粮食流通“两线运行”制度创新安排，本文主要内容关键词为：制度创新论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食流通“两线运行”制度，在整个粮食流通体制及其运行和调控机制中处于核心地位，起着决定性的作用，因此必须着力推进，但受主客观条件的严重制约，而可能象“双轨制”一样走不出旧的“巢穴”。所以，我们必须按改革精神，进行制度创新安排。
一、合理要求与理性悖论
（一）良好愿望。
1.目标多元化和效用最大化。国家规定粮食流通实行两条线运行的目的，包括实现粮食供求总量平衡和购销价格基本稳定，使财政补贴行之有效，保证收购资金专款专用，以及减少流通环节和费用，提高国家粮食企业的竞争力等。
2.中央和地方合力调控粮食市场。粮食流通两线运行的主要手段和条件，是加强中央和地方政府对粮食市场的宏观调控，实行中央统一领导和分级负责的管理体制。
3.政府和企业共同提高效益。粮食流通两线运行不仅为了提高政府管理以及资金和财力运用的客观效果，而且为了粮食企业加强管理和提高效益，在竞争中增强实力和活力。
（二）合理内容。
1.特殊商品流通实行特殊运行。基于“粮食是关系国计民生的特殊重要商品”的事实和判断，国家对粮食流通实行特殊运行是合理的。
2.两种职能及机构和财务分开。国家为某些社会目的（如满足城镇居民和农村缺粮人口、军队、水库移民和灾民的粮食需要，以及稳定市场粮食供给和平抑粮价的需要等），实行政府定价和定量收购、存储、调运、销售粮食，是政策性业务。把它与商业性经营区分开来，以及相应地区分机构、人员和财务，是必要和合理的。
3.历史负债挂账消化。我国历史上国家粮食系统的政策性业务与商业性经营往往混合在一起，并形成巨额的财务挂账（政策性挂账与经营性挂账混合），一时无法解决。因此，为了实行“两线运行”，而把已往的亏损和负债先挂起来，再想办法逐步解决和消化，虽出于无奈，但也是合理的。
（三）理性悖论。
1.效用最大化悖论。国家实行“两线运行”的目标，可以说是效用最大化。“效用最大化”目标符合现代市场经济的特性和要求。“两线运行”的效用最大化，可以说是包括国家效用和企业效用的最大化。但两者不一定能够统一起来，而是可能产生对立和排斥。虽然按市场经济原则，两者可以统一（企业效用最大化以企业利益为核心，但以此为基础，可在一定的制度约束下内化社会成本，实现社会利益。同理，国家效用最大化以国家或社会利益为核心，在保证社会利益的前提下反映和包含企业利益）。但我国粮食系统却是经营系统和行政系统的混合。一方面，国家粮食企业作为经营者，其追求自身利益最大化的行为可能损害国家或社会利益；另一方面，国家用行政方式命令和干预企业经营，又可能损害企业的生存和发展。这两方面之间又缺乏抗衡和协调机制。因此，同一体系的“两线运行”，其“效用最大化”的目标很难以实现。
2.职能分开悖论。国家把政策性业务与商业性经营分开，实行粮食流通的“两线运行”，可以说正是为了使国家和企业都履行自己的职责，避免国家对企业利益的侵害，防止企业对国家利益的损害。但是，国家的政策性业务规模很大，国家粮食系统要掌握社会商品粮源的70—80%，当国家缺乏足够的财力以保证政策性业务时，国家可能不考虑后果地滥用行政权力，并把经济责任推给企业，由企业负担政策性亏损。虽然国家名文规定，“企业不承担政策性亏损”，可作为国家行政附属物的粮食企业又怎么可能逃脱被摆布和左右的命运呢？因为如此，国家又怎么可能不让企业把政策性业务转换为经营性业务以弥补亏损，从而损害国家利益呢？
3.监督控制悖论。国家为了保证“两线运行”的顺利实施和取得良好效果，而要求“分别核算”和进行监督控制。对国家粮食企业的监督控制，主要由政府粮食部门进行。但是，粮食部门对粮食企业的监控，如果属于内部监控，那么由于国家粮食部门不是独立的企业或法人，缺乏自我监控的动机及力量而可能流于形式；如果属于外部监控，那么由于粮食部门与粮食企业不是外部关系而成为不可能，或牵强附会地作为外部关系而进行监控，也一定是效果不佳。何况，没有或缺乏市场竞争，仅仅依靠内部监控或行政监控也是力量不足，难以真正生效。
二、客观制约和症结所在
（一）随心所欲的政府行为和唯利是图的企业行为。
1.不管是否真需要。有些地方政府为了掌握尽可能多的粮源，稳定本地粮价等，而确定和多报粮食购销计划。计划具有很大的主观随意性和体现过多的权利内容。
2.不管付多大代价。一些地方政府在制定和实主季国家粮食定价、定量购销和调拨以及议价购销的计划时，很少考虑产生的社会影响和所付的代价有多大。
3.不择手段牟利寻租。有些地方政府及粮食部门为了完成低价、高额定购计划，控制农民的市场销售，而关闭本地粮食市场，设卡和封锁对外的市场通道，一些地方粮食部门一方面提高粮食定购指标，另一方面压低定购粮销售，或有价无货，或有货质次，然后高价倒卖定购粮。
（二）供不足、补不起和断不了、挂不住的财金问题。
1.心有余力不足。国家为了直接掌握和控制粮食市场供给及其供求平衡，而规定国家粮食系统要掌握社会商品粮源的70—80%，议购与定购各占一半左右。可实际上，由于缺乏收购资金，各地普遍没有完成议购计划。
2.包袱大难分解。据反映，1995年全国粮食系统总挂账630—650亿元，河北全省粮食系统总财务挂账20.7亿元。粮食系统财务挂账通常包括国家财政挂账和企业经营挂账，国家财政挂账又包括中央和地方财政挂账，而且往往都混在一起，难以区分。
3.挂起来事没完。为了着手实行“两线运行”，把国家粮食系统的亏损（不管是政策性亏损还是经营性亏损）先挂起来，以后一方面不再形成新的挂账，另一方面逐步消化旧的挂账。且不说已有的几百亿元财务挂账能不能解决，单说不形成新的挂账就很难办到。因为一些地方政府可能按自己的意志及权利制定和实行粮食购销计划，制造财政不能支付的新的政策性挂账。且不说同一个体系的政策性业务与商业性经营以及所造成的亏损挂账难以真正分开，就说国家粮食系统人员多、负担重，经营入不敷出，由此造成的亏损，政府也不可能完全不管。
（三）“双轨制”和政企不分、官商一体。
1.“城市倾向”意结。粮食流通一头涉及八、九亿农村人口，另一头涉及三、四亿城镇居民，要直接平衡两头很困难，往往不得不先顾一头。由于决策者住在城里，自己就是城里人，对城镇居民的情况了解得更多，感受得更深，受影响也更直接和更强烈，因此可能产生“城市倾向”，而且这个“意结”又非常牢固。为了保证和满足城镇居民的口粮需要，国家必须坚持特殊的粮食定购政策，低价收购农民粮食以供应城市。正如有的学者所说的，“关键的问题是城市化倾向太厉害。”同时，为了兼顾农民的利益，在国家定购之后，放开粮食购销。这就是通常所说的“双轨制”（有些人说，“两线运行”实际就是“双轨制”）。
2.“稳定至上”教义。粮食流通关系国计民生，稳定至关重要。实行粮食流通“双轨制”，可以稳住一块，放活一块。要稳住的这一块，对整个社会的稳定非常重要。因为城镇居民的吃饭问题，不仅是一个社会敏感问题，而且是一个政治敏感问题。直接地稳定城镇居民的口粮供应，使其不至于因供给和价格的波动而产生混乱，产生不稳定和不安全感，其最有效的办法是国家行政分配或准行政分配。用我国覆盖全社会的强大的行政系统，来收购和供应粮食，不仅最为简单、方便和现成，可以省去建立一个新系统的成本，而且最有保证。可见，问题的根子是片面的“稳定至上”和“政府权威”神话。
3.“市场失败”恐惧。对于粮食生产和消费，市场机制的作用具有某种局限性，特别是在中国目前的条件下。粮食生产会受稀缺的土地等自然资源的限制，市场机制也会受自然资源稀缺性的限制，而难以充分和有效地发挥作用；粮食消费尤其是居民口粮需要属于最基本的消费需要，缺乏价格的需求弹性，市场机制的自发作用可能产生对消费的损害。再加上我国是一个地域辽阔和人口众多的大国，不成熟的自发的市场机制难以在全国范围内稳定和有效地配置粮食。但是，改革开放进行到了今天，又不能否定和离开市场机制的作用，因此把政府与市场的作用结合在一起，由国家粮食系统为主来运作粮食购销，实行“双轨制”。这也就是大家都看到的问题的要害所在，即“政企合一”和“官商一体”。
三、制度创新和政策建议
（一）目标：服务于粮食产业持续稳定快速发展。
1.稳定与增长一体化。国家实行粮食流通“两线运行”的目标，应该从单纯地稳定粮食流通，转向稳定与增长统一。其主要内容和方式是，以稳定为第一前提，以增长为最终目的，稳定不能妨碍而应有利于增长，增长保证和实现长期稳定。其实现形式是，稳定与增长一体化，即以粮食生产为基础，以粮食流通为条件，实行专业化与社会化经营，以组织的方式把生产与流通结合起来，既调动生产经营者的积极性和主动性，使粮食产业充满活力，又密切各环节的联系和转换，使粮食产业具有稳定性。
2.兼顾两头和一条龙。粮食流通“两线运行”的制度创新，还应该把偏重于保证城镇居民口粮需要，转向于兼顾种粮农户的收入和城镇居民的消费，即以实现农民的合理收入及其增长为立足点和出发点，以城镇居民消费需要的满足为一种客观结果。为此，就应该以农民为主体，实行生产、加工、存储、运输和销售一条龙经营，减少中间环节，节省流通费用，提高生产经营效益和控制最终销售价格。于是，城镇居民粮食消费需要的较好满足，就是一种自然结果或“附带现象”。同时，采取必要措施，保证城镇低收入者和农村缺粮户等的粮食消费。
3.调控和管理服务化。粮食流通“双轨制”为的是既掌握和控制政策性粮食购销，又搞活粮食市场流通，而结果往往是造成两者的对立和排斥。“两线运行”要避免重蹈“双轨制”覆辙，就应该把单纯的行政管理和控制，尤其是对政策性业务，改变为以承担责任为前提的服务化运作、管理和控制，使政策性业务与商业性经营既独立运作，又互相兼容和相辅相成或相反相成。同时，政策性业务的运作不应妨碍和损害粮食流通的市场化及其成长发育，而应该是一方面填补“市场不足”或克服“市场缺陷”，另一方面帮助和促使市场机制的发育与成熟。
（二）条件：培育、依托和利用市场机制。
1.国家土地粮食税。国家要保证军队和缺粮农户的粮食需要等，就应该掌握一定规模的实物。但由于国家缺乏财力，因此完全有必要依据税收直接掌握一部分粮食，即通常所说的农业税征实。可是，把货币税转换为实物税的农业税征实，不仅因受粮食市场价格的变化而具有不确定性，而且农业税的确定本身就应依据产量及其变化，但又不能频繁变动或难以调整，所以可能包含许多不合理因素，实施起来有很多问题。国家依据自己对粮食的特殊需要，按耕地面积、气候环境和水土条件及其自然生产力，确定土地粮食税的标准。对转换为非农使用的耕地，在征民的农田开发建设基金中应包括土地粮食税。土地粮食税属于国家税收，由各地国税局委托和监督国家粮食部门征收。其粮权归国家，由国家统一安排使用，避免各地负担和使用不公等。由土地粮食税形成的粮食，处在市场流通之外，不与市场流通混合，按特殊的原则和方法流通。
2.计划者主权制度。我国无论是粮食生产供给还是粮食消费需求，都是非常广泛和分散，具有很大的不稳定性，完全靠不成熟的市场流通和力量薄弱的国家间接调控，还难以保证所要求的稳定性，因此需要国家直接参与粮食购销。但是，低于市场价的国家行政定购已不适宜，不应再继续下去。简单搬用国际经验，实行保护价格政策，当市场价低于保护价时，全部收购农民粮食，除东南沿海一些工商业发达和财力充足的地区外，也普遍缺乏条件而难以实施。所以，应该按粮食生产的完全成本补偿、社会机会成本和长期供求平衡为目标的稳定价格政策，实行真正的国家合同定购，体现计划者主权的市场制度。国家粮食合同定购价格的制定，实行双方协商和政府确定相结合的办法。同时，可实行各地分别定价与国家统一协调相结合的办法。国家定购的数量，主要依国家需要而定，一方面依据国家保障性粮食供给的需要，另一方面依据国家稳定粮食市场供给的需要。国家粮食合同定购，是按市场原则运作的政策性业务。
3.产权奠基和分家立业。国家粮食系统要实行“两线运行”，而又不陷入“双轨制”泥潭，就必须彻底地改革体制和转换机制。国家粮食系统应该“一分为二”，即政策性业务系统和商业性经营系统。两者无论是财务还是机构和人员，都应该彻底分开，而不是部分地分开，部分地混合。而要真正分开，就必须从产权入手，进行产权改造和重塑。无论是从事政策性业务，还是从事商业性经营，直接都是企业行为，因此必须确立企业产权。专门从事政策性业务的企业的产权，原则上说应该是国家独资责任有限公司，由国家承担全部最终财产责任。而从事商业性经营的企业的产权，可以是国家独资责任有限公司，也可以是国家控股或持股公司，甚至可以把国有粮食企业改造为非国有公司。于是，政策性业务系统和商业性经营系统各在自己的产权基础上生存、营运与发展。
4.独立运作和委托代理。从事商业性经营的粮食企业，无论它是国家独资责任有限公司还是国家控股或持股公司等，都应该是独立自主地进行购销活动。而从事政策性业务的企业，虽然可以是国有国营，由政府直接指挥和运作，但由于粮食购销业务的专业性、具体性和复杂性等，也可由企业直接运作，政府实行委托和监督。在实行政府委托企业代理政策性业务的制度时，为了降低监督成本和提高委托代理效益，政府可以在不同的政策性企业之间，甚至在政策性企业与经营性企业之间进行适当的选择，以创造竞争机制。当政策性业务实行委托代理时，独立自主的国有粮食企业可以开展商业性经营。这在把国家低价行政定购改为稳价合同定购，以及只对城镇低收入者提供消费补贴或救济后，国家政策性业务及其收入转换为企业经营性业务及其收入的可能性也大大地缩小了，因此更具有现实的合理性和可行性。当然，如果存在政策性业务与经营性业务混合和串轨的可能，那么就应该避免或限制。
5.粮食合作社购销。为了实现“稳定与增长一体化”、“兼顾两头和产供销一条龙经营”的目标，我们应该大力鼓励和支持农民粮食供销合作社的建立与发展。这是一条普遍的国际经验。它会使农民按自己的意愿组织起来，联合走向市场，防止“商业资本剥削”，既实现和提高自己的利益，又有利于城镇居民的粮食消费。不仅如此，农民粮食供销合作社是把产、供、销等市场交易关系，内化为企业经营关系的，所以会减少流通环节，密切供求关系，提高流通的有序化和稳定性。更何况，农业合作社是农业现代化的必由之路。农民粮食供销合作社是农民自主的合作经济组织，是粮食市场流通的主体，不同于现行的供销合作社。它的建立和发展会有利于国家粮食系统和供销合作社系统的体制改革与机制转换。首先，国家粮食系统的一部分人员可以分离出来，进入农民粮食供销合作社，为其服务。或者从国家粮食系统分离出来的纯商业性经营机构，与农民粮食供销合作社联合开展粮食购销活动。同时，农民粮食供销合作社会促使现行供销合作社制度的改革，并成为改造后的供销合作社系统的成员或子系统。
6.粮食抵押贷款制。美国实行农产品的抵押贷款。按美国农业法规定，当农产品的市场价格过低而对农民不利时，农民可以用农产品抵押，向商品信贷公司取得贷款，在市场价格有利时销售农产品，用货款偿还贷款，并支付较低的利息。而当市场价格继续下跌，市场销售收入低于贷款时，商品信贷公司就购买农产品。我们可以借鉴美国这一经验，由农民粮食供销合作社向有关金融机构抵押贷款，以购买化肥和农药等，使粮食销售与农资购买以金融为中介而统一起来。农民粮食合作供销，属于政府支持的有组织的市场流通。它实行粮食抵押贷款，既是商业性行为，又属于政策性业务。在这里，商业性经营与政策性业务的结合，是完全以商业性经营为基础，政策性业务只是体现在其中，即通过财政金融手段而间接地贯彻和实施，两者有机地和谐地统一在一起。
（三）结果：有效驾驭和调控市场流通。
1.不花钱也办事。国家鼓励和支持农民粮食合作供销，不直接花钱，但可以起到稳定粮食市场供给的作用，而且还可以降低流通费用和交易成本，从根本上抑制粮食价格的上涨，有利于城镇居民的粮食消费。这是原先和现在国家通过粮食系统努力为之但却难以如愿的事。同时，农民粮食合作供销起保护和提高农民权益，从根本上维护和促使粮食生产及其稳定发展的作用——也不要国家直接花钱。这也是目前国家想为之，但难以两头兼顾，不得不另花钱，且效果不佳的事，可谓事倍功半。
2.一两拨千斤。对于农民粮食合作供销抵押贷款，国家要给予一点帮助，要付一些代价，可是代价不大，但作用却非常大。因为农民粮食供销合作社直接拥有大量的第一手粮食，而且联合走入广阔的市场，离最终消费较近，甚至直接面对最终需求，供给稳定和质量可靠，价格实在和合理，再加上可以以销定产，因此销售通常比较顺畅，需要抵押贷款以购买化肥和农药的规模往往不会很大，而形成的粮食储备不仅实实在在，而且可能规模较大，应付市场需求及其变化的能力较强。而政府要建立相应的粮食储备和产生相同的调节效果，必定要垫付更多的资金和付出更大的代价。在农民粮食合作供销及其抵押贷款和形成粮食储备的基础上，政府应建立的粮食储备就可大大地减少，而国家对粮食市场供求及其价格的调控却可以起同样的甚至是更好的效果。
3.化难变易。借助于农民粮食供销合作社的作用和影响，国家粮食系统以产权改造和建设为基础，实行“分家立业”和“两线运行”的体制转换和制度创新，可以既快又好又省。国家粮食系统360万职工，几百亿挂账，商业性经营“靠”在政策性业务上，按传统的思路和方法转换机制和卸却包袱是非常困难的。而按“两线运行”的目标，以产权改造和重组为基础，一方面依据国家的需要和权责对称的原则，建立国家财务能够承受的国有产权规模，从根本上防止再形成政策性亏损挂账；另一方面以农民粮食合作供销为依托，既由它来填补国家退出的粮食购销领域，防止出现市场“真空”和产生市场混乱，又由它接收部分离开国家粮食系统的职工，有利于国有粮食企业改造成为独立自主和自负盈亏的市场主体。在体制转换的过程中，通过产权重组，用国有资产弥补政策性亏损，减少政策性挂账以及历史和社会包袱等。这样，自然可以遏制国有粮食企业的经营性亏损，保证和促使其转亏为盈。
4.提高弱化的权威。粮食流通“两线运行”的制度创新，增加和提高市场机制的作用，减少和降低国家行政的作用，国家权威是否会因此而弱化呢？实行社会主义市场经济，国家的权威以有效地调控市场为目标。前面的分析已经表明，在建立和发展农民粮食合作供销及其抵押贷款制度的基础上，国家能够以更小的代价更加有效地调控粮食市场。同时，以产权构造为基础的国家粮食系统的政策性业务与商业性经营彻底分开，可以使国家在摆脱沉重负担的基础上，既超脱地利用和驾驭“两线运行”（如政府粮食部门重点进行行业管理和政策指导），又具备充分的客观依据和可利用的客观手段，达到正确和有效地驾驭“两线运行”，实现真正的权威。