地方财政自律提供了可能的改进途径。

      二、以土地年租为偿债资金来源的平台债融资模式

      尽管银监会将各地方政府融资平台纳入“名单制”管理，严格监督其融资行为，尽管2014年新《预算法》赋予省级政府按中央批准的限额发行地方公债的权利，但在当前城镇化迅速推进的背景下，地方公债尚难以担当为大规模代际公共产品融资的重任，公私部门合作(PPP)的发展也非一日之功，现行融资平台仍有其必要性。在不改变地方政府融资平台债务融资基本模式、不改变城市土地国有制的前提下，将土地使用权一次性出让转变为动态年租制，并以所有存量土地的年租金收入偿还平台债本息(12)，这一模式可大大缓解以土地出让金偿还平台债模式的种种弊端，强化地方政府的债务自律。具体而言，这种融资模式的主要特征如下：

      (1)现行融资平台的效率优势被部分保留，地方代际公共品提供之激励相对于现行融资平台模式较弱，因为现任地方政府仅能从公共产品资本化导致的土地升值中获得当期的年租金。

      (2)年租制的效率优势还体现在：在城市范围内，地方政府公共产品提供的空间布局更加均衡，因为此时地方政府具有追求存量土地租金最大化的动机，而均衡的地方公共品空间布局将满足这一动机。相反，在现行土地出让制下，地方政府主要追求的是增量(对城市而言)土地出让收入的最大化。这一逻辑在现实中的体现就是地方政府往往更热衷于造新城，而对旧城改造热情不高。

      (3)年租制有利于历任地方政府对代际公共产品的维护，因为这种维护可以资本化到年租金中，从而有利于地方财政收入的增长。相反，现行土地出让制下，代际公共产品的提供更像是“一锤子”买卖。例如，城市规划本身就是一种代际公共产品，而我国地方政府的城市规划往往随政治周期频繁调整，下任政府往往没有激励去做“锦上添花”的事情，这其中隐藏着巨大的效率损失和财富再分配(通过资本化机制)。

      (4)从社会公正的角度看，土地租金的增长主要不是某个人努力的结果，而是公共投入和社会性力量共同作用的结果，因此以土地租金替代其他扭曲性税种，将在改善整个社会劳动激励的同时实现社会财富的公正分配。

      (5)土地年租中不仅体现了存量公共服务的价值，而且比较容易反映出公共服务的边际改善。以存量土地年租偿还平台债本息意味着所有居民(无论是老住户还是新移民)按照受益程度公平地为代际公共产品支付价格。所有居民(企业)都是国家的“短租客”，租金包含对地方政府当期提供公共服务(或代际公共产品产生的服务流)的评价。

      (6)理论上，如果土地年租100%作为地方政府的收入(考虑到通胀以及土地市场一定程度的活跃性等因素，这一比例要低于100%)，那么土地投机的激励就会大大减弱，土地将被投入到实体经济中最需要的地方，而非囤积、闲置，以待升值。这一制度安排将大大增强土地市场的稳定性，可有效避免土地泡沫以及由土地泡沫破灭而造成的地方债务危机。

      最后，与现行融资平台模式相比，土地年租制下的地方融资平台债务融资模式具有更强的财政自律，因为以土地年租来偿还债务使得代际公共产品的收益与成本支付具有时间上的一致性，不存在代际“剥削”。同时，过于庞大的债务规模将对地方政府运营的土地价值造成负面影响，进而影响到地方政府本期存量土地租金收入。这些因素促使地方政府融资平台的债务规模处于较合理区间。

      

      图2 以土地年租作为偿债资金来源的地方政府融资平台债务运行示意图

      土地年租制在理论上有很多值得关注之处，但其交易成本巨大，在操作层面有一定难度，尤其是对于住宅用地。年租制模式更适用于工业用地，因企业(尤其是中小企业)的生命周期相对较短，土地出让周期过长不利于土地资源的再配置，从而造成工业用地的低效利用。另外，上述模式中所指的年租制也不能简单理解为1年租制，而应理解为一个较小的n年租制。(13)

      三、以房地产税收为偿债资金来源的地方公债模式

      标准的地方公债融资模式将摒弃融资平台的历史路径依赖，即政府不再通过土地征收、土地储备、土地出让以及以土地出让收入为抵押的银行信贷来为城镇化融资，由地方政府自主在金融市场上发行市政债券。在土地市场方面，土地流转由市场自发进行。这里的一个关键发现是：地方政府自主发行市政债券的权利获得必须与地方税制改革相配合，贸然赋予地方政府自主发债权将产生一系列不良后果。其中地方税制改革不是处于被动配合的地位，而是处于决定性地位。地方税制设计得不好，市政债券的自主发行就很可能产生“坏”的均衡。根据地方税制设计的一般性原理，税基相对稳定、税负不易转嫁、非再分配性质的税种可由地方政府征收。理论上，以土地为基础的税收满足这些基本的性质。从现实来看，在尚未全面开征房产税的情况下，地方政府预算内的税收收入中就有25%以上(2011年)直接来自于土地相关的资产或交易。如果剔除增值税、个人和企业所得税等中央与地方共享税收入，与土地相关的税收占地方自有税收收入的比例会更高。这一现实背景说明，通过改造和完善现有的以土地为基础的地方税费体系具有现实基础。在确定了地方税系之后，需要在《预算法》中规定地方公债的偿还必须以地方税(特别是以土地为基础的地方税)为资金来源，上级政府转移支付以及共享税不能作为偿债来源。这一偿债资金来源的税基约束具有重要价值。

      假定由地方政府对存量土地资产课征房地产税，并在法律上规定以此税收收入作为每年偿还债务本息的资金来源，那么这一制度变化对地方土地市场以及债务融资规模有何影响？为凸显所要说明的核心逻辑，我们假定对单位土地征收从量税T，T可以变化，依需要偿还的债务而变。如图3所示，存在双向资本化，即一方面代际公共品提供产生的持续收益流正向资本化到土地价值中；另一方面，在当前设定下，债务是未来的税收，每期偿还债务的税收负担流负向资本化到土地价值中。土地价值的增加取决于以上两方面的净效应。从住房消费者(居民)的角度看，地方政府通过借贷提供了代际公共产品，通过对居民征税来偿还所借资金本息，这一过程产生的净财政剩余反映在了房价或地价上。净财政剩余越大，资产价格上升也就越大。

      

      图3 以房地产税收作为偿债资金来源的地方公债运行示意图

      假定最佳的债务规模是D，此时能够提供最优的代际公共品。每年偿还债务本息需要征收税率为T的从量税。如果地方政府出于某种动机或迫于某种压力，扩张债务规模至D+ΔD，那么用于偿债的房地产税税率就要增加至T+ΔT。但是ΔT会资本化到土地价格中，起到降低土地价格的作用，并且其效应超出公共品过量提供对土地价格的推升作用。也就是说，在房地产税为地方公债还款来源的条件下，地方政府过度举债必然导致地价下降，而土地(进而是房产)是居民的重要家庭财富，同时也是地方政府的重要税收来源，这些利益主体必然反对地方债务规模的过度扩张。因此，从理论上看，地方公债融资模式对自身债务规模具有一定的自我约束能力。

      相对于地方政府融资平台类融资模式，地方公债融资模式具有如下特征：

      (1)地方政府不能直接将土地经营和代际公共产品提供相“捆绑”，融资平台模式下的地方公共品提供强激励不复存在。当然，间接的激励还是存在的，以土地为基础的地方税税收入与地方公共产品提供之间也通过资本化机制存在一种相互强化的关系，但政府公司化运作的模式得以改变。

      (2)地方公债模式下债务偿还是以存量土地为基础的地方税收为资金来源，根据前两个改革方案的逻辑，这种制度安排能够使地方政府提供公共产品的空间结构更均衡，更有动力对代际公共产品进行持续的维护。

      (3)在代际公共产品的提供成本，也即债务负担的分担方面，由于地方公债是未来的地方税收，随着新移民的导入，所有居民，无论是租客还是自有住房所有者，共同分担代际公共产品的提供和维护成本。地方公债为解决新移民与老住户之间如何分担代际公共品成本提供了一个有效的金融工具，部分化解了户籍管制的经济根源，从而为人口城镇化的顺利推进铺平道路。

      (4)在该地方公债融资和偿还模式下，地方政府也不存在系统性的过度举债激励。过度举债意味着未来的地方税收负担会增加，这种税收负担会资本化到土地价格中，降低居民财富存量，从而会遭到现有居民，尤其是能够影响地方公共政策的大土地占有者的反对。该模式下的土地市场也具有内在的稳定机制，可以在一定程度上抑制土地泡沫的形成，但一般而言，其效果比土地年租制下要弱。

      (5)地方公债融资模式的管理更加透明，更强调金融市场约束和选民参与。

      四、主要结论和建议

      本文的主要结论和政策建议如下：

      (1)现行地方政府融资平台之债务融资模式的兴起源于当代中国政治经济结构的历史变迁，尤其与中国当代的土地制度及土地市场化改革密切相关。地方政府的公司化运作具有很强的效率导向，尤其是在提供与出让土地(这里主要指商住用地)相配套的地方公共产品方面。但该融资模式也存在一系列问题，比如地方公共产品提供的空间非均衡、公共品持续维护的财政激励不足，以及成本分担方面的代际不均衡。这些问题的积累可能会损害长期经济增长潜力，导致地方政府过度举债，诱发债务危机和土地市场的剧烈波动，因此需要予以高度关注，并寻求可行的改革方案。

      (2)社会经济发展具有路径依赖，本文给出了两种可能的改革方案，其中前者是对当前平台债融资模式框架内的修正，后一种则完全摆脱了融资平台模式的约束。两种方案的共同核心是：通过对偿债资金来源的税基约束来引导市场经济中各主体(包括地方政府)的行为选择，对地方政府的举债行为产生自发的市场化约束，从而稳定地方土地市场，理顺代际公共品收益和成本分担关系。

      (3)一个非常明确的结论是：地方政府自主发债是大势所趋，但这项改革必须以地方税制的完善为前提。在目前地方政府收入较少依靠地方自有收入而更多依赖共享税和转移支付的情形下，不改革地方收入体系而直接放开地方政府的发债权，地方政府过度发债而无市场约束的道德风险反倒有可能被放大。建议首先在地方政府融资平台模式的框架内完善地方税收体系，并强化偿债资金来源的税基约束，待合理的地方税收体系架构形成后，自然可摆脱目前的融资平台模式而走向规范、透明的地方公债融资模式。

      (4)关于地方税制建设，本文的研究表明：重构以土地为基础的地方租税体系不仅具有现实可行性(因为交易环节的土地相关税收和租金已占地方自有财政收入的很大比例)，而且具有理论上的诸多优势。当然，在具体的税制设计以及评估、征收环节，也面临着一系列的技术难题，需要实务部门的衔接研究。与此同时，地方税制的健全必然涉及中央与地方以及地方各级政府财政关系的变化，涉及共享税税率以及分享比例的可能变化，也会涉及转移支付体系的再定位。

      ①此类公共产品一经本代人提供，在其存续期内就无法排除下一代人的使用。关于代际公共品的深入讨论可参见R.Cornes,and T.Sandler,The Theory of Externalities,Public Goods and Club Goods,2nd edition(New York:Cambridge University Press,1996):461-479.本文主要关注基础设施类的代际公共产品。

      ②关于地方债务的各种理论解释可参考刘昊：《地方政府债务理论：国内外研究比较与国内研究展望》，《经济理论与经济管理》2013年第11期。

      ③代际公共产品资本化的经验证据可参考Christian AL Hilber,"The Economic Implications of House Price Capitalization:A Survey of an Emerging Literature," LSE SERC Discussion Papers(2011).

      ④地方债务资本化的最近研究可参考Rangel Antonio,"How to Protect Future Generations Using Tax-base Restrictions," American Economic Review 95.1(2005):314-346.以及R.Eichenberger,& D.Stadelmann,"How Federalism Protects Future Generations from Today's Public Debts," Review of Law and Economics 6.3(2010):395-420.

      ⑤2014年新《预算法》规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。这意味着中央虽然赋予了省级政府举债权，但这一举债权受到中央政府的严格约束，离地方自主发债还相去甚远。

      ⑥龚强、王俊、贾珅：《财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述》，《经济研究》2011年第7期。

      ⑦刘煜辉、沈可挺：《中国地方政府公共资本融资：问题、挑战与对策——基于地方政府融资平台债务状况的分析》，《金融评论》2011年第3期。

      ⑧蒋省三、刘守英、李青：《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》，上海：三联书店，2010年。

      ⑨中华人民共和国审计署：《全国地方政府性债务审计结果》(2011年第35号公告)、《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(2013年第24号公告)。

      ⑩汤玉刚、陈强：《分权、土地财政与城市基础设施》，《经济社会体制比较》2012年第6期。

      (11)这里不考虑住房的改善性需求和投机需求，这会使问题更加复杂一些，但现有的基本逻辑还是存在的。

      (12)债务以土地出让金偿还的模式下，融资平台贷款偿还期一般较短，与代际公共品的生命周期并不一致。相反，在债务以土地年租偿还的模式下，融资平台贷款的偿还期必然要拉长，使偿还期与代际公共品的生命周期更加趋于一致。

      (13)n比较大的情况下，必须配合设计良好的土地增值税，才能达到年租制抑制土地投机的效果。关于土地增值税的问题，限于篇幅，此处不再展开。

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